Социологически значимая историческая реконструкция одной эпохи в истории российской гражданской службы

Полный текст

Специфика социологической подготовки не предполагает развернутого знакомства с изданиями по истории и теории государственного управления [см., напр.: 4; 7; 16; 22; 28]: как правило, соответствующие работы привлекаются в специализированных исследованиях в качестве справочного материала, поэтому достаточными оказываются краткие учебные пособия с изложением основных вех в становлении нынешней государственной системы — от образования древнерусского государства в IX веке (Киевская Русь — XVII век, Российская империя в эпоху абсолютизма, советский и постсоветские периоды) до текущего момента (первой четверти XXI столетия) — для понимания как особенностей и трансформации этой системы, так и неизбежности «синкретического характера» подобного знания (синтеза истории, государственного и муниципального управления, политологии, юриспруденции, менеджмента и др.) [см., напр.: 8; 9; 13; 18]. Книга «Гражданская служба в России в XIX — начале ХХ века. Документы и исследования» –иное по форме и содержанию издание: это объемный том, материалы которого носят по большей части документально-­биографически-аналитический характер, т.е. предлагают достаточно детальный разбор одной из принципиальных для становления российской государственности эпох с опорой на позиции (официальные и мировоззренческие) значимых современников, поэтому книга будет не только интересна читателю-­социологу, но и важна для развития исторической «части» его социологического воображения.

Данное свойство книги обеспечивается ее содержанием, «упакованным» в четыре раздела (составители называют их «группами текстов»). Во-­первых, это статьи современных исследователей об общих вопросах модернизации гражданской службы, необходимость которой обусловлена тем, что «экономическое развитие любой страны в большой степени зависит от качества государственного управления, а оно, в свою очередь, во многом определяется организацией государственной службы, компетенциями служащих и их иерархией» (С. 16), а «проблемы соотношения чинов и должностей, образования чиновников, сословного состава гражданских чиновников существовали в России… со времен Петра I, но особенно активно обсуждались и решались в течение всего XIX века» (С. 18). Основным принципом организации материала выступает хронологический: отправной точкой, или «прообразом системы классных чинов, является петровская Табель о рангах… где служба делилась на военную, гражданскую и придворную… Предполагалось, что система чинов позволит создать эффективную государственную службу и что ранги чиновников будут соответствовать должностям в государственном аппарате. Эта эффективная бюрократия должна была быть дворянской» (С. 19).

Поскольку государственные служащие должны были обладать определенными знаниями, с Петра I началось и создание российской системы высшего образования, хотя «все попытки наладить обучение дворян оказались неэффективными, и ситуация стала меняться только в XIX веке» (С. 22), когда были введены образовательный ценз, поэтапная и окружная образовательная модель. Однако и тогда сохранялось несоответствие между численностью чиновников и возможностями образовательных учреждений (доминировала система домашнего образования) (С. 23) и нежелание дворян получать образование, поскольку «продвижение по служебной лестнице в большей степени зависело от выслуги лет, а часть и от протекции» (С. 24) (как и сегодня). «Мало кто из чиновников мог сдать экзамены, но многие могли заплатить за получение необходимого свидетельства… возникла система взяточничества» (С. 28) (в статье не упоминается постоянно «как и сегодня», но в ряде случаев приводятся ссылки на подтверждающие публикации).

Чтобы изменить ситуацию, государство применяло традиционную систему «кнута и пряника» — вводя запреты (например, производить в чины людей без образования) и создавая возможности (основывая специализированные учебные заведения, предоставляя преимущества для дворян при производстве в очередной класс, устанавливая определенные льготы по образованию служащих) в ходе реформирования системы государственной службы на всех ее «этажах» — от «высших чинов» до канцеляристских «винтиков». В первом случае («элиты») прослеживалась ориентация на сохранение дворянской «корпорации» (ее ограждение от размывания «нежелательными элементами») [см., напр.: 1; 2; 3; 12; 21; 26], во втором случае — на предупреждение «охлаждения русского подданного к службе престолу», а в целом — на спасение государственной службы от «многочисленного сословия чиновников без прошедшего и будущего… совершенно похожих на класс пролетариев», на фоне всеобщего признания анахроничности Табели о рангах, аналогов которой не существовало в европейских странах в середине XIX века (С. 40). «Монархии так и не удалось решить проблему чинов, зато пришедшие к власти в результате революции 1917 года большевики решали вопросы быстро и радикально… Все сословия и сословные деления граждан, привилегии и ограничения, организации и учреждения, а равно и все гражданские чины упразднялись» (С. 49).

Вероятно, наиболее социологический текст первого раздела — коллективный портрет министров дореволюционной России. Выбор объекта просопографического описания продиктован тем, что «министры на протяжении XIX века были самыми значимыми фигурами в среде российской бюрократии. Уступая формальное первенство по Табели о рангах членам Государственного совета, министры очевидно превосходили их и по политическому влиянию, и по авторитету внутри правящей элиты, и даже по получаемому жалованию» (С. 50), что объяснялось двумя основными факторами — ведомственной разобщенностью (взаимной независимостью) и правом всеподданнейшего доклада (регулярного личного устного доклада императору с глазу на глаз наиболее важных дел в пределах своей компетенции), что гарантировало министрам широкую политическую самостоятельность и иерархическую подконтрольность только лично императору (как суперарбитру над конкурирующими бюрократическими группировками и противоречащими политическими курсами). Коллективный портрет министров представляет собой типологию (карьер, отношений и пр.), основанную на биографических сведениях из формулярных списков, личных дел, именных указов, мемуаров и дневников.

Типологические описания министерского корпуса сгруппированы по следующим основаниям (и сопровождены табулированными данными): сословный состав — его изменения свидетельствуют о постепенной дедворянизации бюрократии, где «доля потомственных и титулованных дворян за столетие сокращается более чем на треть» (С. 55); вероисповедная принадлежность — ее особенности говорят об «устойчивой, непрерывной тенденции к вытеснению лиц инославных исповеданий с ключевых государственных постов» (С. 55); образовательный уровень — «принуждая будущих чиновников учиться, правительство постепенно добивалось своего: доля служащих с образованием, в частности высшим, на протяжении XIX века постепенно увеличивалась» (С. 58); более разнородное и изменяющееся волнообразно имущественное положение чиновников, особенно министров; не менее вариативное семейное положение и т.д. Хронологически-­типологическая реконструкция факторов карьерного продвижения (индивидуальные таланты и богатый административный опыт, а не только обширные связи и образование) в разных министерствах (внутренних дел, финансов, иностранных дел, юстиции и др.) позволила дифференцировать карьеры министров на универсальные (разнообразный опыт гражданской службы), военные (генерал-­губернаторские или смешанные), специальные/профессиональные (последовательное продвижение по карьерной лестнице) и дипломатические, хотя они в разной степени представлены в разных ведомствах и по-­разному количественно (по группам министров) соотносились в разные исторические периоды (С. 68–106). Так, «Министерство иностранных дел являлось наиболее специализированным, корпоративным, даже кастовым ведомством, отсюда… типологическое однообразие карьер его руководителей» (С. 80), «руководство Министерства юстиции в еще большей мере, чем руководство МВД, становится к 1917 году корпоративным, однотипным, профессиональным» (С. 82), тогда как «Министерство народного просвещения по опытности своих руководителей заметно отличалось в худшую сторону… на протяжении всего XIX века среди возглавлявших его деятелей не было ни одного со стажем профессорско-­преподавательской работы… и опытом службы по своему ведомству» (С. 82) [см., напр.: 19; 20; 25].

«Основная тенденция в изменении характера бюрократического опыта министров Российской империи… — специализация или профессионализация высшего управления. Два других заметных явления — демилитаризация министерского корпуса и появление гражданской чиновничьей “гвардии”, выходящей на руководящие государственные посты (по преимуществу в сфере экономического администрирования)» (С. 108). Тенденции эволюции министерского корпуса в целом схожи с изменениями чиновничества, хотя среди министров «медленнее шел процесс дедворянизации… быстрее развивалась тенденция обезземеливания… и укреплялась связь с торгово-­промышленным миром… этот корпус постепенно русифицировался, его образовательный уровень неуклонно повышался» (С. 125–126).

Второй раздел книги — документы, «регламентирующие и описывающие организацию гражданской службы, а также служебные записки, содержащие предложения по ее совершенствованию либо доказывающие необходимость сохранения существующего положения дел» (С. 7). Это самый объемный раздел, призванный подтвердить нарастающие противоречия в понимании роли управленческого слоя внутри образованного класса Российской империи. В частности, в «археографическом предисловии» упомянуты следующие документы: «Извлечение из устава о службе гражданской» — выборка из свода законодательства, подготовленная П.А. Зайончиковским для пояснения правил принятия в гражданскую службу, образовательных и статусных требований к претендентам на ее должности, т.е. реконструирован законодательный «фрейм» дискуссий о совершенствовании/модернизации системы гражданской службы; записка М.М. Сперанского «Об усовершенствовании общего народного воспитания» с обоснованием необходимости сделать образование обязательным для поступления на гражданскую службу и занятия определенных должностей (позже он же предложил создавать специализированные учебные заведения), т.е., по сути, записка о неэффективности системы чинов; еще более критическая Всеподданнейшая записка О.П. Козодавлева «Об излишней привязанности гражданских чиновников к чинам и о средствах пресечения зла, от чинов происходящего», а также другие документы. Очевидно, что проблемы образования и организации государственной службы лишь обострились после подавления восстания декабристов, поэтому оказались в центре внимания Николая I: наиболее интересна записка «самого известного выпускника Царскосельского лицея и формально государственного служащего А.С. Пушкина» (С. 10) «О народном воспитании» (против запрета получения образования за границей и за уничтожение экзаменов для чиновников), а также записка графа С.С. Уварова «О системе чинов в России» (выдвинул тезис о трех главных началах благоденствия России — православии, самодержавии и народности — и доказывал полезность системы чинов как символа равенства перед законом).

Последующие документально зафиксированные попытки модернизации гражданской службы также суммируют аргументы за и против сохранения чинов, в том числе в институциональных формах. В 1895 году была создана Комиссия для пересмотра устава о службе гражданской и других, относящихся до сей службы, постановлений, для которой А.С. Танеев подготовил сводную ведомость о поступивших в гражданскую службу в 1894–1895 годы (численность, сословная принадлежность, уровень образования): Комиссия «рассматривала возможность отмены системы чинов и попыталась определить роль образования в гражданской службе, не решилась рекомендовать радикальную меру — отмену чинов, но предложила проект устава, в котором сокращалось число чинов, отменялось чинопроизводство по выслуге лет, увеличивалась роль высшего образования, все сословия уравнивались в праве поступления на государственную службу» (С. 14).

Благодаря второму разделу читатель может «услышать» язык ушедшей исторической эпохи, которым излагаются проблемы и задачи, не утратившие актуальности и по сей день (поэтому часто упоминаемые в законодательных инициативах депутатов Государственной Думы и решениях региональных и государственных властей). Так, «главные средства, которыми правительство может действовать на воспитание народное, состоят: 1) в доставлении способов к просвещению — сюда принадлежит устройство училищ, библиотек и тому подобных публичных заведений; 2) в побуждениях и некоторой моральной необходимости общего образования» (С. 149); «недостаток людей благонамеренных не может быть признан основанием настоящих в губерниях беспорядков и неустройства… напротив, и самые лучшие люди не могли бы хорошо управлять там, где во всем недостаток… в учреждениях, в правильном направлении или руководстве от вышнего правительства, в людях, в содержании» (С. 212); «не одно влияние чужеземного идеологизма пагубно для нашего отечества; воспитание, или, лучше сказать, отсутствие воспитания есть корень всякого зла» (С. 225) и др.

В официальных документах упоминается и важная проблема дня сегодняшнего — негативный имидж чиновника в общественном мнении [см., напр.: 10; 14; 18; 32]: «в среде так называемой интеллигенции чиновничество стало уже чем-­то комическим. В провинции уважение к нему издавна поколеблено Гоголем и другими сатириками; разных советников спокон века представляют на всех сценах в смешном виде павлиньего величия» (С. 304). Впрочем, отрицательная стереотипизация не заставляет призывать лишь к уничтожению чинов — многие авторы настаивают на «принятии действительных мер к более строгому исполнению закона» ради искоренения злоупотреблений [см., напр.: 5; 6; 11; 27; 29; 30; 31] и для «трезвого воззрения на житейские надобности и отношения, избавления от одурения тщеславием, поселения уважения к личному труду и… излечения истинной язвы… — презрения к работе» (С. 306–307), т.е. речь идет о «пересмотре, упрощении и видоизменении чинов сообразно современным условиям деятельности правительственных учреждений и изменившимся обстоятельствам» (С. 332).

Завершают книгу два раздела: исследования современников, сохранившие актуальность как методологические подходы и свидетельства неизменности проблем российской гражданской службы в прошлом и настоящем, и воспоминания, «передающие дух эпохи и позволяющие увидеть жизнь чиновничества тех времен» (С. 8). В исследовательском блоке читателю-­социологу будут интересны, прежде всего, проблемы категориального аппарата — соотношение понятий «чиновничество» и «бюрократия» [см., напр.: 8; 17; 18; 23; 24], хотя они синонимичны, когда подразумеваются «агенты правительственной власти», «особая, значительная сила, уничтожение которой невозможно, и весь вопрос о значении чиновничества может сводиться только к соразмерности этого рода силы с действительными потребностями страны и с финансовыми средствами, какими можно вознаградить представителей администрации, а также к степени их влияния не только на дела администрации, но и на интересы всего народа» (С. 483). Объединяет два понятия и негативная стереотипизация — «как какой-­то недружелюбной по отношению к народу силы, чему содействовала отчасти неудовлетворительная организация администрации, предоставляющей иной раз чиновничеству много власти и даже произвола; личные недостатки этого класса, а также непонимание большинством населения административного механизма во всей его сложности во всех его разветвлениях» (С. 483). Исправлять ситуацию предлагается как большим материальным обеспечением чиновников, более строгим отбором на служебные должности и улучшением законов и административных порядков, так и предоставлением населению известной доли самоуправления.

В третьем разделе упоминаются и такие исследовательские проблемы, как невозможность «определить, до какой степени могла доходить общая численность служилых людей гражданского ведомства в допетровской России» (С. 487); каково было соотношение среди чиновников «весьма толковых дельцов и очень ловких крючкотворцев» (С. 488), в ситуации, когда «при малой или совершенной неспособности высших правительственных лиц» мелкие чиновники становились «главными воротилами всего государственного управления», представляя «господство бюрократии в дурном значении этого слова» (С. 489); почему за провозглашаемым «сокращением штатов» чиновников всегда «следует “улучшение”, а из необходимости улучшения вытекает увеличение — не только штатов, но и расходов на них» (С. 583), вследствие чего «Россия — страна, изобилующая всякого рода “органами государственной власти”», а ее «и без того многочисленное чиновничество (особенно фискальное и полицейское)» постоянно «проявляет особую тенденцию к быстрому размножению» (С. 597); почему даже самые последовательные и жесткие реформы допускали серьезное отхождение от собственных принципов на этапе реализации (С. 494), хотя, видимо, именно такой подход позволял «русскому чиновничеству легко сживаться с новыми порядками» (С. 512), «продолжая здравствовать под новыми формами» (С. 515) благодаря «резкому разладу между тем, что писалось… на бумаге, и тем, что происходило в действительности» (С. 523), поэтому многочисленные жалобы на чиновников не менялись — неправильное или неуместное вмешательство, чрезмерная и обременительная формалистика, грубое обращение, надменность и пустое чванство, нечестные поборы и уменье извлекать выгоды из служебного положения (С. 546–547).

В третьем разделе вновь упоминается цензура: театральная — «ревностно охранявшая достоинство чиновников», и общие цензурные порядки, «отнимавшие возможность всякого самостоятельного в печати отзыва о служебной деятельности чиновников… Однако все эти меры и предосторожности не подняли нисколько чиновничества в общественном мнении» (С. 540). Критика чиновников после предоставления печати некоторой доли свободы была быстро свернута, однако в конце 1850-х годов началась эпоха «обличительной драматургии» — русский театр вновь стал «прямо поговорить с обществом об актуальных проблемах управления государством», среди которых наиболее острой, «на взгляд русских драматургов, оказалась чиновничья коррупция… как результат не только индивидуальных пороков, но и общей системы… где взяточничество — не нарушение нормального хода жизни, а сама норма» [15. С. 10, 11, 21].

Последний раздел завершает переход читателя с макроуровня аналитических обобщений (в первом и втором разделах) через качественно-­количественные «наблюдения» (в третьем разделе) к микроуровню воспоминаний — личностно-­окрашенным описаниям жизненного мира российского чиновника. Тем самым составители сборника создают одновременно мозаичное и целостное описание важного этапа в истории российской государственной службы на институциональном и профессионально-­групповом уровнях, отмечая важные для социолога аспекты подобной междисциплинарно-­исторической реконструкции: «Ошибочно было бы, с одной стороны, видеть в чиновничестве какую-­то недружелюбную для общества силу, с другой — напрасно было бы слишком уповать на нее. Задача правительств заключается главным образом в том, чтобы… чиновничество заняло свое определенное место в общей системе государственного управления, не давая чувствовать стране все неудобства своего постоянного и мелочного вмешательства» (С. 553).

Об авторах

Винера Саяровна Мухаметжанова

Автор, ответственный за переписку.
Email: mukhametzhanova-vs@rudn.ru
кандидат социологических наук, доцент кафедры этики и заместитель декана по учебной работе факультета гуманитарных и социальных наук ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198

Рустам Рифатович Ишмухаметов

Email: rustish@list.ru
кандидат социологических наук, доцент кафедры управления современным образованием ул. Мингажева, 120, Уфа, Республика Башкортостан, 450005, Россия

Список литературы

Дополнительные файлы