Budget expenditures: less or more?

Full Text

Автор рецензируемой книги, Вито Танци, — бывший директор Управления по бюджетным вопросам Международного валютного фонда и один из ведущих мировых экспертов по проблемам налоговой политики и роли государства в эко­номике. Танци можно отнести к не склонным к догматизму апологетам рыночной экономики, пытающимся ответить на такие вопросы, как: в каком направлении должны двигаться развитые страны в XXI веке? Должно ли государство вмеши­ваться в развитие рынка? Должно ли государство заниматься социальной под­держкой незащищенных слоев (например, стариков и безработных)?

Кредо автора достаточно четко выражено уже в предисловии: его главным тезисом можно назвать утверждение, что свободный рынок представляет собой «экологическую систему», в которой идет постоянный процесс эволюции и адап­тации. Танци — принципиальный противник плановой экономики (в его работе нет даже намека на то, что капитализм и либеральная демократия могут когда-либо исчезнуть), однако он признает, что в современном обществе государство должно играть важную роль, адаптируя экономику к изменениям и учитывая так называ­емые «провалы рынка», которые могут иметь негативные последствия для множе­ства граждан (например, возникновение монополий). В то время Танци признает, что бесконечный и бесконтрольный рост государственных расходов и увеличение налогового бремени недопустимы.

Книга состоит из четырех частей. Первая часть («Роль государства в эко­номике») и вторая часть («Исторический обзор») носят несколько справочный характер: автор рассматривает историю становления основных принципов эко­номической стратегии государств вплоть до кризиса начала XXI века. В третьей части («Теоретические и аналитические вопросы») и четвертой части («Резуль­таты государственного вмешательства») подробно рассматривается социальная политика современных развитых стран. И, наконец, в пятой части («Об экономи­ческой роли государства в будущем») Танци предпринимает попытку спрогнози­ровать, какие экономические стратегии могут быть востребованы в ближайшие годы и десятилетия.

Ключевые тезисы автора представлены не только в предисловии, но и в пер­вой главе («Введение и основные вопросы»). Танци скептично оценивает рост государственных расходов, связанных с социальными обязательствами, в XX веке. Призывая извлечь уроки из прошлого, он описывает риски вмешательства госу­дарства в экономику. Прежде всего, это высокая стоимость социальных программ (причем пенсионные программы превращаются в «финансовые пирамиды»), ограничение экономических свобод граждан (принуждение к уплате налогов) и высокие расходы на поставщиков государственных услуг (сюда также входит риск коррупции и расхищения средств). Танци стремится к объективности и от­мечает, что необходимость вмешательства государства была исторически обус­ловлена рядом факторов, в частности, это недальновидность большинства граждан, не умеющих рационально распланировать свое будущее, а также возможная нечестность участников рынка. Идеал Танци можно сформулировать следующим образом: государственное регулирование должно гарантировать, что частные поставщики услуг следуют социально приемлемым правилам, а рынки прозрачны, что, впрочем, не исключает государственного патернализма. Абсолютная свобода выбора может привести к асоциальным моделям поведения, угрожающим обще­ству, поэтому государство должно давать «советы» (например, рекомендовать страховку), что уже делается, например, в США и Сингапуре. Кроме того, госу­дарство должно отказаться от монополии на здравоохранение и образование (свои услуги непременно предложат «частники»), от финансирования универсальных программ (оказывая лишь адресную помощь) и от стремления к сокращению неравенства — снижение налогов, по мнению Танци, приведет к более быстрому росту экономики, а он, в свою очередь, обеспечит увеличение доходов всех слоев населения.

Следующие главы носят преимущественно информативно-исторический характер. Танци отмечает, что до XIX века доступ граждан к благам был напрямую связан с их происхождением, но в XIX веке обрели популярность теории равенства возможностей, и к середине XX века акцент сместился на обеспечение равенства результатов. Важную роль в этом сыграло всеобщее избирательное право, благо­даря которому разные слои населения получили возможность влиять на политику государства.

Реконструируя теории экономической роли государства, Танци выделяет две крайности — две противоположные теории. Первая известна под условным на­званием «laissez faire» (принцип невмешательства; доктрина, согласно которой государственное вмешательство в экономику должно быть минимальным) — здесь роль государства ограничивается исправлением «провалов рынка» и вмеша­тельством в случае, например, стихийных бедствий. Вторая теория утверждает, что государство владеет всеми средствами производства и людьми, относясь к ним как к собственности, — эта теория вызывает особую неприязнь у Танци. Зачатки первой теории можно обнаружить у Адама Смита, второй — в концепции Карла Маркса. Однако до настоящего времени ни одна из них не была реализована в «чистом виде». Первая утратила популярность к концу XIX века, вторая, вопло­тившись в социалистических экспериментах ряда стран, оказалась бессильна в условиях массового рынка, — сегодня используются элементы обеих.

Особую симпатию у Танци вызывает классик экономической мысли Адам Смит. Возражая критикам капитализма, упрекавшим его за апологию алчности, Танци отмечает, что Смит видел в коммерции лишь «дух товарищества» и считал задачей государства стимуляцию торгового обмена. Государство, согласно Смиту, должно строить крупные объекты, оказывать административные услуги, зани­маться обороной и правосудием, начальным образованием и адресной поддержкой бедных. При этом, подчеркивает Танци, Смит не писал ничего о вкладе государ­ства в перераспределение доходов.

Какой была экономическая роль государства в разные исторические периоды? Танци приводит множество данных, свидетельствующих, что до Первой мировой войны для всех государств был характерен низкий уровень налогов (доходы бюд­жета от налогов составляли в среднем 13%). Общегосударственный подоходный налог был внедрен после начала Первой мировой войны в США, Франции и Гер­мании. Танци называет ряд факторов, которые привели к резкому изменению эко­номической политики в XX веке: прежде всего, это развитие промышленности, повлекшее за собой структурные изменения в экономике, а также новые экономи­ческие теории. Так, о необходимости государственных расходов для достижения социальных целей писал Адольф Вагнер. Джон Кейнс сформулировал новую цель — стабилизация экономики при поддержании полной занятости, причем нехватка частного спроса должна компенсироваться с помощью фискальных мер, и государство должно держать под контролем почты, метрополитен, железные дороги и т.д. На увеличение государственных расходов повлияли и социалисти­ческие эксперименты (в СССР).

В 1960-е годы началось движение в направлении государств всеобщего благосостояния, или «смешанных экономик», отработаны механизмы повышения налогов. В итоге к концу ХХ века налоговые доходы европейских стран выросли в среднем на 15%. Вводя термин «кейнсианская революция», Танци отмечает, что после 1965 года во многих странах были введены налоги на доходы и добавочную стоимость, а также социальные взносы. В 1990 году в Швеции доход от налогов составлял уже 52,2%, что, по мнению автора, обусловлено спросом на государст­венные расходы со стороны получивших больше политической власти слоев населения, а также ростом налоговой выручки благодаря технологическому и административному прогрессу в сборе налогов и структурным изменениям в экономиках. Однако в XXI веке началось движение в обратном направлении: предпринимаются попытки снизить уровень налогового бремени.

Государства всеобщего благосостояния требуют огромных расходов на соци­альную защиту. Танци, скептически относясь к такому расточительству, анализи­рует, как обстояли дела до вмешательства государств в экономику: бедным помо­гали родственники, члены общины, церковь, общества взаимопомощи. Возврат к таким методам слишком архаичен, поэтому Танци признает, что настоящим рывком вперед стало изобретение системы социальной защиты Отто Бисмарком (внедрение законов об обязательном страховании), а также национальная програм­ма социального страхования, внедренная Франклином Рузвельтом в 1935 году. Согласно Танци, в США расточительность началась уже при Линдоне Джонсоне: некоторые слои населения, избалованные соцзащитой, стали настоящими ижди­венцами. Однако в 2010 году Барак Обама ввел обязательную медицинскую страховку. По мнению Танци, оптимальный вариант социального обеспечения — тот, при котором государство гарантирует базовый уровень социальной защиты для всех, однако работодатели должны направлять часть зарплаты для его обеспе­чения и необходима базовая страховка.

Рассматривая процессы глобализации, которые набирали обороты с середины XIX века, Танци отмечает, что свобода рыночных сил, введение золотого стан­дарта и научно-технический прогресс привели к тому, что благодаря большим объемам экспорта и импорта стало легче получить высокие налоговые доходы. Однако в 1970-е годы экономики ряда стран стали закрытыми (политика импор­тозамещения, основанная, в частности, на теории Рауля Пребиша). В 1990-е годы начался новый этап открытия рынков и глобализации, что повлекло за собой масштабные международные финансовые спекуляции (Танци сравнивает деятель­ность финансовых воротил с игрой в казино). Тревожным звонком стала тотальная нищета в Юго-Восточной Азии во время финансового кризиса 1997—1998 года. Рассматривая ряд гипотез, оценивающих роль государства в условиях глобализа­ции, Танци подробно анализирует «гипотезу эффективности», согласно которой «чем больше государственные расходы, тем хуже страна конкурирует на глобаль­ных рынках», и «компенсационную гипотезу» (что государственные расходы, напротив, следует увеличивать) — Танци занимает компромиссную позицию.

Особый интерес представляет седьмая глава книги, где Танци предлагает классификации поведения государственного сектора в разных типах государств. Используя наработки итальянских исследователей (впрочем, Танци около 15 лет проработал в правительстве Италии), он выделяет три типа государств: монопо­листическое — правящий класс преследует исключительно собственные цели; индивидуалистическое — прозрачный бюджет и общественный интерес на основе суммарного благосостояния всех частных лиц; патерналистское — цели политики связаны с некоей абстрактной идеей (например, идеей нации). Танци рассматри­вает и иную классификацию, предложенную американским экономистом Ричар­дом Масгрейвом: обслуживающее государство (по сути, описанное еще Адамом Смитом); государство всеобщего благосостояния (подразумевающее распределе­ние благ); общинное или коммунальное (схожее с патерналистским); неполноценное (неработоспособный государственный сектор). Завершает седьмую главу теория фискальных иллюзий Аликонаре Пувиани: согласно этой теории прави­тельства, пользуясь тем, что большинство налогоплательщиков и избирателей не склонны рационально оценивать последствия того или иного выбора из-за недостатка информации, могут наращивать расходы в своих целях, что ведет к серьезным системным ошибкам.

Анализ различных концепций продолжается в следующих главах книги. Так, Танци рассматривает теорию добровольного обмена (напоминает «голого короля») и школу общественного выбора, акцентируя внимание на книге «Расчет согласия», опубликованной Джеймсом Бьюкененом и Гордоном Таллоком в 1962 году. Танци выражает свое согласие с тем, что провалы государства намного опаснее, чем провалы рынка, а государство — это лишь совокупность индивидов.

Наиболее «продвинутыми» государствами всеобщего благосостояния, по мне­нию Танци, являются Финляндия, Дания, Норвегия, Швеция и Исландия — это итог фискальной стратегии. Политики этих государств не имеют иных целей, кроме содействия росту общественного благосостояния посредством правил и проводимой политики. Общественное благосостояние зависит от нескольких показателей — экономических и социальных: это экономический рост, рост занятости, рост производительности труда, уровень инфляции, распределение доходов, продолжительность жизни, уровень преступности, качество жизни, уро­вень заболеваемости и доля домовладельцев. Танци приводит примеры и инст­рументов экономической политики: различные налоги, обменный курс, процентные ставки. Успешное развитие государств всеобщего благосостояния предполагает наличие некого центра, где обсуждаются цели и инструменты экономической политики. При этом обязательны следующие условия: а) представители власти действуют только в общественных интересах; б) они полагаются на лучшие методы экономического анализа; в) инструменты фискальной политики обычно встроены в законодательство.

В четвертой части книги Танци описывает вышеупомянутые североевропей­ские развитые страны, уделяя особое внимание количественным аспектам соци­альной защиты: социальная защита в старости; пособия по утрате кормильца; пособия по нетрудоспособности; пособия по болезни; семейные пособия; про­граммы на рынке труда; пособия по безработице; пособия на жилье. Нельзя не отметить, что ряд подобных инструментов социальной защиты характерен не только для развитых стран, но Танци скептически настроен по отношению к развивающимся странам. Приводя таблицы расходов в развитых и развивающих­ся странах, он отмечает, что страны второго «эшелона» не имеют возможности использовать государственные расходы для социальных целей. Восхваляя северо­европейские страны, Танци отмечает, что их успехи связаны с такими важнейшими условиями, как: высокая доля занятых в секторе социальных и медицинских услуг; политика, направленная на достижение полной занятости; доверие прави­тельству; чувство общности; низкий уровень коррупции. При этом Танци при­знает, что с 1990-х годов в развитых странах последовательно проводился ряд реформ, направленных на сокращение государственных расходов.

В заключительной части книги Танци подводит итоги своего масштабного исследования. Однако, несмотря на громкое название последней главы («Эко­номическая роль государства в будущем»), он не склонен к однозначным про­гнозам и «рецептам», с помощью которых развитые страны смогут точно сориен­тироваться в ближайшем будущем и принять конкретные меры по преодолению кризиса. Автор настроен весьма пессимистично: считает рыночный фундамен­тализм (основанный на вере, что рынок способен к полной саморегуляции) ошибочным, но в то же время убежден, что нет четких механизмов для регуляции рынка извне, и ситуация осложняется необратимой глобализацией. По мнению Танци, вопросы распределения ресурсов, перераспределения доходов и стабили­зации экономики сегодня уже не могут решаться внутри отдельно взятого государства — необходимо решать глобальные проблемы. Впрочем, рассуждая о частных мерах внутри государств, Танци повторяет свои тезисы, сформулиро­ванные в предисловии и первой главе: в будущем государство должно заниматься предотвращением рисков, т.е. чрезмерные государственные расходы следует сокращать, но повышение некоторых налогов, напротив, нужно приветствовать, например, природоохранный налог и налог на деятельность на финансовых рынках.

Именно заключительная часть книги вызывает после ее прочтения неодно­значные впечатления: осторожность в прогнозах и рекомендациях (у крупнейшего специалиста МВФ) вызывает едва ли не разочарование. Подбираясь к финалу, читатель, очарованный масштабной работой автора, явно настроен на более сме­лые выводы и прогнозы, но в итоге Танци, по сути, не предлагает ничего принци­пиально нового, а его позиция периодически удивительно напоминает позицию Адама Смита и отчасти позицию Джона Кейнса. Это неудивительно — именно этих авторов Танци защищает от возможных нападок критиков, упрекающих Смита в проповеди алчности, а Кейнса — в том, что он якобы призывал к рас­точительным расходам в государствах всеобщего благосостояния. Впрочем, сложно однозначно определить позицию Танци, который, с одной стороны, раз­венчивает иллюзии о бесконтрольном рынке, который «порешает» все, с другой стороны, призывает отказаться от ряда направлений социальной политики. Неслучаен его интерес к тому, как проблема бедности решалась раньше, включая откровенное одобрение благотворительности и оптимизм в отношении частных структур, которые, в случае отказа государства от поддержки населения, обяза­тельно помогут, предложив доступные для самых незащищенных слоев услуги, связанные с образованием и здравоохранением, а также решив проблемы заня­тости. Таким образом, развитие экономики каждой конкретной страны все же является для Танци главной целью, поскольку для него экономическая панацея — повышение общего уровня доходов. Но тогда вызывает недоумение то, что Танци акцентирует внимание на дальнейшей стратегии развитых стран, не уделяя вни­мание странам развивающимся.

Безусловно, книга представляет огромный интерес для тех, кто изучает эко­номическую роль государства в различные исторические периоды, в том числе в современных развитых странах, причем книга оснащена большим количеством статистических материалов. Язык и стиль книги также можно отнести к ее очевид­ным достоинствам: она не перегружена специфическими терминами (в отличие от работ многих экономистов, которые обычно адресуют свои труды только «по­священным»), что делает ее доступной для широкого круга читателей.

About the authors

T. D. Zalevskaia

Author for correspondence.
Email: taniau93@mail.ru

аспирантка кафедры социологии

References

Supplementary files