Проблема поиска оптимальной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации (опыт социологического анализа)

Полный текст

Местную власть по праву называют основой любого государства и наиболее приближенной к населению — на местном уровне решается большинство проблем, связанных с жизнеобеспечением граждан, вследствие чего их социальное благополучие во многом зависит от эффективной работы всех структур местного самоуправления и их конструктивного взаимодействия с государственной властью. Неслучайно Президент Российской Федерации В.В. Путин видит в сильном и эффективном местном самоуправлении «залог успешного развития России, ключ к раскрытию громадного потенциала всех ее территорий» [21]. Поэтому так важен поиск оптимальной модели организации местного самоуправления, которая, с одной стороны, будет способствовать приходу в местные органы власти наиболее эффективных и достойных руководителей, с другой — повысит активность участия граждан в решении проблем местного значения.

Эмпирическая база исследования — результаты мониторинговых социологических опросов жителей Красноярского края с 2000 по 2020 годы, дополненные анализом документов. Опросы проводились по комбинированной выборке, репрезентативной по полу, возрасту и уровню образования и включающей процедуры квотирования и районирования, методом формализованного интервью. В опросах приняли участие в разные периоды времени от 572 до 1120 респондентов.

В постперестроечный период вплоть до конца нулевых годов в России на местном уровне использовалась главным образом модель «сильный мэр — совет» — право выбора руководителя муниципалитета имело население. Однако с течением времени все отчетливее стали проявляться недостатки прямых выборов, в частности, риск прихода во власть как недостаточно эффективных руководителей, так и преследующих узкокорыстные цели (личные или групповые) при отсутствии реальной возможности отзыва главы муниципалитета. Так, в Красноярском крае в 2005 году в ходе выборов глав администраций на 29 территориях сменяемость корпуса глав составила 79 %).

В нулевые годы появляется значительное количество научных работ, посвященных электоральному поведению, включая подходы к типологизации участников избирательного процесса, в том числе избирателей и кандидатов на выборные должности. Так, одна классификация глав администраций опиралась на количество избирателей, проголосовавших за них на выборах: абсолютные лидеры, относительно популярные, относительно непопулярные и непопулярные. Уровень поддержки в двух последних группах составлял от 20 % до 40 % и менее 20 % соответственно [16. С. 206–207]. Если руководствоваться таким подходом, то абсолютное большинство глав администраций Красноярского края (76 %) в середине нулевых годов следует отнести либо к числу непопулярных (6 территорий, в среднем поддержка 13 % избирателей), либо относительно непопулярных (16 территорий; 28 %). В то же время не было зафиксировано ни одного случая досрочной отставки главы администрации и даже таких попыток.

Анализ результатов предвыборных исследований и электоральной статистики позволил сделать два вывода по итогам избирательной кампании 2005 года. Во-первых, итоговый результат главы администрации на выборах детерминируется оценками его деятельности населением: когда эти оценки составляли 45 % и более, руководитель одерживал уверенную победу, если опускались ниже 30 %, то глава в большинстве случаев терпел поражение. Во-вторых, отношение населения к деятельности главы администрации напрямую не связано ни с уровнем материального благосостояния, ни с развитостью социальной инфраструктуры, ни с состоянием экономики. Так, главы повторно избирались в ряде депрессивных территорий и могли безнадежно проиграть в экономически развитых городах/районах. Отсюда вывод: популярность муниципального руководителя и оценка его деятельности населением зависит, прежде всего, от его работы в интересах муниципального образования и его жителей.

Вполне логичным стало дальнейшее реформирование системы муниципальных выборов в направлении непрямого избрания глав: предполагалось, что муниципальные депутаты как более образованные и хорошо информированные о положении дел на местах способны сделать более осознанный и рациональный выбор по сравнению с населением, значительная часть которого не проявляет интереса к политике и делам на местном уровне. К середине 2010-х годов большинство муниципальных образований страны (порядка 90 %) перешли к непрямым выборам руководителей муниципалитетов. Наибольшее распространение получила модель «сити — менеджер», согласно которой местные депутаты выбирали главу из своего состава. По всей вероятности, предполагалось за счет двухступенчатой системы отбора (избиратели и депутатский корпус) обеспечить приход во власть наиболее эффективных и достойных руководителей. Однако новая система выборов практически сразу вызвала возражения у населения и подверглась критике со стороны ряда ученых. Например, отмечалось, что использование в России модели «сити–менеджер», которая зародилась и получила наибольшее распространение в США [1. С. 82], — следствие некритического заимствования западного опыта без должного осмысления и учета национальных традиций, поэтому внедрение данной модели не пойдет на пользу местному самоуправлению [3. С. 91–92].

К началу 2021 года доля муниципальных образований, где использовались модели непрямых выборов глав, сохранилась на уровне 90 % [10], но лидером стала модель «совет — комиссия», которая предусматривает избрание главы депутатами из числа, как правило, двух кандидатур, предварительно отобранных конкурсной комиссией по заранее определенной процедуре. В модели «сити — менеджер» влияние региональных властей на формирование местных органов власти было опосредованным, поэтому наблюдались, хотя и крайне редкие, случаи избрания руководителей, предварительно не согласованных с региональной партией власти. При использовании модели «совет — комиссия» ситуация кардинальным образом менялась, так как в работе конкурсной комиссии региональная власть обладает правом решающего голоса. В результате в Красноярском крае с 2015 года не было зафиксировано ни одного случая, когда конкурсная комиссия рекомендовала бы для избрания кандидатуру, предварительно не согласованную с региональной властью. В то же время в научном сообществе все чаще стали говорить об отчетливо наметившемся тренде на усиление влияния государственных органов на местное самоуправление [15. С. 296] и о риске его превращения в низовое звено государственной власти.

Изменения, происходящие в последние годы в системе местного самоуправления, включая выборы их руководителей, получили закрепление в нормативных документах: в федеральном законе «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», принятом в 2021 году, и законопроекте № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», принятом в первом чтении в конце 2021 года.

Каким образом реагировало научное сообщество на эти законодательные инициативы и, прежде всего, на роль и место местного самоуправления в единой системе публичной власти? Анализ публикаций позволяет выделить три неравных по численности группы ученых с различающими позициями. Наиболее многочисленную группу составляют исследователи, в целом позитивно оценивающие изменения [7; 13; 17; 25 и др.]: они полагают, что создание единой системы публичной власти «определенно повышает престиж муниципального уровня и актуализирует вопрос финансового обеспечения и хозяйственной самостоятельности органов местного самоуправления, учитывая потенциальное расширение их полномочий и спектра возложенных на них задач» [17. С. 91]; «с принятием закона по новой системе местного самоуправления эффективность управления территориями поднимется на более высокий уровень, конкретизируется и усилится ответственность муниципальных властей» [13. С. 20]. Вторую группы составляют те, кто выражает скепсис по поводу перспектив развития местного самоуправления, отмечая низкую эффективность муниципальных реформ в предыдущие годы [2; 11], противоречия между законопроектом № 40361–8 и Основным законом [27], угрозу утраты стабильности системой местных органов власти [14]. Третью группу составляют ученые, не разделяющие оптимизма относительно перспектив развития местного самоуправления, полагая, что «реализация законодательных инноваций, наряду с усилением вертикали власти, может привести к ослаблению института местного самоуправления» [18. С. 24], что изменения не приведут к улучшению жизни населения, а лишь усилят централизацию власти, при которой муниципалитеты потеряют независимость [19. С. 52], что высоки риски для местного самоуправления, связанные с фактическим отчуждением граждан от формирования местных органов власти, что нарушает конституционный принцип народовластия и снижает зависимость этих органов от населения [26]. Вероятно, в каждом подходе есть рациональное зерно. К этой мысли подводит анализ муниципальных выборов в Красноярском крае, начиная с 2010 года, когда произошел массовый отказ от прямых выборов глав администраций.

В 2017 году состоялись непрямые выборы главы Красноярска по модели «совет — комиссия». Согласно заявлениям краевых политиков и экспертов, широко представленным в СМИ, действующий губернатор Красноярского края В.А. Толоконский дал добро на повторное избрание главой Красноярска Э.Ш. Акбулатова, поэтому президиум регионального политсовета партии «Единая Россия» поддержал действующего мэра. В постановлении политсовета он был назван опытным управленцем, хозяйственником и грамотным руководителем, способным решать серьезные задачи, стоящие перед городом. Однако анализ официальных документов и результатов социологических исследований дает серьезные основания для сомнений в объективности этого решения.

Рассмотрим сначала результаты конкурса эффективности органов местного самоуправления, который ежегодно проводит правительство Красноярского края (с 2009 года). Муниципальная власть Красноярска стабильно занимала первое или второе места в 2009–2011 годы в категории «городские округа». После прихода к власти Акбулатова в декабре 2011 года городские власти начали быстро утрачивать лидирующие позиции, и в 2016 году заняли предпоследнее место среди городов края [24]. Неудачно складывалась для Акбулатова и ситуация в политической сфере, в частности, на муниципальных выборах 2013 года, когда вместо традиционной «тройки» политиков он единолично возглавил партийный список «Единой России». В итоге единороссы получили всего 12 депутатских мандатов из 36, потерпев чувствительное поражение в одномандатных округах (4 мандата из 18), — это самый низкий результат «Единой России» в политической истории Красноярска.

Причины разочарования красноярцами деятельностью главы города после его успешного избрания на прямых выборах в 2012 году становятся понятны из результатов социологических опросов об изменениях в жизни города. Анализ первичных данных проводился с помощью частных индексов и сводного индекса изменений, который определялся как среднее арифметическое по 14 частным индексам (разность суммы положительных и нейтральных ответов и суммы отрицательных ответов). Аналогичным образом определялись частные и сводные индексы по другим индикаторам.

Красноярцев по данной тематике опрашивали трижды — в 2011, 2013 и 2016 году. Сводный индекс изменений в 2013 году оказался почти в два раза ниже по сравнению с 2011 годом — +24 % против +43 %. Наиболее заметные ухудшения наблюдались в отношении сферы здравоохранения и занятости населения, состояния автомобильных дорог и мест в детских садах. Доля тех, кто отметил позицию «изменилась к худшему», по перечисленным позициям колебалась в диапазоне от 42 %до 59 %. Если же брать шестилетний интервал, то значение сводного индекса изменений снизилось в пять раз и составило в 2016 году +4,5 %. Иными словами, за то время, когда должность главы города занимал Акбулатов, жизнь в Красноярске, по мнению горожан, ухудшилась.

В этих условиях закономерно снижение материального достатка и социального самочувствия горожан, которые измерялись с помощью четырехчастных и сводного индекса [6]. Так, за время работы Акбулатова на посту главы администрации индекс материального положения снизился в полтора раза — с + 52 % в 2012 году до +33 % в 2016 году, а сводный индекс социального самочувствия — на четверть (с 63 % до 47 %). Отсюда вполне логичное ухудшение отношения горожан к деятельности главы города. В преддверии последних прямых выборов главы города (2012) за счет административного ресурса и, прежде всего, полугодовой раскрутки в СМИ удалось «накачать» рейтинг Акбулатова: индекс оценки его деятельности (разность сумм в целом положительных и в целом отрицательных ответов) составил +42 %. Последующие замеры фиксировали устойчивую тенденцию к снижению индекса: через полгода — +30 %, еще через семь месяцев — +16,4 %, +12 % — в середине 2016 года. В печатных и электронных СМИ стали появляться публикации, ставящие под сомнение управленческие способности главы города: например, отмечалось, что большая часть предвыборных обещаний Акбулатова не была выполнена [22], а ситуация, складывающаяся в администрации Красноярска, оказалась близка к потере управляемости [5].

Для избрания главы города необходимо простое большинство депутатов — 19 из 36, и единороссам не хватало 7 депутатских голосов. Поэтому городская администрация, обладая значительным административным ресурсом, проводила «работу» с депутатами от других партийных фракций, в том числе предлагая им руководящие должности в организациях краевого центра. Местные эксперты назвали данные действия мэрии прямым подкупом депутатов, а одна партийная фракция в городском совете вывела из состава трех депутатов, принявших предложения городской администрации, «за предательство интересов красноярцев, политическую продажность и человеческую непорядочность» [8].

Таким образом, избрание Акбулатова на второй срок превращалось в техническую процедуру с заранее предрешенным результатом, однако в нее неожиданно вмешалась отставка губернатора края Толоконского и назначение исполняющим обязанности руководителя региона председателя краевого парламента А.В. Усса. Данная кадровая рокировка привела к смене приоритетов в отношении кандидатуры на пост главы города: новый руководитель региона поддержал С.В. Еремина, и по итогам первого этапа работы конкурсной комиссии он занял первое место, а Акбулатов — третье. Во второй тур были допущены четыре кандидата, получившие наибольшие баллы: два отказались от дальнейшего участия в конкурсе и вскоре получили назначения на высокие должности, третий кандидат, выступая перед депутатами, призвал голосовать за Еремина, который и был в итоге избран главой города [9].

Из анализа выборов главы Красноярска в 2017 году можно сделать несколько важных выводов. Во-первых, выбор главы города определялся позицией губернатора края, хотя формально зависел от решения конкурсной комиссии и местной представительной власти (их роль оказалась номинальной, как и регионального отделения партии «Единая Россия»). Во-вторых, региональная партия власти воспринимала процедуру непрямых выборов главным образом через призму укрепления своей властной вертикали, подбирая исключительно лояльных муниципальных руководителей. В-третьих, избиратели от участия в выборах были отстранены, их мнение не учитывалось, а процедура избрания носила закрытый характер. Для общественности оказались недоступны документы, предоставляемые кандидатами в конкурсную комиссию, в том числе проекты социально-экономического развития муниципального образования, а также протоколы конкурсной комиссии, способные пролить свет на причины занятия Акбулатовым лишь третьего места.

Следует подчеркнуть, что ситуация с выборами главы Красноярска в 2017 году не уникальна, а типична: «если отсутствие прямых всеобщих выборов защищает от электоральных ошибок в подборе кадров, то от непрофессиональных руководителей, попадающих на руководящие должности, и что особенно опасно, от их гипертрофированной лояльности начальству защитить не может» [4. С. 156]. Таким образом, изучение механизма выборов главы города по новой схеме в краевом центре в 2017 году выявил в этой процедуре потенциальные риски для муниципальных образований. В то же время анализ выборов глав городов и районов в 2010, 2015 и 2020 годы позволил понять, в какой мере внедрение новых моделей («сити — менеджер» и «совет — комиссия») повлияло на жизнь муниципальных образований и благосостояние граждан.

В 2010 году абсолютное большинство муниципальных образований по инициативе региональных властей внесли изменения в уставы — отказались от прямых выборов руководителя и перешли на модель «сити — менеджер» или двуглавую модель (руководство муниципалитета — глава местного самоуправления и глава администрации). Из 54 избранных депутатами глав городов и районов 53 выдвигались партией «Единая Россия», все они, а также избранные на конкурсной основе главы администраций, предварительно согласовывались с краевой властью под руководством губернатора Л.В. Кузнецова. Тем не менее, к концу отчетного периода местные эксперты заговорили о серьезных проблемах в муниципальном управлении, в частности, политические конфликты наблюдались в 17 из 61 муниципального образования [12]; внедрение модели «сити — менеджер» привело к потере управляемости на местах. По сути, под сомнение была поставлена эффективность краевой кадровой политики на местном уровне, и с этим трудно не согласиться, принимая во внимание рейтинг эффективности губернатора края Кузнецова — третье место с конца из 77 по экспертным оценкам [23].

В 2015 году произошел массовый переход к модели «совет — комиссия»: все избранные главы муниципалитетов поддерживались партией власти и получали мандат на встречах с губернатором, о чем сообщалось в местных СМИ. Какие выводы можно сделать из анализа результатов выборов глав местного самоуправления и последующих изменений в их составе в избирательном цикле 2015–2020 годов? Во-первых, несмотря на признание новым руководителем края факта потери управляемости на местах, три четверти глав городов и районов (по сути, неэффективных руководителей) не испытали проблем с подтверждением своих властных полномочий в 2015 году. Даже нахождение органа местного самоуправления на последних строчках краевого рейтинга в течение всего отчетного периода не мешало его руководителям успешно проходить процедуру повторного избрания, как и низкая популярность среди населения. На большей части территорий отрицательные оценки преобладали над положительными, в отдельных случаях доля отрицательных оценок могла составлять половину респондентов (Ачинск) и даже три четверти (Канск).

Во-вторых, заметно растянулись сроки проведения выборов глав местного самоуправления — восемь месяцев с весны до конца 2015 года, а сама процедура избрания нередко составляла полгода и более (например, в Козульском районе десять месяцев). В ряде территорий руководители в статусе исполняющих обязанности находились длительное время, например, в Богучанском районе 2,5 года. В-третьих, возросла сменяемость глав городов и районов: если при использовании моделей «сильный мэр — совет» и «сити — менеджер» наблюдались единичные случаи досрочных отставок, то при использовании модели «совет — комиссия» отставки стали повседневной практикой муниципального управления. Так, из числа глав, избранных в 2015 году, половина не доработали до конца срока полномочий от полуго да до трех лет, в половине муниципальных образований пост руководителя занимали 2, 3 и даже 4 управленца (рекордсмен — Ачинск, где за два года пост главы администрации занимали шесть руководителей, трое в статусе исполняющего обязанности). Основными инициаторами досрочных отставок выступали правоохранительные органы (каждый пятый глава осужден по уголовной статье) и региональные власти, в том числе и по политическим мотивам. В общей сложности недостойными или эффективными оказались почти половина глав (21 из 45 избранных в 2015 году). В-четвертых, участие гражданского общества в непрямых выборах обрело номинальный характер, как и его влияние на политику местных властей в межвыборный период. Показательным примером служит Ачинск, где гражданские активисты, используя все разрешенные законодательством формы участия населения в местном самоуправлении, в течение длительного времени безрезультатно пытались вернуть прямые выборы и отправить в отставку неэффективного и непопулярного муниципального руководителя.

Три цикла выборов глав администраций в 2010-е годы проходили под полным контролем краевых властей, но их курировали разные губернаторы — Л.В. Кузнецов, В.А. Толоконский и А.В. Усс, которые по оценкам экспертов не были эффективными руководителями, не пользовались популярностью у населения и по инициативе федерального центра были отправлены в отставку в преддверии очередных губернаторских выборов. Возникает закономерный вопрос: способна ли региональная власть, будучи недостаточно эффективной, сформировать корпус эффективных глав муниципальных образований? Не должны ли краевые органы власти сначала доказать, что являются эффективной управленческой структурой, и лишь затем получить право участвовать в формировании муниципальных органов власти? Ведь в противном случае происходит перенос неэффективных управленческих практик, методов и стилей с регионального уровня на муниципальный, без возможностей их исправления, хотя бы частичного.

Может быть, граждане, в отличие от экспертов, замечают положительные изменения в работе местных органов власти? К сожалению, результаты социологических исследований не дают оснований для оптимизма. Когда респондентам предлагали ответить на вопросы о положительных и отрицательных аспектах в деятельности местных органов власти, то в положительных аспектах явно доминировали культурные мероприятия, включая праздники (государственные, профессиональные и др.), юбилеи и спортивные мероприятия, главным образом для детей, а все остальные альтернативы получали оценки на уровне, не намного превышающем статистическую погрешность: борьба с коррупцией; помощь в получении жилья; встречи с гражданами, чтобы узнать волнующие их проблемы; учет их мнения при принятии управленческих решений. В негативных высказываниях чаще всего упоминались сферы здравоохранения и ЖКХ, проблемы с безработицей, плохое состояние автомобильных дорог и ухудшение экологии; почти 20 % респондентов в целом негативно оценили работу чиновников местных администраций («не думают о людях»; «непонятно чем вообще занимаются»; «не решают проблемы района»; «заботятся только о своих интересах» и т.д.). Наилучшей иллюстрацией восприятия гражданами деятельности местных органов власти служит почти десятикратное преобладание числа негативных высказываний над числом позитивных. Отсюда устойчивый тренд на снижение оценки деятельности глав местного самоуправления: в 2002 году –2,5 %, в 2011 — –8,5 %, в 2016 — –9,9 %, в 2020 — –15,2 %.

С чем связано столь критическое восприятие гражданами деятельности самого близкого к ним органа власти? Результаты опросов показывают, что за десять лет (с 2011 по 2020 годы) не снизилась актуальность социальных проблем, беспокоящих граждан в наибольшей степени. Более того, острота главных из них (значимых для 30 % и более респондентов) возросла. Так, если проблема безработицы, занятости населения занимала в 2011 году третью позицию в краевом рейтинге, то в 2020 году вышла на первую позицию; проблема высоких тарифов на услуги ЖКХ переместилась с четвертой на третью позицию; усилилось беспокойство населения относительно доступности и качества медицинских услуг (седьмая и четвертая позиции, соответственно); сохранила вторую позицию проблема низкого уровня заработной платы, пенсий и пособий; возросло беспокойство по поводу экологии, состояния автомобильных дорог, недоступности/дороговизны жилья, коррупции чиновников и правоохранителей.

Не добавляют оптимизма и оценки уровня удовлетворенности разными сферами жизни в муниципальных образованиях (в 2014 и 2020 годы). Так, с точки зрения отмеченных респондентами наибольших изменений в худшую сторону негативными лидерами выступили здравоохранение (индекс удовлетворенности вырос с –9,9 % в 2014 году до –31,3 % в 2020) и занятость (–18,2 % и –37,5 %, соответственно). Что касается сфер, вызывающих наибольшее неудовлетворение жителей, то здесь фактически оказался продублированным список социальных проблем, беспокоящих граждан в наибольшей степени: в 8 из 11 сфер доля неудовлетворенных составляет 40 % и более, самый высокий уровень неудовлетворенности зафиксирован в отношении состояния автомобильных дорог (76,1 %). Снизился и сводный индекс удовлетворенности — с –1,8 % до –12,5 %. Эти данные объясняют причины ухудшающегося материального положения и социального самочувствия населения: в первом случае индекс равен –0,8 % (2002), +6,5 % (2005), +13,3 % (2011), +0,6 % (2016) и –1,9 % (2020); во втором случае — +24,9 % (2002), +31 % (2005), +38,8 (2011), +27,4 % (2016) и 25,4 % (2020).

Таким образом, внедрение моделей «сити — менеджер» и «совет–комиссия», предусматривающих непрямые выборы глав местного самоуправления, не привели к созданию условий, способствующих социально-экономическому развитию муниципальных образований и повышению уровня и качества жизни населения. Кроме того, прослеживаются риски утраты легитимности органами местного самоуправления Красноярского края. Так, устойчиво снижаются оценки деятельности руководителей муниципалитетов (снижение индекса в шесть раз за 18 лет), интерес граждан к муниципальным выборам (в 2005 году явка избирателей составила 62 %, в 2010 — 40 %, в 2015 — 30 %, в 2020 — 25 %, т.е. за 15 лет избирательная активность сибиряков сократилась в 2,5 раза) и электоральная база поддержки партии власти «Единая Россия» на выборах местной представительной власти (в 2010 году — 60,6 тысяч избирателей, в 2020 — 20,4).

В постсоветский период в Российской Федерации сформировалась система местного самоуправления, сумевшая обеспечить социально-политическую стабильность и управляемость на муниципальном уровне как во время пандемии, так и в период масштабного санкционного давления. Вместе с тем система местного самоуправления требует дальнейшей доработки, прежде всего, такой модели организации, которая, с одной стороны, сумеет обеспечить местным органам власти определенную автономность, расширит их полномочия и реальные возможности влияния на жизнь муниципальных образований [20], а, с другой стороны, повысит активность граждан в решении проблем местного значения посредством участия в социально-экономической, политической, культурной и других сферах жизни муниципальных образований. В этом видится основной залог сильного и эффективного местного самоуправления как важнейшего элемента единой системы эффективной публичной власти.

Об авторах

Владимир Ильич Злотковский

Автор, ответственный за переписку.
Email: nn101@yandex.ru
кандидат социологических наук, научный сотрудник кафедры экономики труда и профсоюзного движения Красноярского филиала Академии труда и социальных отношений ул. Марковского, 81, Красноярск, 660017, Россия

Список литературы