The principle of the executive power unity in the contemporary Russian federative model

Full Text

Тенденции к централизации или децентрализации государственной власти отражают баланс публичных ресурсов и специфику их распределения [22]. На ос­нове соотношения этих тенденций оценивается эффективность системы государ­ственного и муниципального управления. При этом децентрализация ради нее самой бессмысленна, ее цель — перераспределение задач, функций и полномочий между уровнями власти, чтобы добиться максимальной эффективности управлен­ческого процесса [26; 29; 30]. Значение децентрализации не следует преувеличи­вать, поскольку ее элементы подчиняются логике функционирования механизма государственной власти, в частности это: а) требование организационного един­ства публичной власти, степень которого определяется спецификой ветвей власти, а также предметов ведения и полномочий; б) признание, что некоторые властные структуры функционируют на основе принципа вертикали и интеграции власти, что обеспечивает их гармоничное и взаимодополняющее участие в осуществлении политической власти; в) нормативное закрепление предметов ведения и полномо­чий субъектов власти, что не означает невозможности их последующего измене­ния, поскольку часто необходимый и достаточный их объем определяется эмпи­рически — в процессе взаимодействия государственных органов [25; 31].

Состояние современных исследований в этой области таково, что вопросам вертикали власти как фактора централизации системы государственного правле­ния в отечественной литературе уделяется гораздо больше внимания, чем исследо­ванию практического значения вертикали для усиления взаимодействия уровней государственной власти на основе общности их интересов [24; 32]. Пожалуй, наиболее обстоятельным трудом по вопросам вертикали государственной власти стала монография под редакцией А.В. Малько и Р.В. Пузикова «Вертикаль публич­ной власти в правовом пространстве России» [4]. С политологической точки зре­ния интерес представляют работы Д.Е. Слизовского [12] и Д.С. Докучаева [6], с социологической — А.Е. Чириковой [15]. Проблематика государственного управления, связанная с вертикалью исполнительной власти, изложена в работах Я.И. Кузьминова [13], А.В. Клименко [7], О.С. Минченко [8], Э. Паина [10], О.Б. Подвинцева [11]. Теоретическую основу статьи составили работы зарубеж­ных ученых — А. Бенца, Й. Сонниксена [22], А. Лейпхарта [26], М. Аморе, М. Бен­недсена [21], А. Фатаса, И. Михова [23], Х. Мартинеса-Васкеса, Х. Боэза [27; 28], посвященные проблеме баланса между разными уровнями государственного управления.

Конституция Российской Федерации закрепляет принцип единства системы государственной власти (часть 3 статьи 5). Этот принцип находит подтверждение в положениях части 2 статьи 77, устанавливающей, что в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральной властью и органами госу­дарственной власти субъектов РФ происходит с учетом необходимости обеспече­ния реализации положений статей 5 и 77 Конституции.

Базовыми требованиями, обуславливающими такое разграничение, являются: принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей терри­тории страны (часть 2 статьи 4); высшая юридическая сила и прямое действие Конституции РФ на всей территории России (часть 1 статьи 15); положения о том, что вне пределов ведения, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономные области и округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов (часть 4 статьи 76), однако они не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопро­сам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами — в случае противоречия действует федеральный закон (часть 5 статьи 76).

Гарантией установленного конституцией порядка осуществления право­творческой деятельности является право Президента РФ приостанавливать дейст­вие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоре­чия конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения суда (часть 2 статьи 85).

Единство государственной власти обеспечивается распространением сувере­нитета Российской Федерации на всю ее территорию (часть 1 статьи 4), примене­нием единых демократических принципов организации и деятельности органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, принципом равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром (часть 4 статьи 5). Единству государственной власти способствует закреп­ление в части 1 статьи 85 и в статье 105 Конституции РФ механизмов согласова­ния интересов органов государственной власти различных уровней.

Конституционное закрепление принципа единства исполнительной власти реализуется при конкретизации сфер деятельности органов государственной власти [9. C. 120] посредством указания на предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, а также на то, что единство акцентируется не столько в организа­ции исполнительной власти, сколько в деятельности ее органов. Этот принцип учитывает, что по вопросам совместного ведения органы исполнительной власти субъектов РФ не находятся в непосредственном подчинении федеральных органов, однако обязаны выполнять их указания, сформулированные в подзаконных нор­мативно-правовых актах, изданных в пределах полномочий федерального центра по вопросам совместного ведения. Эта обязанность основана на положениях части 2 статьи 115 Конституции РФ об обязательном характере постановлений и распоряжений Правительства РФ и положениях пункта 2 статьи 26.1 Федераль­ного закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому полномочия, осуществля­емые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. При этом положения этого федерального закона предполагают, что федеральные органы исполнительной власти не вправе в рамках предметов совместного веде­ния давать поручения органам исполнительной власти субъектов РФ в части полномочий, не закрепленных за ним в установленном законом порядке.

Свою оценку принципу единства исполнительной власти в контексте разгра­ничения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъ­ектами РФ дал Конституционный Суд, указавший в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края», что для организации системы государствен­ной власти существенное значение имеет конституционное положение, согласно которому в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти (статья 77, часть 2), что должно обеспечиваться при созда­нии органов государственной власти субъектов РФ. Поскольку по Конституции РФ законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в под­чиненное по отношению к представительному органу положение (это противоре­чило бы и статье 77, часть 2).

В своем определении от 6 декабря 2001 года № 249-О «По ходатайству Пре­зидента Республики Башкорстостан об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года по хода­тайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в При­волжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Кон­ституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия—Алания и Республики Татарстан» Конституционный Суд ука­зал, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы ис­полнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти, поэтому должны подчиняться единым принципам и правилам функцио­нирования.

Впоследствии принцип единства системы государственной власти после­довательно истолковывался Конституционным Судом в русле обозначенных правовых позиций. Таким образом, его Постановление от 18 января 1996 года № 2-П стало своего рода моделью прецедентного значения, образцом, аргумен­тация которого неоднократно использовалась Судом.

Российская культурно-историческая модель федеративного устройства и раз­граничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами исходит из принципа единства исполнительной власти, при этом предусматривая широкие возможности компенсации ее изъянов в ситуациях, в которых система может показать свою неэффективность или нефункциональность. Так, единство системы исполнительной власти обеспечивается таким компенсационным механизмом, как институт передачи полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, а также передачи полномочий от органов исполнительной власти субъектов РФ федеральным органам (части 2 и 3 статьи 78). Для понимания сути разграничения полномочий между федераль­ным центром и субъектами РФ важно то, что при передаче полномочия его при­рода и принадлежность не меняется. Инструментом, опосредующим такую пере­дачу, являются соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Часть 3 статьи 78 Конституции РФ закрепляет возможность передачи орга­нами исполнительной власти субъектов РФ части своих полномочий федеральным органам. Часть 2 указанной статьи, закрепляя возможность такой передачи, содер­жит ограничение — такая передача не должна противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Использование в Конституции РФ понятия «свои полно­мочия» порождает следующие проблемы: во-первых, неясно, включает ли оно лишь исключительные полномочия федерального центра и субъектов РФ или же также и полномочия Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения. Во-вторых, чем вызвано ограничение права на передачу полномочий для феде­ральных органов исполнительной власти и отсутствие такого ограничения для органов исполнительной власти субъектов РФ? Вероятно, понятие «свои полно­мочия» включает себя обе группы полномочий (эта точка зрения поддержана Конституционным Судом в 2001 году), а порядок распределения и реализации полномочий федеральных органов и органов государственной власти субъек­тов РФ определяется федеральными законами, т.е. законодательной властью. При этом полномочия субъектов РФ и федеральной власти — это по большей мере позитивные обязательства, и лишь та их часть, что сформулирована в дозволитель­ной форме, предполагает возможность передачи на основании решения федераль­ного органа исполнительной власти, которое не может противоречить решениям, утвержденным законодательной властью.

Иными словами, проблема единой системы исполнительной власти связана с тем, что, развиваясь в контексте российской политико-правовой культуры, она оказывается относительно несовместима с принципом федерализма, понимаемым в рамках западной политико-правовой культуры как вертикальное размежевание федеральной власти и субъектов федерации. Формирование единой системы исполнительной власти предполагает иерархичность отношений между органами исполнительной власти разных уровней. Такая иерархичность подразумевает: 1) обязанность органов исполнительной власти субъектов РФ следовать в сфере совместного ведения указаниям федеральных органов; 2) участие федеральных органов в реализации задач, возложенных на органы субъектов РФ; 3) осуществ­ление федеральными органами контроля за органами исполнительной власти субъ­ектов РФ по вопросам совместного ведения; 4) закрепление в законодательстве возможности приостановления и судебного признания недействующими норма­тивно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

Существует точка зрения, что такая специфика взаимоотношений между федеральными и органами исполнительной власти субъектов РФ «обесценивает идею вертикального разграничения власти, заложенную в принципе федерализма» [2. C. 124]. Аргументами сторонников этой точки зрения становятся утверждения, что федеративную структуру органов государственной власти характеризует нали­чие «сегментированных, независимых подразделений с ограниченным правом управления» [2. C. 124], защищенность органов власти субъектов федерации от вмешательства в их деятельность в тех сферах, где переплетены интересы федерации и ее субъектов, в то время как при единстве исполнительной власти эти принципы нарушаются. С этой точкой зрения сложно согласиться, поскольку единство системы исполнительной власти не подрывает независимость субъектов федерации по иным вопросам, например, исключительного ведения субъектов или законодательной деятельности в рамках совместного ведения. Кроме того, рос­сийская модель федеративных отношений исходит из того, что там, где имеет место переплетение интересов федерации и ее субъектов, продуктивным представ­ляется не их обособление или размежевание, а взаимодействие разных уровней власти, обеспечение совместного решения задач, стоящих перед государством и его составными частями.

Видимо, российский федерализм предполагает развитие конституционной доктрины и практики по вопросу о единстве системы органов исполнительной власти. Инструментами развития этой системы являются: процедуры совместного принятия решений органами государственной власти разных уровней; 2) кадровая политика в федеральных и региональных государственных органах, осуществля­емая с учетом мнения как федеральных, так и региональных структур; 3) реализа­ция принципа двойного подчинения государственных органов субъектов федера­ции, реализующих полномочия в порядке статьи 77 Конституции РФ.

Реализация принципа двойного подчинения может быть усовершенствована: формирование «пирамиды» должно предполагать подчинение органов государ­ственной власти субъектов РФ только высшим федеральным органам, а во взаи­моотношениях с территориальными федеральными органами исполнительной власти должно иметь место взаимодействие, а не отношения власти и подчинения. Из отношений, основанных на приказах федеральных органов государственным органам субъектов РФ, целесообразно исключить территориальные органы испол­нительной власти субъектов РФ, т.е. приказ должен направляться вышестоящему органу исполнительной власти субъекта РФ или его должностному лицу, которые, в рамках своей компетенции, будут обеспечивать исполнение приказа, при необ­ходимости давая собственные указания территориальным органам. Таким образом, сложится система опосредованного властного воздействия федеральных органов государственной власти на территориальные органы исполнительной власти субъ­ектов РФ, при которой федеральный приказ, адресованный, по сути, им, будет доводиться до их сведения органами власти субъекта РФ, тем самым легитимируя отношения власти и подчинения между федеральной властью и властью субъек­тов РФ. На практике такая модель взаимоотношений обеспечит самостоятельность территориальных органов исполнительной власти субъектов РФ по отношению к федеральным органам, усилит контроль за реализацией ими поручений, посколь­ку связь между ними и вышестоящими органами значительно крепче и интен­сивнее, чем между ними и федеральными органами.

Другим возможным механизмом урегулирования отношений между органами государственной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ может стать введение двухуровневой модели принятия решений, обязательных для исполнения территориальными органами исполнительной власти субъекта РФ. В рамках двухуровневой системы федеральный орган издает обязательный для исполнения приказ, а высший орган исполнительной власти субъекта РФ обладает правом отлагательного вето в отношении приказа. В случае серьезных конфликтов между федеральной властью и органами государственной власти субъектов РФ конфликт подлежит разрешению либо на уровне федерального Правительства, либо Президентом РФ, либо в судебном порядке. Такая ситуация позволит леги­тимировать приказы, которые отдаются органами государственной власти РФ и адресованы органам исполнительной власти субъектов РФ.

Повышению эффективности конституционной системы разрешения конфлик­тов между Федерацией и ее субъектами может способствовать эволюция пол­номочий Президента РФ по приостановлению действия актов органов испол­нительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения суда. Реализация этих полномочий Президентом напрямую представляется эффективной, когда речь идет о правовых актах глав субъектов РФ. Если же правовой акт издан правительством субъекта РФ или его органом исполнительной власти, логично предусмотреть возможность как непосредственной реакции со стороны Президента РФ, если речь идет об осо­бом социально значимом содержании приостанавливаемого правового акта, так и участие Правительства РФ или профильного федерального министерства в ана­лизе ситуации для принятия Президентом соответствующего решения.

Применительно к возможности выполнения федеральным органом испол­нительной власти полномочий органов государственной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения следует исходить из возможности применения либо расширительного, либо ограничительного подхода. Первый предполагает, что такая ситуация правомерна на любом уровне исполнительной власти (высших органов или территориального органа федерального органа исполнительной власти, когда деятельность ответственного органа исполнительной власти субъекта оказывается неэффективной). Ограничительный подход исходит из того, что вы­полнение полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ федеральным органом реализуется только на высшем уровне. Вероятно, применение ограничи­тельного подхода, хотя он, на первый взгляд, в большей степени соответствует «реальному» разграничению компетенции между Федерацией и ее субъектами, способно существенно снизить эффективность решения управленческих задач, поэтому применение расширительного подхода представляется более предпочти­тельным.

Обеспечению эффективного взаимодействия федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ может способствовать правовая диагностика моделей разграничения компетенции между ними [14. C. 131]. Правовая диагно­стика проводится на основе комплекса показателей, позволяющих системно оце­нить влияние деятельности органов государственной власти на общественные отношения и социальные проблемы. Ю.А. Тихомиров предлагает диагностировать деятельность субъектов публичной власти на основе следующих типов информа­ции: отраслевой, статистической, информации о правовых конфликтах, инфор­мации, полученной в ходе деятельности контрольно-надзорных органов, а также в результате самоанализа деятельности субъекта публичной власти. Такая инфор­мация позволяет оценить степень обоснованности закрепления компетенции за субъектом публичной власти на конкретном историческом этапе; проанали­зировать объемы бюджетного финансирования, сопоставив их с реальными расходами субъекта публичной власти, а также с целевым использованием ресур­сов; сопоставить объем и содержание мероприятий, закрепленных за субъектом публичной власти в планах, программах, нормативно-правовых актах, с реально осуществленными мероприятиями; проанализировать содержание правовых актов, принятых субъектом публичной власти при реализации закрепленных за ним функций. В основу этой модели оценки информации о деятельности субъектов публичной власти положена «целевая ориентация» — модель распределения компетенции между федеральными и органами субъектов РФ, при которой «целе­полагание находит выражение в нормативно установленных функциях, показате­лях деятельности органов и комплексе действий по их достижению, в контроле и мониторинге» [14. C. 134]. Целеполагание при разграничении компетенций между федеральными и органами власти субъектов РФ требует согласованности целей на федеральном уровне и целей, закрепленных за регионами. На каждом уровне власти цели следует «привязывать» к конкретным субъектам публичной власти, что позволит избежать дублирования полномочий, определить, какие субъекты публичной власти будут осуществлять взаимодействие при решении конкретной управленческой задачи, а также закрепить формы их взаимодействия и зоны ответственности каждого субъекта в контексте конкретной управлен­ческой задачи.

Разграничение компетенций между федеральными и органами власти субъ­ектов РФ в модели целеполагания целесообразно корректировать на основе сле­дующего алгоритма: 1) на основе конкретной цели определяются задачи управ­ленческой деятельности, ее промежуточные и конечные результаты (показатели); 2) определяются меры и механизмы реализации управленческих задач и создается система их осуществления с четким распределением ролей между субъектами публичной власти разных уровней; 3) проводится качественная и количественная оценка достижения управленческой цели на всю систему государственного управ­ления; 4) оцениваются ресурсы, необходимые для достижения цели, определяется их источник; 5) проводится оценка факторов, способствующих и препятству­ющих достижению управленческой цели. Этот алгоритм позволяет, с одной сто­роны, обеспечить функциональное единство системы исполнительной власти, с другой — дифференцированно подойти к организации взаимодействия между федеральными и органами исполнительной власти субъектов РФ в зависимости от экономического, политического и социального потенциала конкретного субъекта РФ.

Укреплению единства исполнительной власти способствует также построение единой исполнительной вертикали, начало которой было положено изменениями, внесенными в 2004 году в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этот закон ввел процедуру, в соответ­ствии с которой Президент РФ представляет законодательному (представитель­ному) органу субъекта РФ кандидатуру на пост высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), и он дает или не дает свое согласие на эту кандидатуру. Критики этого подхода выдвигали следующие аргументы: во-первых, закон закрепляет полномо­чие Президента РФ инициировать роспуск законодательного органа субъекта РФ, что, по сути, предопределяет его позицию при голосовании; во-вторых, введение такой процедуры означает постепенный переход от модели федеративного децен­трализованного государства к модели деконцентрации властных полномочий. Во многом под воздействием критики с 2012 года базовой моделью замещения поста высшего должностного лица субъекта РФ стали прямые выборы, но субъект вправе сохранить модель избрания представительным органом по представлению Президента.

В защиту предшествующей модели замещения должности главы субъекта РФ следует отметить, что она показала жизнеспособность и эффективность. Так, Пре­зидент РФ предлагал на должности глав субъектов РФ кандидатуры, которые получали поддержку в региональных законодательных органах. Во всяком случае, начиная с 2004 года и по настоящее время ни одного конфликта между Федера­цией и субъектом РФ по данному вопросу не возникло. Кроме того, процедура назначения на должность главы субъекта РФ способствовала повышению управляемости системы исполнительной власти: через предложение кандидата на должность главы субъекта РФ федеральная власть получала возможность без прямого вмешательства в политику субъекта РФ оперативно реагировать на соци­ально-экономические потребности регионального развития и отслеживать эффек­тивность решения управленческих задач на региональном уровне, своевременно используя компенсационные механизмы. В конечном итоге именно такая политика позволила сегодня перейти к прямым выборам глав субъектов, сформировав необходимый политический опыт и традиции в регионах.

Принцип единства исполнительной власти предполагает наличие отноше­ний вертикального типа между федеральными и органами власти субъектов РФ, а также деконцентрацию полномочий во взаимоотношениях федеральных органов власти, т.е. некую «организационную технику» [3. C. 392], состоящую «в передаче прав по принятию решений представителям центральной власти, осуществля­ющим свою деятельность на региональном и местном уровнях» [5. C. 97]. Применение механизмов деконцентрации власти не противоречит федеративной модели отношений — федеральная власть обладает всеми конституционными возможностями определять, какое из ее конкретных звеньев будет реализовывать какие полномочия. Децентрализация во взаимоотношениях федеральной власти и органов власти субъектов РФ также имеет место в тех вопросах, где Конститу­ция РФ закрепляет относительную автономность интересов субъектов РФ, а субъ­екты РФ способны эффективно осуществлять управленческие функции вне прямой вертикальной подчиненности федеральным органам.

Позитивный опыт формирования политических традиций на региональном уровне может быть использован и на уровне местного самоуправления. Значи­мость качественных изменений в этой сфере сложно переоценить, поскольку местное самоуправление — один из основных инструментов реализации государ­ственной политики в социальной сфере и в решении вопросов местного значения. В контексте построения вертикали исполнительной власти целесообразно рас­смотреть возможность постепенного повышения роли глав субъектов РФ в опреде­лении кандидатур на должности глав исполнительных органов местного само­управления. Кроме того, эту процедуру можно увязать со взаимодействием глав субъекта РФ и полномочных представителей Президента в федеральных округах. Конституционно-правовая легитимность таких изменений заложена в статье 132 Конституции РФ, закрепляющей возможность наделения органов местного само­управления отдельными государственными полномочиями. Эта возможность конкретизирована в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и связана с необходимостью финансирования бюджетных расходов муниципальных образований для исполнения ими отдельных государственных полномочий. Следует также отметить, что в настоящее время, хотя главы муници­пальных образований в большинстве своем формально избираются населением (часть 2 статьи 36 закона «Об общих принципах организации местного само­управления» закрепляет различные способы замещения этой должности), по факту определение кандидатур на эти должности и их административная поддержка на выборах зависят от интересов властной вертикали — мнения федеральной власти и субъекта федерации.

Подобная вертикаль власти обеспечивает единство центра принятия управ­ленческих решений (в лице федерального органа исполнительной власти), учет интересов субъектов федерации и муниципальных образований (через участие в формировании властных структур разных уровней) и отсутствие посягательств на компетенцию субъектов РФ и органов местного самоуправления, поскольку речь идет об организации деятельности исполнительной власти без вторжения в сферу законодательной компетенции.

***

Таким образом, описанная модель взаимоотношений между федеральной властью, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления позволяет вырабатывать компромиссы между уровнями власти на основе самой вертикали исполнительной власти (возможности решать ряд вопросов государственного и муниципального управления в порядке подчинения) и объективных свойств исполнительной власти, представляющей собой «верхо­венство силы, капитала и имущества» [1]. В этой системе отношений представи­тельные законодательные органы субъекта РФ и муниципального образования выступают элементами системы сдержек и противовесов, если интерпретировать теорию разделения властей в ее вертикальном аспекте. Будучи избраны населе­нием, эти органы, одобряя или не одобряя политику органов исполнительной власти соответствующего уровня, обеспечивают легитимность принимаемых исполнительной властью решений.

Стремление обеспечить политическую интеграцию регионов, как и интегра­цию в общефедеральном масштабе, потребовало от Российской Федерации поиска инструментов, которые, с одной стороны, решали бы эту задачу, а, с другой, не позволяли бы усиливать региональные элиты и их партикулярные социально-экономические и политически интересы. Одним из таких инструментов и стала политическая интеграция через единый административный механизм в рамках системы исполнительной власти. При этом нельзя обвинить федеральный центр в антиконституционном сужении пространства федеративных отношений и степени самостоятельности субъектов РФ. Так, нельзя отождествлять контроль федераль­ного центра над социально-экономическим, административным и политическим пространством государства с социально-экономическим, административным и политическим контролем над субъектами РФ или вмешательством в их дела. Ошибочно считать институты федерального представительства в субъектах РФ признаком зависимости регионов от федерального центра. Как показала практика развития федеративных отношений после 2000 года, федеральная власть сумела обеспечить баланс федеральных и региональных интересов в деятельности сило­вых структур, расположенных в субъектах федерации.

Эволюция федеративных отношений в направлении укрепления вертикали власти позволила федеральному центру создать эффективную систему исполнения решений и контроля за их исполнением. Так, ответственности регионов за испол­нение решений федеральной власти по вопросам, входящим в ее компетенцию, корреспондирует ответственность федерального центра за принимаемые решения. В свою очередь, ориентация субъекта РФ на исполнение решения стимулирует формирование на региональном уровне вертикального административного механизма, обеспечивающего эффективность реализации управленческих функций. По сути, Федерация стимулирует появление у своих субъектов эффективных меха­низмов реализации их полномочий. Такая региональная вертикаль власти имеет четкую ориентацию на оперативное решение управленческих задач. Кроме того, она позволяет федеральному центру, не вмешиваясь напрямую в компетенцию субъектов РФ, смещать «центр тяжести» в их полномочиях и усилиях с политиче­ской (партикуляризм интересов, т.е. потенциал к дезинтеграции) на администра­тивную (рационально-управленческая, имеющая потенциал к единству) сферу.

About the authors

V. M. Platonov

Author for correspondence.
Email: vladimir@platonovvm.ru

кандидат юридических наук, заведующий кафедрой политического анализа и управления

References

Supplementary files