The Ancient Origins of Modern Public Administration (Based on the Materials of the Hebrew Bible)

Full Text

Введение Изучение государственного управления является как ретроспективной, так и перспективной темой исследования. Дело в том, что государственное управление как институт оформилось одновременно с появлением института государства. Соответственно, где появляется государство, там возникает и проблема эффективной организации управления им. То есть государствен ное управление - довольно древний социальный институт. Но при этом исследование его актуальности никогда не угасает, так как меняется социально-политическое устройство, геополитические тенденции, исчезают и появляются новые государства и нации, а институт государственного управления приспосабливается к этим изменениям, то есть требует постоянного совершенствования и развития. Опираясь на изложенные выше характеристики института государственного управления, необходимо провести исследование, которое бы позволило в некоторой степени разрешить назревшие остроактуальные проблемы института государственного управления во всем мире, обратившись к его базовым принципам, истоки которых стоит искать в древнем религиозном памятнике, достоянии всего человечества - Ветхом Завете. Проблема исследования - несоответствие теории государственного управления и деклараций в данной области реальному положению дел в современном государстве. Также важным аспектом выступает определение степени справедливости, компетентности, профессионализма объектов современного государственного управления. Изучение библейских текстов не теряет актуальность веками. В рамках данного исследования будут рассмотрены труды как зарубежных, так и отечественных авторов, которые изучали проблему освещения вопросов государственного управления в текстах Еврейской Библии и демонстрировали их актуальность в современности. Так, среди зарубежных ученых следует выделить таких исследователей, как Р. Альтер, Е.Н. Гладден, Л. Гринспун, Э. Дэвис, Э.Ф. Дэвис, Э. Онгаро, Д.Л. Райт, Д. Стерн, А. Фаразманд, У.Б. Хилдрет, К. Шмид. Среди отечественных авторов необходимо назвать следующих ученых: Ю.Е. Биккина, С.Н. Братановский, А.А. Горохов, В. Горохов, Д.В. Деменчук, Е.Ю. Жигульская, Д.Г. Константинов, В.В. Кудинов, Л.В. Кудряшова, В.И. Маршев, Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, А.Б. Смирнов, А. Страхов, П.Е. Суслонов, С.В. Тихомиров, Д. Усольцев. Данное исследование позволит дополнить теоретическую базу на тему освещения государственного управления в текстах Еврейской Библии, а также провести сравнительный анализ принципов современного государственного управления и государственного управления времен Еврейской Библии и доказать их преемственность. Итак, ключевыми проблемами современного государственного управления являются правовые пробелы в вопросах регулирования деятельности властных органов и должностных лиц; недемократические способы управления государством; некоторая несогласованность взаимодействия центра и регионов; некомпетентность и безответственность госслужащих; коррупция [1]. Целью данного исследования является не всесторонняя проработка всех выделенных проблемных аспектов, а осуществление поиска истоков государственного управления в текстах Еврейской Библии и проведение сравнения современных принципов государственного управления с библейскими с тем, чтобы продемонстрировать актуальность вечных истин, наполненных мудростью и справедливостью. *** Истоки теории и практики государственного управления имеют древнюю историю. Уже в наиболее ранних разделах Еврейской Библии (в «Пятикнижии» пророка Моисея, XIV в. до н.э.) освещался достаточно широкий круг важнейших областей, раскрывающий вопросы государственного управления. В дальнейшем эта тема развивается шире в более поздних текстах Еврейской Библии. Ветхий Завет создавался на протяжении всей ранней истории иудеев, однако в дальнейшем он был признан Священной книгой и мусульманами, и христианами, которые до настоящего времени почитают Ветхий Завет и живут согласно его принципам. Актуальной Еврейская Библия остается и в вопросах, связанных с государственным управлением. Еврейская Библия представляет собой сокровищницу политического материала, но с трудом поддается анализу в современных терминах. Поэтому требуется определенная адаптация текстов политической тематики. Большинство аналитиков приходит к выводу, что это компиляции, собранные из нескольких устных и письменных источников. Некоторые части текста, возможно, были написаны еще в период Давида и Соломона [2]. Материал был добавлен, отредактирован и переиздан в течение следующей тысячи лет. Еврейская Библия содержит в себе много политически значимого материала. Некоторые эпизоды, по-видимому, были составлены для того, чтобы заставить режим выглядеть хорошо. В некоторых случаях библейские книги отражают противоположные точки зрения на спорные вопросы [3]. То есть тексты Еврейской Библии не являются идеологически нейтральными, и их толкования порой бывают диаметрально противоположными. Это необходимо учитывать всем, кто желает использовать эти тексты в целях исторической реконструкции. Историчность Еврейской Библии также ставится под большое сомнение [4]. Ведь описания политических событий рассеяны между эпизодами и лишены последовательности. Отсутствие систематического анализа в Еврейской Библии из-за ее литературного характера создает проблемы в процессе изучения библейских эквивалентов таких современных политических идей, как лидерство, власть, режим или справедливость. Тем более что там отсутствует систематическое обсуждение абстрактных понятий или институтов политических режимов [5]. Разнообразие политических моделей поведения и норм, обнаруживающееся в Еврейской Библии, соответствует времени ее создания. Ее авторы и составители были озабочены своим собственным выживанием в условиях постоянного вторжения извне и иностранного господства. Израильтяне стре мились править сами, но обычно ими управляли другие. Непростые международные отношения требовали от израильских лидеров развитие способности мыслить, выражать себя и вести себя гибко [6]. Еврейская Библия определяет государственное управление как заботу о том, как управляется государство и провозглашает его значимость. При этом природа Еврейской Библии выражает терпимость к разнообразию в повествовании, с нюансами значения в зависимости от интерпретации, а также прагматическую заботу о том, чтобы работать во имя выживания общины и ее образа как народа Всемогущего. С этой точки зрения Еврейская Библия является учебником для студентов и практиков в сфере государственного управления. В Еврейской Библии важное место занимает отношение к власти и властной иерархии. Второй раздел «Пятикнижия» («Исход») пророка Моисея гласит, что верховенство во властной иерархии всегда принадлежит верховной власти, то есть царю. При этом на заре истории верховная власть приписывалась самому Богу. Религиозные тексты гласили: «Люби Господа, Бога твоего, и соблюдай, что повелено Им соблюдать, и постановления Его, и заповеди Его во все дни» (Втор. 11). Всевышний не напрямую управлял людьми, он даровал людям свои законы и заповеди и требовал от людей их неукоснительного исполнения. А в качестве «доверенных лиц» Всевышнего на земле выступали пророки, вожди (цари), патриархи, судьи, старейшины и ряд других должностных лиц, которые привлекались к управлению государственными делами [7]. Изначально Древним Израилем правили судьи, последним был пророк Самуил. После завершения его правления сам народ попросил у него поставить над ним царя. Так у Древнего Израиля появился первый царь Саул. Таким образом, представительство Бога на земле было заменено на реальную земную власть в лице царя. И именно ему подчинялась вся система управления в государстве. При этом назначение царя всегда происходило с одобрения народа после объявления выбора Всевышнего. Образование еврейского государства произошло под влиянием следующих факторов: 1. религия как консолидирующее начало; 2. внешняя угроза, исходившая от соседних народов; 3. необходимость в развитии экономики, в первую очередь, для содержания и оснащения профессиональной армии [8]. Итак, обращаясь к текстам Еврейской Библии, стоит отметить, что в ней имеется четкое разграничение по полномочиям тех или иных должностных лиц, которые составляют управленческую иерархию, где каждая низшая ступень подчиняется высшей ступени. При этом именно Бог определял систему государственного управления на земле. Ключевыми полномочиями царя, по мнению народа, должны быть руководство государством, судейство в отношении народа и исполнение функций верховного главнокомандующего [9], выражаясь современным языком. При этом сам Всевышний констатировал: «они отвергли Меня, чтоб Я не царствовал над ними» (1 Цар.8:7). Это значит, что у народа есть право выбора, то есть свобода, которую признает сам Бог. Но при этом Бог предупреждал, что вся ответственность за подобное решение также полностью ложится на народ. Так возникло государство, основанное на принципах договорной теории, всесторонне развитой только в эпоху Нового времени. По сути «завет» - это и есть договор с юридической точки зрения. При этом и Бог, и народ выступают как равные стороны этого договора (Завета), имея взаимные права и обязанности. Однако Бог, говоря с народом через пророка Самуила, предупредил иудеев, что царская власть способна их разочаровать, что царь может совершать ошибки, узурпировать данную ему власть, вводить новые порядки (например, собирать налоги). Также управляемые всегда будут для правителя рабами, ведь это монархия [10]. И в самом Ветхом Завете цари изображаются как простые смертные со своими человеческими слабостями и пороками. В результате многочисленных нечестий со стороны царя и его народа древние евреи были наказаны лишением земли обетованной, а также наличием постоянной угрозы, исходящей от соседних племен [11]. Главным мотивом деятельности царя в вопросах государственного управления всегда должно быть благосостояние и процветание всего народа. Царь должен заботиться о своей стране и своих подданных, быть для них примером, решать все вопросы, ориентируясь на Тору, а также отбросить корыстный интерес в процессе управления государством [12]. Царь для народа - это прежде всего защитник, который правит справедливо. Еврейская Библия раскрывает также, говоря современным языком, систему сдержек и противовесов. Речь идет о Синедрионе, совете старейшин из числа мудрых евреев, которые могли вершить суд над самим царем, а также следить за праведностью и справедливостью такого правления и его итогов. Говоря о взаимодействии светской и духовной властей, Священное Писание свидетельствует, что духовная власть подчинялась светской власти. Ведь именно царь назначал священников, а Божий храм являлся полноценным социальным институтом [13]. Система государственного управления, описанная в Священном Писании, развивалась по мере развития самого государства. Например, в период правления царя Соломона, когда количество завоевательных и оборонительных войн значительно сократилось, наступил благоприятный период для развития внутригосударственных дел, в их числе совершенствование и усложнение системы государственного управления, развитие бюрократического аппарата и строительство комплексов административных зданий [14]. При этом стоит отметить, что царь не правил в одиночку. У него была целая система советников. Этот институт был необходим для облегчения работы царя и снятия с него некоторой доли ответственности. На низших слоях управленческой иерархии находились непосредственные исполнители воли царя, должностные лица, назначаемые высшей властью [15]. При этом мудрость правителей ценилась больше других добродетелей: «Царь разум ный - благосостояние народа» (Прем. 6:1). В основе государственного управления лежал закон, которому должны были подчиняться все без исключения, включая царя. При этом царь, согласно Библии, не должен сторониться советов при осуществлении государственного управления [16]. Однако и от слепого и непродуманного следования советам также остерегала, так как сам советник мог действовать в корыстных интересах. Так, в книге «Притчей Соломоновых» сказано: «Удали неправедного от царя, и престол его утвердится правдою» (Притч. 25). Важным принципом государственного управления в Древнем Израиле было милосердие и справедливые законы, а государственная служба велась исключительно для повышения благосостояния народа и для удовлетворения его интересов, но не для личного обогащения должностных лиц. Еврейская Библия содержит в себе строгие запреты на незаконные подарки, казнокрадство (нецелевое расходование государственного бюджета), мздоимство (взятки). Все эти действия прямо дискредитировали власть и нарушали закон. При обсуждении Еврейской Библии уместно использовать такие общие термины, как «государственное управление», «управление» и «политика». Использование более конкретных и современных терминов «организационная теория» или «менеджмент» [17] в данном случае не совсем уместно. Но при этом библейские материалы имеют отношение к современным проблемам с властью и авторитетом, вопросам социальной справедливости, легитимности оппозиции и т.д. Еврейская Библия не дает конкретные ответы на обозначенные вопросы, но она может задать направление поискам этих ответов. Еврейская Библия - это учебник по современному государственному управлению, но она имеет ряд ограничений. Это скорее учебник по ценностям, имеющим политическое значение, чем детали организации и практики. В Библии можно найти несколько тем, которые затрагивают современные проблемы управления. Видное место, например, занимает забота об ограничении правительства в отношении индивидуальной и общественной свободы, что характеризует, в свою очередь, профессионализм представителей власти. Современное государственное управление признается социальным институтом и обладает всеми свойствами и характеристиками социального института [18]. При внимательном прочтении библейских текстов становится очевидным, что многие современные достижения государственного управления на самом деле имеют древние корни, берущие свое начало несколько тысячелетий назад. Но при этом, безусловно, нужно осознавать, что прежде всего Ветхий Завет - религиозный памятник, и включение анализа текстов Еврейской Библии в процесс изучения современной системы государственного управления не может происходить непосредственно и напрямую. Тема государственного управления раскрывается в Библии во многом интуитивно и зафиксирована там фрагментарно. Однако в настоящее время цивилизованное человечество уже осознанно возвращается к истокам [19]. В первую очередь государственное управление призвано обеспечить безопасность народа и способствовать удовлетворению его потребностей в области социальных, политических, экономических, культурных и иных сфер деятельности [20]. Важное место здесь занимает участие самого народа в процессе отправления государственного управления. Так формируется гражданское общество. Характерным признаком здесь является эффективная деятельность местного самоуправления [21]. Итак, современные принципы государственного управления имеют древний источник, которым является Священное Писание. Поэтому уместно провести сравнение по ключевым принципам государственного управления в современном понимании и теми характеристиками вопросов управления государством, которые описаны в Еврейской Библии. Среди них следует выделить следующие принципы: • принцип разделения властей повышает профессионализм и компетентность государственных органов и должностных лиц. Ветхий Завет также признает ценность этого принципа; • принцип комплементарности устанавливает непрерывность в структуре власти, когда управленческие функции распределяются равномерно между ее уровнями [22]. Еще на заре становления древнеиудейской государственности превозносилось служение общему делу, это делало Божественные заветы неотъемлемой частью всего механизма управления древним государством; • принцип субсидиарности создает устойчивую последовательность между управленческими уровнями государственной власти. В библейских текстах описывается принцип строгого иерархического устройства древнего государства, то есть наряду с высшим уровнем был и низший [23]: «Ты же усмотри [себе] из всего народа людей способных, боящихся Бога, людей правдивых, ненавидящих корысть, и поставь [их] над ним тысяченачальниками, стоначальниками, пятидесятиначальниками и десятиначальниками [и письмоводителями]» (Исх.18:21); • принцип суверенности дарует независимость от других государств. Как только древние евреи получили царя, они получили и государственность, то есть суверенность, независимость; • принцип демократизма обеспечивает свободное участие граждан в процессе государственного управления [24]. Священное Писание гласит, что у древних евреев было право выбора обратиться к Богу для назначения кандидатуры царя, а также право эту кандидатуру утвердить либо отвергнуть; • принцип гомогенности устанавливает консолидирующую функцию центральной власти по отношению к региональному уровню и подчинение всех уровней власти Конституции [25]. Ветхий Завет гласит, что именно царь как верховная власть был объединяющим началом и примером для народа в вопросах соблюдения Божественных Заветов (прототип Конституции), которые должен был знать наизусть. Еврейская Библия - это не четкое руководство к действию в вопро сах государственного управления или любой другой политической проблемы. Однако среди уроков современного управления, которые можно найти в Еврейской Библии, есть ценность нюансов и тонкостей, а также забота о благоговении и справедливости. Заключение Ключевые признаки государства как политико-правового образования сформировались несколько тысячелетий назад и были зафиксированы в текстах Ветхого Завета. К таким признакам относятся налогообложение, властная иерархия (управляющие - управляемые), договор как способ образования государства, система выборов как элемент гражданского общества, система сдержек и противовесов (институт царских советников, старейшин Синедриона), законы и необходимость их соблюдать всем без исключения независимо от должности и социального положения. Еврейская Библия «не прямолинейна» и не очевидна для современного государственного управления, но полезна и актуальна при внимательном анализе. Именно поэтому перспективы дальнейших исследований на заданную тему весьма многообещающие. Они должны быть направлены на поиск ответов в текстах Еврейской Библии на вопросы разрешения проблем государственного управления современности.

About the authors

Andrey A. Kovalev

North-Western Institute of Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Author for correspondence.
Email: kovalev-aa@ranepa.ru
ORCID iD: 0000-0002-7760-5732

PhD in Political Sciences, Associate Professor of the Department of State and Municipal Administration

57/43 Sredny ave. V.O., St. Petersburg, Russian Federation, 199178

Sergey L. Katanandov

North-Western Institute of Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Email: katanandov-sl@ranepa.ru
PhD in Philosophy, Associate Professor of the Department of State and Municipal Administration 57/43 Sredny ave. V.O., St. Petersburg, Russian Federation, 199178

References

Supplementary files