Perception of peacekeeping activities in Africa by the local population (on the example of Mali)

Full Text

Тенденции миротворческой деятельности в политическом контексте

Конфликты на африканском континенте, как правило, носят затяжной характер и нуждаются в посреднической деятельности со стороны третьих государств и/или международных межправительственных организаций. Помимо вопросов политического регулирования речь идет и о необходимости установления мира и безопасности, прекращении и сдерживании военных действий. В этом случае наиболее эффективным инструментом считается развертывание отдельными организациями, в том числе регионального уровня, миротворческих миссий. Еще в 1990-е годы ганийский экономист в рамках постколониального дискурса разработал концепцию «African Solutions to African Problems» («африканские решения для африканских проблем»), продемонстрировавшую перспективы и преимущества устранения проблем безопасности региональными усилиями [3. C. 451–465]. Согласно учрежденной в 2003 году системе африканской архитектуры мира и безопасности, координирующую роль в развертывании региональных миротворческих миссий между Африканским Союзом (АС) и субрегиональными организациями выполняет Совет мира и безопасности АС [1. С. 189–207]. Подобное решение значительно эффективнее с точки зрения скорости, ресурсов, а также понимания местного культурного и религиозного контекста. Активное участие в миротворческих миссиях ООН принимают и африканские военные, однако зачастую критике подвергаются и те, и другие. В этой связи представляется актуальным изучение образа миротворческих миссий — для понимания их проблем и успехов.

Современное миротворчество претерпело значительные изменения в последние десятилетия и продолжает переживать трансформации по сей день. Оно представляет собой одновременно и быстро меняющуюся систему, целью которой является становление мира и безопасности [4], и внешнеполитический инструмент того или иного государства на мировой политической арене [11]. В этой связи цели миротворческой миссии значительно расширяются: кроме основной задачи по восстановлению мира и безопасности, появляются задачи более частного характера, отвечающие национальным интересам суверенных государств. Посредством участия и/или инициирования миротворческой деятельности в том или ином регионе государства способны не только решать затрагивающие их вопросы безопасности, но и в определенной степени расширять свое влияние на систему международных отношений. Ряд ученых подчеркивает стремление государств повысить свой престиж в мире благодаря миротворческой деятельности [10. С. 56–76], что приводит к дополнительным сложностям на пути достижения цели мандата миссии [7. С. 204–220].

Важным направлением становится расширение и углубление концепции A4P посредством внедрения механизма ускорения (A4P+) реализации дорожной карты, представленной в «Декларации о совместных обязательствах в отношении операций ООН по поддержанию мира» (2018). Ее текст был одобрен в том числе Российской Федерацией, однако с четырьмя оговорками, раскрывающими принципиальное несогласие российской стороны с ориентацией организации на прямое вовлечение большого числа гражданских институтов, а не правительств, и со смещением фокуса на проблемы и нарушения прав человека, решением которых должны заниматься иные институты ООН [6. С. 129–149]. Кроме того, не так давно возник тренд цифровизации миссий, обусловленный использованием новых технологий в миротворческих операциях [5. C. 16–26]. В условиях пандемии коронавирусной инфекции была разработана Стратегия цифровой трансформации миротворческой деятельности ООН, позволившая оценить вызовы и возможности, связанные с возникновением, развитием и использованием новых технологий в рамках миротворческих операций (1). Угрозы правам человека и безопасности, вызванные растущим влиянием искусственного интеллекта и других технологий, приводят к появлению целого ряда комплексных проблем, связанных с преодолением разрыва между ранним предупреждением и реагированием и с необходимостью повышения уровня безопасности персонала ООН и гражданского населения [8].

В контексте расширения состава контингента миротворческих миссий ООН активно внедряет повестку «феминизации». Ее первым основанием стала Резолюция 1325 «Женщины, мир и безопасность», принятая Советом Безопасности (СБ) ООН еще в 2000 году. Несмотря на более чем двадцатилетний срок продвижения данной концепции и проведение специальных тренингов, говорить о ее успешности пока не приходится. Регулярные отчеты ООН о гендерном составе миссий говорят о сложности достижения поставленных количественных целей (30 % в полевых миссиях и 35 % в штаб-­квартире к 2028 году среди военного контингента). Ряд авторов полагает, что причиной, по которой не все государства готовы предоставлять женский миротворческий персонал, связаны не только с культурными и религиозными традициями, но и с сохранившимся мнением об опасности таких миссий, подтверждение чему — оценка гендерного состава миссий по времени дислокации и мандату (например, с точки зрения снижения уровня сексуального насилия [9]). Тем не менее, ввиду комплексного характера изучаемой проблемы и многогранности политических интересов акторов, принимающих решения, определить единственно верную причину подобных показателей не представляется возможным [2].

Текущая ситуация в контексте миротворчества в Африке

Несмотря на усилия многочисленных акторов, на Африку приходится наибольшее число разных по целям и составу миссий и операций: это не только классические миротворческие миссии ООН, но и специальные политические миссии ООН, полевые операции ОБСЕ, миссии и операции, проводимые в рамках общей политики безопасности и обороны (ОПБО) ЕС, а также военные операции, санкционированные АС, которые не подпадают под определение многосторонней миротворческой операции, применяемое SIPRI (Рис. 1).

Рис. 1. Число многосторонних миротворческих операций в мире по типу проведения (2015–2024) (составлено авторами по данным SIPRI)

Более семидесяти тысяч военнослужащих развернуты в рамках операций ООН в Африке и еще десятки тысяч в рамках региональных миссий в странах, где гражданские войны и мятежи привели к гибели мирных жителей и угрожали дестабилизацией соседних стран. Интересно наблюдать за трансформацией миротворческих процессов на континенте: снижается число миссий ООН, укрепляют свои позиции региональные объединения, функционирующие под эгидой АС [1] (Рис. 2). С одной стороны, миротворческие миссии региональных организаций зачастую рассматриваются как более эффективные в связи с их более быстрым развертыванием, пониманием специфики конфликта и в некоторых случаях наличием непосредственного интереса к разрешению кризиса в соседней или партнерской стране. С другой стороны, необходимость АС сохранять нейтралитет и реагировать на разворачивающиеся кризисы, а также значительный разрыв в ресурсах стран Африки ограничивают успех таких миссий [3]. Более того, миротворческие операции, осуществляемые под эгидой региональных организаций в Африке, отличаются широким кругом мандатов, в числе которых: поддержание режима прекращения огня (например, ECOMIL); поддержание мира во время организации мирного процесса или подписания мирного соглашения (AMIS); поддержка избирательного демократического процесса (FOMUC, MAES); обеспечение безопасности в условиях внутренних беспорядков (SAPMIL, ECOMIG); обеспечение безопасности в рамках противодействия экстремистским и террористическим группировкам (AMISOM, SAMIM); решение разных вопросов здравоохранения (ASEDCO).

Рис. 2. Общее число миссий, санкционированных региональными организациями и сообществами в Африке (2000–2023)
Источник: составлено авторами по общедоступным источникам.

Согласно статистике развертывания миротворческих операций региональными и субрегиональными организациями в Африке, с 2000 года на территории континента было санкционировано и проведено 38 миссий, что обуславливает тенденцию к локализации ответственности за урегулирование конфликтов и к сокращению числа многоплановых миссий, спонсируемых ООН. Более того, возникают прецеденты прекращения мандата миссий ООН ранее установленного срока ввиду неспособности достичь поставленной цели или участия миротворцев в незаконной деятельности. Один из наиболее ярких примеров потери «легитимности» мандата — ситуация в Мали. Развернутая в Мали с 2013 года МИНУСМА распространила свой мандат на центральную часть Мали после принятия Резолюции 2295 (2016). Несколько контингентов были развернуты в районе Мопти (в Севаре и Дуэнце) и в районе Сегу (Диабали). В центральной части Мали мандат МИНУСМА был сосредоточен на стабилизации и восстановлении государственной власти, поддержке передислокации малийских сил безопасности и защите гражданского населения. Большинство контингентов, развернутых в центральной части Мали, были представлены гражданами из стран Западной Африки, в частности, Сенегала, Того и Буркина-­Фасо (буркинийские подразделения были отозваны в 2019 году одновременно с сокращением взносов Буркина-­Фасо в МИНУСМА). В июне 2023 года правительство Мали потребовало вывести миротворческий контингент МИНУСМА с территории страны по причине неспособности «голубых касок» обеспечить безопасность на протяжении десяти лет существования миссии. Кроме того, миротворцы были замечены в преступной деятельности, в том числе в контрабанде рогов носорогов. Повлияли на решение о выводе миротворческого контингента и протесты, неоднократно проходившие в Бамако с требованием о выводе контингента ООН из страны.

Ряд независимых исследовательских центров провели социологические опросы в странах Африки, в рамках которых были заданы вопросы и об отношении местного населения к миротворческим миссиям. В статье были рассмотрены и сопоставлены данных двух крупных международных аналитических центров: FES и SIPRI. Исследование SIPRI было проведено в период с 2019 по 2022 годы: в опросах приняли участие 1800 респондентов из пяти регионов Мали (Сегу, Сан, Мопти, Бандиагара, Дуэнца). Опрос проводился методами анкетирования, фокус-­групп и личных бесед, основная целевая аудитория — люди, проживающие в сельской местности (82 %) (2), что необходимо учитывать в анализе результатов исследования (Рис. 3–4).

Рис. 3. Сферы занятости опрошенных в исследования SIPRI (составлено авторами)
Источник: составлено авторами по общедоступным источникам.

Рис. 4. Изменение уровня доверия населения к операции МИНУСМА
Источник: составлено авторами по общедоступным источникам.

Mali-­Mètre — исследование политического мнения, которое Фонд Фридриха Эберта (FES) проводит в Мали с конца 2012 года (3). Его основная цель — выяснить мнение малийцев по ряду вопросов, имеющих важное и/или решающее значение для настоящего и будущего страны в напряженном политическом контексте и с точки зрения безопасности. В исследовании приняли участие 2055 человек в возрасте старше 18 лет, распределенных между округом Бамако и девятью региональными столицами (за исключением региона Кидал по соображениям безопасности). В целом население Мали испытывало умеренное доверие к МИНУСМА, и со временем оно снижается, преимущественно по причине невмешательства или игнорирования призывов населения о помощи (Рис. 5).

Рис. 5. Уровни удовлетворенности населения работой МИНУСМА в период с 2017 по 2023, %
Источник: составлено авторами по общедоступным источникам.

Несмотря на то, что доверие населения к операции сначала возросло, а затем начало снижаться, график удовлетворенности населения работой МИНУСМА в период с 2017 по 2023 годы был стабильно отрицательным (4). В числе основных причин недовольства миссией были названы: нахождение миротворческого персонала МИНУСМА вне малийской юрисдикции (согласно «Типовому соглашению о статусе сил между ООН и странами, в которых проводятся операции», миротворцы ООН обладают иммунитетом, а ответственность за их поведение несет СБ ООН); коррупция и несанкционированное насилие со стороны миротворцев (Рис. 6). Вывод миротворческого контингента МИНУСМА из Мали в 2023 году, после десяти лет работы, был воспринят большинством опрошенных позитивно (Рис. 7).

Рис. 6. Причины небезопасности МИНУСМА с точки зрения граждан Мали
Источник: составлено авторами по общедоступным источникам.

Рис. 7. Оценка ухода МИНУСМА из страны
Источник: составлено авторами по общедоступным источникам.

Более девяти из десяти малийцев выступили за уход МИНУСМА, 68 % считают, что уход МИНУСМА оказал положительное влияние на жизнь в стране, каждый пятый (19 %) полагает, что вывод МИНУСМА не окажет никакого влияния (Рис. 8). Интересно, что высокие показатели удовлетворенности уходом МИНУСМА из Мали характерны для большинства регионов — Кайес (91 %), Куликоро (97 %), Сикассо (92 %), Сегу (94 %), Томбукту (98 %) и Бамако (93 %), но не для региона Таудени (54 %), что требует дальнейшего изучения. Малийцы, для которых уход МИНУСМА оказал положительное влияние на ситуацию в стране, в основном отмечают: улучшение ситуации в сфере безопасности (37 %); восстановление территориальной целостности (15 %); возвращение мира и стабильности (15 %). Основные аргументы тех, кто считает, что уход МИНУСМА, напротив, оказал негативное влияние, таковы: потеря рабочих мест (79 %) и рост небезопасности (13 %). Основными акторами, которым малийцы доверяют обеспечение безопасности в своем регионе, оказались военные/малийская армия (75 %), включая национальную гвардию, и полиция (74 %) (за исключением региона Бамако, а также региона Менаки, где большинство населения в качестве акторов безопасности назвали российских военных и инструкторов) (Рис. 9).

Рис. 8. Оценка свертывания операции МИНУСМА по возрастам, в %
Источник: составлено авторами по общедоступным источникам.

Рис. 9. Доверие к акторам, обеспечивающим безопасность, в %
Источник: составлено авторами по общедоступным источникам.

Таким образом, результаты опросов показывают постепенное изменение восприятия респондентами персонала МИНУСМА: в период с 2017 по 2023 годы доверие населения снижается, а неудовлетворенность работой миссии возрастает. С одной стороны, опрошенные критикуют привилегии и иммунитет, которыми обладают миротворцы на территории Мали: миротворческий контингент находится вне малийской юрисдикции, подчиняясь только СБ ООН, поэтому в случае незаконных действий миротворец не может быть осужден местными властями, хотя миротворцы иногда оказываются вовлечены в коррупционные схемы и несанкционированное применение силы. С другой стороны, критику населения вызывает нежелание МИНУСМА вмешиваться в решение местных проблем: миротворцы не приходят на помощь, и населению приходится обращаться в мэрию и/или больницы напрямую. В данном случае речь идет не о бездействии персонала, а скорее о незнании мандата миссии населением. Зачастую респонденты, не работающие напрямую с миссией, не представляют, какие задачи перед ней поставлены, что порождает обвинения в бездействии. В подобных ситуациях целесообразно, во-­первых, повышать осведомленность местного населения о мандатах миссии и зонах их ответственности, а во-­вторых, корректировать и/или разрабатывать мандат миссии более тщательно, учитывая потребности на местах.

Уровень доверия может существенно различаться и в зависимости от контекста миротворческой деятельности. Так, люди, которые непосредственно взаимодействуют с миротворцами ООН или живут рядом с местами их расположения, воспринимают их более позитивно, чем те, кто практически не взаимодействует с ними, т.е. взаимодействие с миссиями позволяет увидеть их позитивный вклад, а более близкое знакомство с методами и инструментами работы миссии показывает зоны ее ответственности. В ходе интервью респонденты-­активисты разных общественных движений отмечали более тесную и продуктивную работу с миротворческим контингентом, например, посредством проведения регулярных встреч для обсуждения проблем в сфере безопасности с местной мэрией, представителями миссии и неправительственных организаций. Респонденты, проживающие в более отдаленных районах, напротив, жаловались на равнодушие представителей миссии к конфликтным ситуациям и природным катастрофам. Данные выводы подтверждают результаты опросов, проведенных в 2023 году (5) в городских районах и показавших, что удовлетворенность МИНУСМА была значительно выше на севере страны, где было сосредоточено больше миротворческого контингента.

Тем не менее, значительная часть опрошенных приветствовала вывод миссии и ожидала улучшения ситуации после ее прекращения, особенно для рынка труда. К сожалению, базы данных не содержат гендерные вариации, но показывают поколенческие различия в восприятии миротворческой миссии: чем старше респонденты, тем выше их уровень удовлетворенности от вывода миротворческого контингента, однако поколенческие различия здесь не существенны. В то же время МИНУСМА занимает предпоследнее место в рейтинге доверия местного населения к акторам безопасности в Мали: первое место занимает малийская армия, второе — полиция. Вероятно, данное различие обусловлено в первую очередь большим персоналом и более обширной географией присутствия внутренних силовых структур на местах. Например, ни один респондент из Бамако не назвал МИНУСМА в качестве актора безопасности, так как данный регион не входит в зону ответственности миссии, и ее контингент не уполномочен обеспечивать безопасность в этом регионе. В то же время малийское население очень позитивно воспринимает российское присутствие в регионе Менаки, что вновь обусловлено количественным и качественным составом присутствия.

В целом опросы подтверждают рост недоверия малийского населения к миротворческому контингенту ООН, однако необходимо провести аналогичные исследования и в странах развертывания других миссий ООН и Африканского Союза для проведения сравнительного анализа, поскольку результаты Мали не могут быть обобщены на все миротворческие миссии ООН или же все страны Африки. Тем не менее, эти результаты выглядят довольно убедительно в отношении затяжных миссий.

Примечания

(1) Esberg J., Mikulaschek C. Digital Technologies, Peace and Security: Challenges and Opportunities for United Nations Peace Operations. UN, 2021.
(2) Trithart A. Local Perceptions of UN Peacekeeping. International Peace Institute, 2023.
(3) Mali-­Mètre. Friedrich Ebert Stiftung. 2024.
(4) Mali-­Mètre. Friedrich Ebert Stiftung. 2017–2023.
(5) Le projet “Mali-­Centre pour la sécurité et le développement”. SIPRI, 2023.

About the authors

S. A. Bokeriya

Author for correspondence.
Email: bokeria-sa@rudn.ru
Miklukho-Maklaya St., 10/2, Moscow, 117198, Russia

A. R. Andronova

Email: andronova-ar@rudn.ru
Miklukho-Maklaya St., 10/2, Moscow, 117198, Russia

References

Supplementary files