Институциональные основы внутрипартийных коалиций в президентских системах: пример Уругвая

Полный текст

За последние несколько десятилетий в политической науке значительно возросло количество работ, посвященных проблемам формирования партийных коалиций в президентских системах. Общепринятое мнение базиру- ется на труднодостижимости создания партийных коалиций в президентских демократиях [1; 2] и основывается на следующих позициях: 1) системы с широкими полномочиями президента негативно сказываются на демократическом процессе [3]; 2) стабильные президентские режимы сложно сочетаются с многопартийностью [4]; 3) институты в парламентских системах создают более благоприятные стимулы для коалиций, которые положительно сказываются на демократии [4; 5], 4) низкая степень партийной дисциплины затрудняет создание коалиций [4]. Однако проведенные исследования показали, что коалиции - как кабинетные, так и законодательные - не являются редким исключением в президентских системах. Х.А. Чейбуб с соавт. [6] рассмотрели 218 случаев распределения мест в парламенте в 33 президентских демократиях с 1945 г. В 97 случаях (45%) ни одна партия не обладала парламентским большинством, а в 52% из них на протяжении всего или части периода были сформированы кабинетные коалиции. Результаты показали, что при отсутствии большинства в законодательном органе президенты, которые стремятся заручиться поддержкой, создают коалиции. Ярким примером опровержения традиционных аргументов относительно формирования коалиций в президентских системах служит Восточная Республика Уругвай. Страна представляет собой одну из наиболее устойчивых президентских демократий в мире c развитой партийной системой, сложившейся с начала XIX в. На протяжении практически всей истории уругвайской государственности в стране существовали две крупные партии - Колорадо (Partido Colorado) и Национальная партия, она же - «Бланко» (Partido Nacional, “Blanco”). Во второй половине XX в. в стране образовалось новое крупное движение левых сил - Широкий Фронт (Frente Amplio), которое превратилось в полноправную политическую партию. В то же время уругвайская демократия неразрывно связана с сильной фигурой президента. Наделенный правом оспаривания всех законодательных актов и единоличным правом формирования кабинета, при наличии меньшинства в парламенте глава государства склонен давать стимулы (incentives) представителям остальных фракций, предоставляя министерские посты, взамен заручаясь поддержкой в продвижении своей программы. В связи с этим эффективное функционирование политической системы во многом зависит от взаимодействия президента и партийных групп основных партий. Наконец, партии отличаются повышенной фрагментированностью благодаря наличию множества групп и движений, которые формируют общее поведение партий. Несмотря на то что президентство не благоприятствует укреплению партийной дисциплины [7], ключевой момент, позволивший развитие в Уругвае устойчивых внутрипартийных коалиций, состоит в особенностях электоральной системы и прочной связи президента с фракциями представляемой им партии. Статья структурирована следующим образом: в первом разделе анализируются особенности партийной системы Уругвая, затем рассматриваются основные черты избирательной системы и проводится разбор главных характеристик президентства. В заключительном разделе делается вывод о влиянии электоральной системы на консолидацию внутрипартийных институтов, за счет чего поддерживается устойчивость президентской системы. Партийная система Уругвая является одной из наиболее старых в современных демократиях и самой зрелой среди латиноамериканских стран [8]. Две крупнейшие партии Колорадо (Partido Colorado) и Национальная партия (Partido Nacional, “Blanco”)2 сформировались в 1836 г. вскоре после того, как Уругвай стал независимым государством. С того времени они неоднократно были вовлечены в гражданские войны, по окончании которых достигали договоренности о распределении полномочий, что позволяло обеим партиям участвовать в политической жизни на национальном и местном уровнях. По завершении гражданской войны в 1904 г. партии заключили пакт о сотрудничестве, после чего в стране установилось эффективное правление большой коалиции [9]. На протяжении недолгого периода с 1952 по 1967 г. в Уругвае был проведен эксперимент с учреждением коллегиального органа исполнительной власти по швейцарскому примеру - Национальный Совет Правительства (Consejo Nacional de Gobierno), и политическая система напоминала консоциональную демократию, описанную А. Лейпхартом [10]. Поскольку Колорадо и Бланко получали вместе по 90% голосов избирателей на каждых выборах до начала 1970-х гг., им было относительно просто сотрудничать и вытеснять малых политических акторов. Двухпартийная система начала претерпевать серьезные изменения, когда в середине 1960-х гг. уругвайская демократия вступила в кризисный период. Одной из основных причин стала стагнация экономики - с 1956 по 1972 г. ВНП страны упал на 12% [11. P. 217]. На волне общественного недовольства экономической ситуацией постепенно начало набирать популярность левое движение. В 1971 г. был создан «Широкий Фронт» (Frente Amplio) - коалиция левых и левоцентристских партий, которая на всеобщих выборах в том же году завоевала 18,3% мест в парламенте [12]. Непривычный рост левых сил в Уругвае сопровождался активной деятельностью повстанцев движения «Тупамарос», вдохновленных опытом Кубинской революции и репрессиями со стороны полиции и военных. Угроза со стороны повстанцев была использована военными в качестве предлога для вмешательства в политику и установления в 1973 г. диктатуры, продлившейся до 1985 г. [13]. 2 Партии Колорадо и Бланко также называют «традиционными партиями». - Прим. авт. Примечательно, что переговоры между армией и оппозицией в 1984 г., ознаменовавшие демократический транзит, проходили без сотрудничества «традиционных партий» - Колорадо и Бланко, а при взаимодействии Колорадо и Широкого Фронта. Традиционные партии вернулись к взаимодействию уже после восстановления демократии в 1985 г., однако не так тесно, как прежде [13]. С этого периода в Уругвае установилась прочная трехпартийная система. Отличительной особенностью уругвайских партий всегда была сильная раздробленность на более мелкие политические группы/секторы (фракции; в англоязычной литературе - “factions”), которые складываются по идеологическому принципу или вследствие поддержки определенного лидера. Фракции представляют собой прямое следствие сложившейся в Уругвае избирательной системы и являются институционализированными политическими акторами [14], которые, как правило, возглавляются сенаторами или кандидатами в президенты [15]. Избиратели ассоциируют себя не только с партиями, но и с принадлежностью к определенному партийному сектору, более детально отражающему идеологические предпочтения граждан. Раздробленность уругвайских партий на более мелкие группы и движения позволяет рассматривать каждую партию в качестве коалиции. Учитывая длинную историю организованных и полностью институциональных фракций в рамках партий, такие авторы, как Дж. Сартори [16. P. 107], А. Солари [17] и Л.Е. Гонсалес [18] вступили в дискуссию о наличии в Уругвае многопартийной системы под маской «зонтичных партийных наименований». Подобная коалиционность самостоятельных политических групп внутри партий стала возможна во многом благодаря особенностям избирательной системы Уругвая, которая на протяжении десятилетий делала акцент на конкуренции фракций на всеобщих выборах [19]. Электоральное законодательство влияет не только на результат выборов, но и на формирование структуры партийной системы и соревновательность [20]. Ряд авторов подчеркивает, что избирательное законодательство является следствием предпочтений общества или, в некоторых случаях, элит [13; 16] и может способствовать возникновению партийных фракций [21]. Уругвайский кейс представляет собой пример того, как электоральный дизайн обуславливает формирование отдельных групп внутри партий. В начале XX в. в партиях Колорадо и Бланко наблюдалось сильное разделение на автономные фракции, и партийные лидеры всерьез опасались появления многопартийности [21]. Для предотвращения социально-политического раскола в 1910 г. был принят закон о введении системы «двойного одновременного голоса» (“double simultaneous vote”, DSV), которая соединяет в себе черты первичных и всеобщих выборов, позволяя избирателям голосовать отдельно за партийные фракции. Именно особенности этой системы, применявшейся в Уругвае до 1996 г., способствовали становлению сильных внутрипартийных фракций. Основной принцип избирательной системы «двойного одновременного голоса» заключается в том, что каждая партия выставляет несколько кандидатов от различных фракций без проведения первичных выборов3. Избиратели отдают свой голос за один из множества партийных списков, включающий кандидата в президенты, списка сенаторов и списка депутатов, принадлежащих к одной и той же партии. Выборы проходят в один тур. Другой отличительной особенностью данной избирательной системы является связанность голосов, отданных за фракцию и общих голосов, полученных партией. Победителем становится самый сильный кандидат от партии, набравшей больше всего голосов. Места в Сенате и Палате представителей4 распределяются пропорционально полученным голосам (например, фракция социалистов, получившая 20% от общего числа голосов, отданных за Широкий Фронт, будет иметь 20% мест в парламенте). В силу своих особенностей уругвайская избирательная система формирует противоположные модели поведения фракций. С одной стороны, электоральная система побуждает фракции к сплоченности ради победы партии на выборах. С другой - поощряет соперничество друг с другом в ущерб партийному единству. Электоральная система сформировала иерархичную структуру фракций - кандидаты в нижнюю палату должны подчиняться кандидатам в Сенат, а они, в свою очередь, подчиняются кандидатам в президенты. Таким образом, только кандидаты в президенты и Сенат от определенной фракции имеют контроль над избирательным списком, оставляя за партиями право лишь формально проверять списки. Поскольку каждый кандидат, получающий голоса, вносит общий вклад в победу партии, приветствуется наличие кандидатов разных идеологических флангов [21]. С постепенным укреплением Широкого Фронта «традиционные партии» начали опасаться потенциальной победы левых, которые постоянно улучшали свои результаты на выборах (табл. 1). В связи с этим Колорадо и Бланко предложили провести конституционную реформу электорального законодательства, которая была одобрена в 1996 г. в результате референдума [22; 23]. Основным нововведением реформы стало проведение первичных выборов, в результате которых от каждой партии выдвигается только один кандидат на пост главы государства, а также проведение второго тура для двух кандидатов, набравших наибольшее число голосов, при условии что ни один из них не получил абсолютного большинства в первом туре [13]. 3 На первых трех выборах после восстановления демократии в Уругвае «традиционные партии» выдвигали несколько кандидатов в президенты, а Широкий Фронт всегда представлял только одну кандидатуру. - Прим. авт. 4 Двухпалатный парламент Уругвая - Генеральная Ассамблея - состоит из верхней палаты (Сенат) с 30 членами и нижней (Палата представителей) с 99 депутатами. - Прим. авт. Кроме того, изменения коснулись и электорального цикла. Если система «двойного одновременного голоса» предусматривала единый день голосования для всех уровней власти, то начиная с 1999 г. - первого после введения реформы - был установлен цикл из четырех выборов: первичные выборы в июне, всеобщие выборы президента и членов Генеральной Ассамблеи в конце октября, второй тур выборов (при необходимости) в ноябре и выборы глав департаментов в мае следующего года. Электоральная реформа сохранила все черты внутрипартийной коалиционности партий, которые были сформированы при системе «двойного одновременного голоса». Несмотря на то что партии теперь могут выставлять только одного кандидата в президенты, что положительно влияет на партийное единство, каждая фракция представляет свои списки кандидатов в верхнюю и нижнюю палаты, тем самым оставляя неизменным межфракционную соревновательность [25]. Лидеры фракций продолжают формировать списки кандидатов в Сенат и Палату представителей, в результате чего главным стимулом в работе парламентариев является поддержание репутации фракции, которую они представляют, а не партии в целом [26]. Эти особенности позволяют говорить о ключевой роли фракций в Генассамблее [19], а также об отсутствии контроля и дисциплины на партийном уровне [21]. Взаимодействие фракций в законодательном органе прямо влияет на деятельность президента [27]. В соответствии с конституционным дизайном Восточная Республика Уругвай представляет собой типичную президентскую систему с достаточно широкими полномочиями главы государства в сфере законодательства и исполнительной власти (ст. 168 Конституции) [28]: § представление возражений или замечаний к законопроектам, направленных Президенту Парламентом, и отсрочка их промульгации либо отказ в ней в установленном порядке; § предложение палатам законопроектов или изменений к ранее принятым законам; § созыв Парламента на чрезвычайные сессии; § инициирование законопроектов в области налогообложения и их ассигновании; § подготовка законопроекта бюджета на будущий год и представление отчета о расходах по бюджету истекшего года; § назначение и смещение министров. Президент не имеет права единолично издавать указы, а по Конституции, Генеральная Ассамблея может распустить правительство. Для преодоления президентского вето необходимо набрать 3/5 голосов членов нижней и верхней палат по отдельности. В отдельных случаях президент уполномочен распускать Генеральную Ассамблею. Кроме того, президент обладает рядом ресурсных полномочий, позволяющих ему привлекать и сохранять законодательную поддержку, правом назначать глав государственных корпораций, автономных обществ и национальных комиссий. Как правило, на эти должности могут назначаться политики и общественные деятели из фракций, отличных от президентской, за счет чего эти фракции будут поддерживать президентскую повестку в парламенте [29]. Несмотря на широкие конституционные полномочия главы государства, в действительности уругвайские президенты ограничены в политическом смысле [30]. Во-первых, президент избирается на пять лет с возможностью повторного переизбрания только по истечении пятилетнего периода с момента окончания первого срока, в то время как сенаторы и депутаты могут оставаться в парламенте на протяжении нескольких сроков. Во-вторых, появление многопартийной системы в связи с укреплением позиций Широкого Фронта после диктатуры заставило президентов обсуждать сделки по коалиционному правительству с оппозиционными партиями и фракциями. В-третьих, наличие самостоятельных партийных фракций повышает количество сторон, с которыми президент должен заключать сделки относительно проведения своей политической программы [15]. В-четвертых, президентские фракции и партии, от которых они избирались, практически никогда не имеют большинства в Генеральной Ассамблее, что стимулирует их искать компромиссы с остальными фракциями. Отчетливо видно, какую слабую поддержку в законодательном органе имеют партии президента и его фракции (табл. 2). На общем фоне выделяется только Широкий Фронт, впервые пришедший к власти после выборов 2004 г. и нарушивший привычную сменяемость традиционных партий Бланко и Колорадо. Низкий процент мест президентских фракций можно объяснить тем, что в Широком Фронте представлен крупный спектр левых и левоцентристских движений - от коммунистов до социал-демократов, которые в той или иной степени представлены в Генассамблее и фактически формируют между собой большую коалицию. На взаимодействие президента и партийных фракций значительно влияет электоральный цикл и связь президента с конкретной фракцией [23]. В самом начале президентского срока фракции в президентской партии ожидают получение компенсаций (payoffs) за вклад их голосов в общую победу партии. Президент в начале своего срока находится в самой удобной позиции, чтобы предоставить фракциям своей партии награды в виде министерских постов или уступок при формировании бюджета. Так создается единство партии, что помогает президенту реализовывать свою повестку. Но поскольку президент не может быть переизбран сразу, к концу его срока каждая фракция из правящей партии озабочена поиском нового лидера, с которым партия снова сможет победить на выборах, чем нарушается партийное единство. В целом фракции в партии власти всегда в той или иной степени находятся в состоянии конкуренции. Причина заключается в том, что лидеры фракций контролируют только свои политические группы, а механизмы обязать все фракции поддерживать политику избранного президента отсутствуют5. Избранный президент при этом не перестает быть лидером своей фракции, определяя ее modus operandi [31]. Что касается оппозиционных партий, в отсутствии контроля над президентом они не могут стимулировать свои фракции держаться сплоченно. Однако по мере приближения выборов у фракций оппозиционных партий появляется больше мотивов для сотрудничества, что, в свою очередь, повышает сплоченность всей партии и шансы на победу [32]. Таким образом, особенности партийной системы в значительной степени обуславливают поведение президента в законодательной сфере и фактической реализации своей программы. Наличие сильных и вполне автономных фракций в качестве основных игроков политической системы Уругвая заставляет президента искать компромиссы со всеми политическими группами своей партии (а в некоторых случаях - и с оппозиционными партиями) путем предоставления их членам административного ресурса в исполнительной власти. Несмотря на то что на выборах президент представляет всю партию (после реформы 1996 г.), достигнуть поддержки ему удается только при успешном диалоге со всеми фракциями, что, по сути, подразумевает выстраивание коалиций. В данной статье на примере Уругвая детально рассматривается опыт построения особой разновидности внутрипартийных коалиций - фракций, представляющих собой полноценных независимых акторов и оказывающих принципиальное влияние на функционирование президентской системы. Возникшая в Уругвае в начале XIX в. двухпартийная система в лице Бланко и Колорадо характеризовалась сильной раздробленностью, которая породила формирование внутри своих партий политических групп (фракции) с сильной организационной структурой, играющих важную роль на выборах и в законодательной деятельности. Такая «рыхлая» структура партий позволяет рассматривать их в качестве коалиций отдельных внутрипартийных фракций. В середине прошлого столетия вследствие экономического кризиса образовалась партия Широкий Фронт, представляющая коалицию движений и партий левого толка, что еще больше укрепило роль фракций в системе государственной политической структуры. 5 До конституционной реформы электорального законодательства 1996 г. партии не имели иерархического руководства в лице председателя и т.д. [8]. На сильную роль фракций оказали влияние особенности электоральной системы «двойного одновременного голоса», позволившей каждой фракции выставлять своего кандидата в президенты вместе со списком сенаторов и депутатов. Проведенная в 1996 г. конституционная реформа избирательной системы также сохранила основные принципы соревновательности фракций. Наличие автономных партийных фракций оказывает значительное влияние на работу президента. С одной стороны, президент является лидером своей фракции, контролирует ее дисциплину и поведение, с другой - представляет интересы партии, от которой был выдвинут кандидатом. В этих условиях президент должен выстроить правильное взаимодействие со всеми партийными фракциями, предоставляя пропорциональное представительство каждой из них в кабинете или государственных организациях исполнительной власти. Кейс Уругвая показывает, что даже при широких формальных полномочиях президента глава государства выстраивает работу исходя из необходимости учета мнений фракций своей партии, которые в конечном итоге значительно воздействуют на проводимый политический курс и поддерживают эффективное функционирование демократических институтов.

Об авторах

Арсений Юрьевич Варшавский

Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России

Автор, ответственный за переписку.
Email: arsenyvarshavsky@gmail.com

соискатель кафедры сравнительной политологии Московского государственного института международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации, атташе Посольства России в Никарагуа

Проспект Вернадского, 76, Москва, Россия, 119454

Список литературы