Public-private Partnership in the Utility and Energy Sector: Achieved Results, Problems and Challenges

Full Text

Введение Вопросы обеспечения качества и бесперебойности функционирования коммунально-энергетической сферы затрагивают интересы каждого человека, так как оказывают существенное влияние на качество жизни. В современных условиях такое влияние в ряде случаев имеет негативный характер, во многом обусловленный неудовлетворительным состоянием коммунально-энергетической инфраструктуры. Подтверждением этого служат следующие факты. Уровень износа в коммунально-энергетической сфере нашей страны составляет более 50 %, в силу чего требуется замена 31 % теплосетей, 44 % водопроводов, 46 % сетей канализаций и почти каждого пятого лифта. Потребность в ежегодной замене труб объектов тепло- и водоснабжения составляет не менее 5 % от общего количества таких труб, имеющих высокий износ, что на 3 процентных пункта ниже фактического количества замененных труб. Следствием критической изношенности фондов жилищно-коммунального хозяйства выступает обеспечение населения питьевой водой ненормативного качества и в недостаточном объеме, а также частые аварии. По причине повышенного загрязнения водоисточников традиционно применяемые технологии обработки воды становятся неэффективными и в сорока случаях из ста не обеспечивают подачу питьевой воды, соответствующей санитарным правилам и нормам. За 2020-2021 годы было более 7,3 тысяч аварий сетей по причине высокой степени их износа [1]. Одной из главных причин высокого риска возникновения масштабной катастрофы в коммунально-энергетической сфере является ее хроническое недофинансирование, размер которого приближается к 5 триллионам рублей. Это в совокупности с недостаточным уровнем управленческих, технических и иных компетенций приводит к оказанию некачественных коммунально- энергетических услуг, в ряде случаев вызывая серьезную опасность для жизни и здоровья населения. К примеру, за 2013-2020 годы от разливов кипятка пострадали 230 и погибли 79 человек [2]. В условиях сложившейся ситуации возрастает значимость ГЧП, позволяющего в условиях ограниченности средств государственного (муниципального) бюджета, недостатка опыта и компетенций в коммунально-энергетической сфере успешно реализовать инвестиционные проекты в этой сфере посредством привлечения финансовых, материальных, трудовых и иных ресурсов частного партнера, разделения между партнерами рисков и ответственности на взаимовыгодных условиях. В подтверждение успешности реализации проектов ГЧП в коммунально-энергетической сфере приведем следующие данные Минстроя России: при активном применении ГЧП аварийность в коммунально-энергетической сфере снижается на 47 %, а потери в сетях на 18 % [3]. Вышесказанное в совокупности предопределило постановку цели статьи - исследование российской практики применения ГЧП в коммунально-энергетической сфере в контексте оценки достигнутых результатов, выявления актуальных проблем и вызовов. Методы и материалы Методологическую основу исследования составили базовые положения диалектического метода познания. В составе применяемых методов выделим следующие: наблюдение и описание (позволили получить и закрепить знания об особенностях применения ГЧП в коммунально-энергетической сфере), синтез (обеспечил изучение российских тенденций развития ГЧП в коммунально-энергетической сфере в целостности, единстве и взаимосвязи), анализ (способствовал выделению и исследованию достигнутых результатов и актуальных проблем применения ГЧП в коммунально-энергетической сфере), исторический и логический методы (содействовали установлению произошедших изменений в развитии ГЧП в коммунально-энергетической сфере и разработке мер по достижению его наилучших результатов с учетом современных вызовов). Результаты В качестве основных источников информации, используемой при проведении исследования, выступили аналитические данные платформы «Росинфра» за период, начиная с 2016 года и заканчивая июнем 2023 года [4]. Изучение этих данных позволило сделать следующие выводы о достигнутых результатах применения ГЧП в коммунально-энергетической сфере России. 1. На коммунально-энергетическую сферу приходится наибольшее количество проектов ГЧП - в среднем около 80,0 %. Из анализа динамики количества таких проектов видно, что для периода с 2015 года по 2017 год характерны более высокие темпы роста по сравнению с предыдущими годами. Основная причина этого связана со вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 07.05.2013 года № 103-ФЗ (далее - Закон о концессии), согласно которому на публичные правовые образования возложена обязанность передавать объекты тепло-, водоснабжения и водоотведения по концессионным соглашениям. В свою очередь это породило трансформацию заключенных договоров аренды с инвестиционными обязательствами в концессионные соглашения, расторжение/признание недействительными таких договоров аренды и последующее заключение концессионных соглашений [5]. Также следует сказать о прямой связи количества проектов ГЧП в коммунально-энергетической сфере с максимальным инфраструктурным разрывом: эта сфера, с одной стороны, менее ресурсоемкая в сравнении, к примеру, с транспортной сферой, а, с другой стороны, срочность ее инфраструктурного обновления выше, чем в остальных сферах, так как значительное количество коммунально-энергетических объектов было построено в советский период и в настоящее время по своим технико-эксплуатационным характеристикам не соответствует современным требованиям. 2. Лидирующие позиции в общем количестве коммунально-энергетических проектов ГЧП занимают отрасли теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. При этом более половины всех этих проектов реализуется в отрасли теплоснабжения, за которой следуют отрасли водоснабжения и водоотведения, по количеству реализуемых проектов приближающиеся к отрасли теплоснабжения. Отрасли газоснабжения и электроснабжения по количественным показателям реализации проектов ГЧП значительно уступают выше отмеченным отраслям. 3. Объем средств, вложенных в коммунально-энергетические проекты ГЧП, занимает вторую позицию после транспортных проектов ГЧП - в среднем более 20 % от общего объема инвестиционных вложений на рынке ГЧП. Более чем на 90 % коммунально-энергетические проекты ГЧП финансируются за счет средств частного партнера и характеризуются невысокой капиталоемкостью. Более 85 % проектов ГЧП в жилищно-коммунальном хозяйстве имеют объем инвестиционных вложений не выше 250 миллионов рублей. Вместе с тем есть проекты с объемом инвестиций более 10 миллиардов рублей. Одним из таких проектов, прошедших коммерческое закрытие в 2021 году, является концессионное соглашение в отношении Люберецких и Курьяновских очистных сооружений в Москве с общим объемом частных инвестиций около 27 миллиардов рублей. 4. Коммунально-энергетические проекты ГЧП, как правило, заключаются в форме концессионного соглашения муниципального уровня, что обусловлено следующим. По сравнению с другими формами ГЧП концессионное соглашение обладает рядом преимуществ (защита рисков инвестора; простота и понятность взаимодействия между партнерами; наличие Закона о концессии, регулирующего подготовку, заключение и исполнение концессионного соглашения, сложившейся правоприменительной и судебной практики применения концессионного соглашения на федеральном, региональном и местном уровнях). Муниципальные органы власти, полномочия которых тесно связаны с функционированием коммунально- энергетической сферы, в условиях отсутствия возможностей собственными силами обеспечить строительство, модернизацию, реконструкцию и эксплуатацию ее объектов заинтересованы в заключении концессионного соглашения, позволяющем сохранить коммунально-энергетические объекты в муниципальной собственности и осуществлять муниципальный контроль за их использованием частными партнерами [6-8]. Наряду с концессионным соглашением проекты ГЧП в коммунально- энергетической сфере реализуются в иных формах (энергосервисный контракт в отношении объектов электро- и теплоснабжения; договор аренды с инвестиционными обязательствами в отношении объектов тепло-, водоснабжения, водоотведения в предусмотренных законодательством случаях и др.). 5. По территории реализации проектов ГЧП в коммунально-энергетической сфере лидирующие позиции в количественном выражении занимают Приволжский, Центральный, Сибирский и Дальневосточный федеральные округа, а в денежном выражении - Центральный, Южный, Приволжский и Уральский федеральные округа. На современном этапе развития ГЧП в коммунально-энергетической сфере находится под влиянием множества рисков, в первую очередь обусловленных ростом стоимости ресурсов, снижением платежной дисциплины потребителей коммунально-энергетических услуг, поиском аналогов импортному оборудованию, и проблем правового, организационно-экономического и финансового характера. Рассмотрим эти проблемы более подробно. Правовые проблемы главным образом связаны с несовершенством нормативно-правового регулирования ГЧП в коммунально-энергетической сфере. Существуют низкие входные барьеры для участников рынка такого партнерства, проявляющиеся, во-первых, в отсутствии законодательных критериев отбора потенциальных концессионеров и мероприятий в инвестиционных программах, напрямую не связанных со строительством и модернизацией объектов коммунального хозяйства; во-вторых, в участии унитарных предприятий и бюджетных учреждений на стороне концессионеров; в-третьих, в низком качестве технического обследования со стороны публичных партнеров и не возмещении затрат концессионеров на техническое обследование при подаче частных концессионных инициатив. В силу этого требуется: • установление обоснованных квалификационных требований к потенциальным концессионерам для снижения риска невыполнения ими условий концессионных соглашений и обязательного возмещения затрат на техническое обследование со стороны лиц, обратившихся с предложением о заключении концессионного соглашения, с целью повышения интереса частных инвесторов к участию в проектах ГЧП в коммунально-энергетической сфере; • запрет на заключение концессионных соглашений с унитарными предприятиями и бюджетными учреждениями в качестве концессионеров для обеспечения притока частных инвестиций в коммунально-энергетическую сферу; • расширение перечня инвестиционных мероприятий, включаемых в инвестиционные программы ресурсоснабжающих организаций, с целью снижения риска дефицита у концессионеров финансовых ресурсов, необходимых для исполнения обязательств по концессионному соглашению. Организационно-экономические проблемы проявляются, во-первых, в выборе неоптимальной правовой структуры проектов ГЧП в коммунально-энергетической сфере и нерациональном управлении ими, а, во-вторых, в недостатке мер, обеспечивающих комплексную и всестороннюю поддержку таких проектов на всех этапах их жизненного цикла. Одно из важных мест в решении первой организационно-экономической проблемы занимает платформа «Росинфра», с помощью которой можно значительно сократить сроки запуска проектов ГЧП в коммунально-энергетической сфере и повысить качество их структурирования, а также осуществлять эффективное взаимодействие между партнерами. Стандартизация проектного управления на основе цифрового проектного офиса платформы «Росинфра» основана на использовании единых стандартов структурирования и управления проектами ГЧП, методического подхода, а также лучших типовых решений / шаблонов документации. В качестве основных эффектов от использования этого цифрового проектного офиса выступают рост в два-три раза количества запускаемых проектов ГЧП в год и снижение в два раза сроков на подготовку и запуск проектов ГЧП, в десять раз издержек на предварительное структурирование, в два раза рисков расторжения соглашений и дефолта проектов ГЧП [9]. Для решения второй организационно-экономической проблемы требуется обеспечение государством гарантированного уровня защиты инвестиций частных партнеров проектов ГЧП в коммунально-энергетической сфере (например, через фиксацию равных условий концессионеров и подрядчиков, работающих с государственным финансированием; введение моратория на штрафы за невыполнение сроков ввода объектов коммунально-энергетической сферы в эксплуатацию и нарушение иных договорных условий; предоставление права вносить изменения в соглашения о реализации проектов ГЧП без дополнительных согласований с антимонопольным органом) [10]. Финансовые проблемы связаны с ограниченным спросом инвесторов на риски проектных облигаций и недостатком источников финансирования инвестиций в коммунально-энергетические проекты ГЧП. Стимулирование инвестиций в проектные облигации возможно за счет ограничения гарантий государства или поручительств институтов развития с целью появления качественно структурированных выпусков проектных облигаций, которые основаны на разделении проектных рисков между инвесторами, государством и банками, позволяющем обеспечить устойчивость финансирования коммунально-энергетических проектов ГЧП и финансового рынка в целом. Также важно отметить необходимость задействования долгосрочных сбережений населения с целью стимулирования новых источников финансирования инвестиций в коммунально-энергетические проекты ГЧП. При этом выпуски облигаций проектного финансирования, размещаемые особыми формами SPV-компаний (специализированными финансовыми обществами и специальными обществами проектного финансирования с высоким уровнем кредитного рейтинга), могут выступать оптимальным инструментом для вложения средств населения, с помощью которого обеспечивается рост ликвидности таких облигаций [11]. Вышеотмеченные проблемы требуют особого внимания, быстрого и качественного решения, так как представляют собой четко определенные вызовы для того, чтобы идти вперед в развитии коммунально-энергетической сферы на основе ГЧП. Заключение Несмотря на наличие разнообразных рисков и проблем, с которыми сталкиваются участники ГЧП в коммунально-энергетической сфере, в перспективе рост количества проектов ГЧП этой сфере продолжится. Одним из катализаторов этого будет оказание поддержки ГЧП-инициатив (субсидии и займы Фонда жилищно-коммунального хозяйства, коробочные решения банков для кредитования концессионных соглашений, инфраструктурные облигации ДОМ.РФ и бюджетные кредиты субъектам РФ). Вместе с тем не менее важным является солидарность и согласованность действий всех участников ГЧП как неотъемлемого условия обеспечения успешного запуска и эффективной реализации коммунально-энергетических проектов ГЧП. При этом важно, чтобы публичные партнеры своевременно и правильно осознавали объективные причины сложностей, связанных с запуском и реализацией коммунально-энергетических проектов ГЧП, а также могли компенсировать негативные последствия возникновения таких сложностей с помощью задействования механизмов, предусмотренных отраслевым, бюджетным, налоговым и иным законодательством РФ. Дальнейшее развитие российской практики реализации проектов ГЧП в коммунально-энергетической сфере создает новые вызовы, которые выступают новыми возможностями в развитии этой сферы на основе партнерства государства и бизнеса. К таким вызовам отнесем: • обеспечение готовности промышленных предприятий к запросам коммунально-энергетической сферы в части достаточности объемов производства (в том числе импортозамещающего) материалов, комплектующих, оборудования и др., необходимого для бесперебойного функционирования этой сферы; • разработка механизмов комплексной оценки потребностей в строительстве, реконструкции и модернизации объектов коммунально-энергетической сферы и расширение направлений государственного (муниципального) участия в реализации этих процессов; • цифровая трансформация коммунально-энергетической сферы на основе использования отечественных программных решений, направленная на повышение эффективности функционирования этой сферы при условии устранения имеющегося цифрового неравенства. В заключение отметим, что ускорение реализации и масштабирование коммунально-энергетических проектов ГЧП позволит обеспечить мощный синергетический эффект для экономики нашей страны и повышения качества жизни населения.

About the authors

Inna M. Shor

Volgograd State University

Author for correspondence.
Email: ShorIM@volsu.ru
ORCID iD: 0000-0003-4154-1199

Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of Finance, Accounting and Economic Security

100, Universitetsky Prosp., Volgograd, Russian Federation, 400062

References

Supplementary files