Особенности государственной молодежной политики в России и США на современном этапе. Сравнительный анализ

Полный текст

Актуальность исследования Многие годы государственный аппарат Российской Федерации последовательно придает особое значение роли молодежи и подрастающего поколения в процессе модернизации и развития современного российского общества. Оценки особенной важности данной роли нашли отражение в ряде президентских указов, государственных программах и концептуальных документах общенационального значения, таких как Государственная программа Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики», утвержденная постановлением Правительства от 29 декабря 2016 г. № 1532 [1]; Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации» [2] и другие. Несмотря на существенную поддержку и колоссальное финансирование мер по развитию государственной молодежной политики в России, ситуация остается сложной. В связи с ростом естественной убыли населения в Российской Федерации особую актуальность приобретает вопрос о преодолении негативных демографических тенденций путем модернизации государственных подходов по снижению смертности, безработицы и прочих негативных факторов, влияющих на условия демографического потенциала среди современных молодых семей. В данном контексте представляется интересным опыт Соединенных Штатов Америки, которые демонстрируют гибкость системы поддержки увеличения народонаселения и ГМП. Следует отметить, что действующая в США модель молодежной политики предполагает предоставление государственной поддержки лишь наименее защищенным и неблагополучным категориям молодежи, при этом опыт ее реализации преимущественно свидетельствует об эффективности. При этом жестко регламентируется порядок расходования средств и категории получаемой помощи. В этом - принципиальное отличие от западноевропейской модели, в рамках которой государство несет ответственность за интеграцию молодежи в общество. Теоретическое основание Начало теоретическому осмыслению феномена молодежи было положено в 30-40-е гг. XX в. Наиболее важными подходами к изучению молодежи являются: психоаналитический Э. Эриксона, Р. Бенедикта [3] и др., структурно-функциональный Т. Парсонса [4], С. Айзенштадта [5], М. Титма [6] и др., субкультурный С. Коэна [7], П. Уиллмота [8] и др., культурологический А. Шюца [9], П. Бергера [10], К. Мангейма [11], М. Мида [12] и др. В контексте актуализации в США и РФ роли законотворческих проектов по работе с молодежью особое внимание стоит уделить исследованиям Д. Блума, раскрывающим в своих работах современные тенденции развития российской и молодежной политики. Затрагивая в своих работах проблему культурной гибридизации в своих исследованиях, Блум [13] поднимает вопрос о роли государственных структур, ответственных за вовлечение молодых людей в социальную, экономическую и политическую жизнь государства. В связи с этим данная работа фокусируется на правовых особенностях работы государственных органов США и РФ в сфере молодежной политики. Методология исследования Для исследования причинно-следственных связей развития молодежной политики в США и РФ, а также факторов, обуславливающих актуальность данной сферы, был выбран ретроспективный метод. Культурологический подход использовался для исследования проблем молодежи с точки зрения преобладающего в обществе культурного фона. Структурно-функциональный подход позволил выявить суть фундаментальных противоречий в отношениях молодежи и общества. Помимо этого для определения государственных и негосударственных акторов, задействованных в разработке и реализации мер, направленных на работу с молодежью, был выбран системный подход в исследовании. Основные предпосылки необходимости законодательного регулирования ГМП (кейсы, события и факторы, актуализирующие развитие законодательства в сфере работы с молодежью в США и РФ) Соединенные Штаты Америки. Формирование национальной молодежной политики в США обусловлено необходимостью поддержки таких «подверженных риску» групп, как: приемные дети, бездомная молодежь, а также люди, вовлеченные в систему ювенальной юстиции. Данные категории граждан, при переходе ко взрослой жизни, страдают от осложнения таких проблем, как: включение молодых людей в семейные конфликты (что препятствует здоровому психоэмоциональному развитию), проблемы с трудовой занятостью (которая, в свою очередь, обеспечивает адекватную заработную плату), препятствия в получении медицинского страхования и т.д. На данный момент Федеральное правительство не приняло ни одной всеобъемлющей федеральной политики или законодательного инструмента, который позволил бы решать проблемы, с которыми сталкивается молодежь, относящаяся к группе риска, в подростковом возрасте или при переходе к взрослой жизни. Американская федеральная молодежная политика базируется на основе многочисленных программ, разработанных в начале XX века и расширенных в рамках инициатив «Великого общества». Эти программы, сосредоточенные в шести областях - развитие рабочей силы, образование, ювенальная юстиция и профилактика преступности, социальные услуги, общественное здравоохранение, а также национальная и общественная работа - предоставляют уязвимой молодежи возможность развить навыки, которые помогут ей во взрослой жизни. К началу 2000-х годов Конгресс США рассмотрел такие ключевые законодательные акты в сфере молодежной политики, как «Блок-грант на развитие общин молодежи» 1995 года и Закон «О молодых американцах» 2000 года, направленные на «улучшение предоставления услуг уязвимой молодежи» [14]. Данные законодательные проекты обязали муниципалитеты оказывать всестороннюю помощь молодым людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Тем не менее, несмотря на комплекс федеральных услуг и мероприятий для социально-незащищенной молодежи, многие из программ не были преобразованы в скоординированную систему поддержки. В связи с этим федеральные законодательные органы периодически предпринимают усилия по разработке всеобъемлющей федеральной политики в отношении молодежи. Таким образом, в 2009 году Конгресс принял закон (Федеральный закон Тома Осборна о координации деятельности, касающейся молодежи, P.L. 109-365), который уполномочивает федеральное правительство создать Совет по делам молодежи в целях улучшения координации федеральных программ, работающих с молодежью [15]1. Совет по делам молодежи создан не был, однако еще в 2008 году была созвана Межведомственная рабочая группа по молодежным программам (Interagency Working Group on Youth Programs (IWGYP)). В состав этой Рабочей группы входят многочисленные федеральные департаменты и агентства, которые занимаются решением общих задач, стоящих перед молодежью. На момент 2021 года данное ведомство занимается разработкой межведомственных инициатив, а также координирует работу всех федеральных учреждений, курирующих молодежную политику. Российская Федерация. В российской историографии можно выделить ряд комплексных работ, подробно раскрывающих особенности становления и изучения молодежной политики в РФ [16; 17; 18], большое число диссертационных исследований, подробный обзор которых представлен в научной статье доцента исторического факультета Иркутского государственного университета [19], а также докладов аналитических управлений, дающих всесторонний обзор законодательному аспекту работы с молодежью до принятия поправок в российскую Конституцию в 2020 году [20]. Отдельного внимания, по нашему мнению, заслуживает доклад эксперта Совета Европы по вопросам гражданского образования молодежи Анатолия Ермолина «О молодежной политике как национальной системе воспитания и подготовки провинциальных кадров» 2014 года [21], представленный на заседании Комитета гражданских инициатив в июне 2014 г. Авторы доклада акцентировали внимание на необходимости разработки национальной стратегии развития молодежи могли с одновременным вовлечением к ее созданию и реализации широкого круга образовательных учреждений, общественных организаций, бизнес-структур и других участников [21]. На сегодняшний день представляется возможным констатировать, что результатом многолетней работы в области формирования и реализации молодежной политики в Российской Федерации стало принятие Федерального закона «О молодежной политике в Российской Федерации» [2]. В разработке данного Закона приняли участие представили всех субъектов Российской Федерации, молодежи, общественных организаций, вузовского сообщества, что, по мнению руководителя Федерального агентства по делам молодежи Александра Бугаева, позволит развивать в дальнейшем отраслевое законодательство и выступит неким вектором для многих подзаконных актов в будущем [22]. Пандемия COVID-19 выявила множество проблем, связанных с поддержкой молодежи и их семей, столкнувшихся с тяжелым финансовым положением из-за тотального локдауна, потерей работы и т.д. В связи с этим представляется необходимым анализ правового регулирования работы государственных и общественных учреждений по взаимодействию с молодежью на современном этапе. Определение релевантного опыта законодательного регулирования общественных отношений в сфере молодежной политики в США и РФ Соединенные Штаты Америки. В США имеется множество программ и инициатив, направленных на работу с молодежью на всех уровнях власти (федеральном, на уровне штатов и муниципалитетов). Спектр оказываемой поддержки включает в себя стратегии профилактики и вмешательства, касающиеся психического здоровья; предоставления безопасного жилья; возможностей доступности образования и профессиональной подготовки; подготовке к трудоустройству и т.д. Федеральной законодательной основой американской молодежной политики является документ от 2013 года под названием «Пути для молодежи» [24]. В нем ранжирован возраст, согласно которому людей до 14 лет принято считать представителями раннего подросткового возраста, с 15 по 17 лет - среднего подросткового возраста, а с 18 лет по 24 года - позднего подросткового и раннего взрослого возраста. Более того, в данной программе отображены основные цели развития американской молодежной политики, такие как: · продвижение и координация стратегии по улучшению работы федеральных, региональных и муниципальных организаций по работе с молодежью; · доказательное развитие молодежной политики на основании научно обоснованных и инновационных стратегий; · содействие вовлечению молодежи и партнерским отношениям в целях укрепления программ помощи молодежи и их семьям по всему континууму (от простого обмена информацией до целенаправленных возможностей вовлечения и принятия решений). Также он оказывает поддержку межведомственным федеральным проектам по работе с молодежью. Обязанности Рабочей группы в отношении молодежных программ были определены в Исполнительном указе 13459, изданном в 2008 году, а также в Общесистемном законе об ассигнованиях 2009 года, изданном Комитетом Палаты представителей по ассигнованиям [23; 24]. В 2009 году Омнибусным законом об ассигнованиях было дано указание Рабочей группе провести дополнительные мероприятия, а именно: запросить мнения молодежи, директоров Детского кабинета штатов и некоммерческих организаций по молодежным программам и политике; разработать всеобъемлющий стратегический план федеральной молодежной политики и подготовить рекомендации по улучшению координации, повышению эффективности и действенности программ, затрагивающих интересы молодежи. Среди региональных документов, опубликованных законодательными органами США, стоит выделить Акт о лидерстве и подотчетности, созданный многопрофильным консультативным органом - Калифорнийским советом по охране детства (California Child Welfare Council) [25]. Он отвечает за улучшение услуг для детей и семей в системе охраны детства, фокусируясь на сотрудничестве между многочисленными агентствами штата по охране детства и судами. На Совет также возложена обязанность докладывать о том, как эти обслуживающие программы по работе с детьми и суды реагируют на потребности детей, находящихся на их совместном попечении. Помимо вышеупомянутых структур, задействованных в сфере молодежной политики, можно выделить федеральные департаменты и агентства, представленные в Межведомственной рабочей группе по молодежным программам с 2016 года. Среди них можно выделить 12 министерств и более 30 подведомственных им управлений и федеральных агентств [25]. Работу министерств с молодежью можно категорировать следующим образом: 1) Роль в регулировании социальной жизни молодежи США предоставляется Министерству образования и социального обеспечения (а также его профильным шестью управлениям); Министерству здравоохранения (включающим в себя три управления и две канцелярии и один центр по контролю и профилактике заболеваний), а также Министерство юстиции (с управлениями по вопросам насилия в отношения женщин и ювенальной юстиции). 2) Особые полномочия для работы с молодежью по вопросам экономического развития США имеют Министерство сельского хозяйства (и подведомственный ему Национальный институт продовольствия и сельского хозяйства); Министерство торговли (в т.ч. Бюро переписи населения); Министерство жилищного строительства и городского развития; Министерство труда (с двумя управлениями: проф. переподготовки и занятости инвалидов), а также Министерство транспорта (с двумя управлениями, собственной корпорацией национальной и общественной службы и множеством исследовательских центров и отделов). 3) Политический аспект взаимодействия с молодежью находится в ведении Министерства обороны (Управление по делам детей и молодежи и Канцелярия помощника Министра по делам резерва); Министерства национальной безопасности США (в т.ч Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям); Министерства внутренних дел (Управление по делам молодежи и Бюро по делам индейцев); Государственного департамента США (Управление по глобальным вопросам молодежи и Бюро по вопросам образования и культуры). В работе вышеперечисленных ведомств также принимают участие специализированные учреждения и механизмы. Среди данных организаций можно выделить Форум по молодежным инвестициям (The Forum for Youth Investment). Форум работает с федеральными, государственными и муниципальными руководителями для оценки и согласования государственной политики в горизонтальной (межсистемной) плоскости и вертикальной (от муниципального до федерального уровня) [26]. Кроме того, стоит выделить работу «Сети Детских Кабинетов». Данная организация работает по линии детей и юношества. Большую часть обозначенной работы выполняется именно при поддержке Детских Кабинетов - советов или комиссий, состоящих из руководителей всех государственных учреждений, имеющих программы по работе с детьми и молодежью. Они регулярно собираются для координации деятельности служб, выработки общих результатов и совместного принятия решений и реализации планов, направленных на обеспечение благополучия молодых людей. Сети Детского Кабинета работают над согласованием политики на федеральном уровне, например, в партнерстве с Американскими научно-исследовательскими институтами для оказания технической помощи Межведомственной рабочей группе по молодежным программам (в настоящее время федеральное правительство является самым близким эквивалентом детского кабинета). Члены этих сетей обмениваются передовым опытом и узнают больше об инструментах, нацеленных на повышение эффективности и действенности их усилий по улучшению результатов для молодежи. Особенности реализации молодежной политики США рассмотрены на примере Штата Калифорния. В данном субъекте федерации работает Калифорнийский Совет по делам молодежи (California Youth Council). Он отвечает за обеспечение того, чтобы приемные дети и молодежь получали услуги, предоставляемые по мандату несколькими департаментами штатов [27]. С момента своего создания Совет добился определенного прогресса в достижении уставных целей путем мониторинга и отчетности по административным и судебным проектам, а также участвуя в качестве консультанта в разработке новых государственных программ. Данная организация также занимается информированием общественных и законодательных органов о новых исследованиях, касающихся повышения эффективности услуг, касающихся охраны детства. Что касается работы на уровне муниципалитетов, то на локальном уровне в Штате Калифорния действует организация California Youth Connection (CYC), работающая на уровне школ и молодежных организаций. Согласно официальным данным, данное объединение «помогает воспитанникам в возрасте 14-24 лет развивать лидерские навыки и налаживать поддерживающие отношения, выступая за реформы в сфере защиты детей, которые напрямую влияют на их жизнь» [28]. Таким образом, у калифорнийских муниципальных учреждений имеется возможность вовлекать молодых людей в наставничество, специальную подготовку, а также общение с политиками, специалистами по охране детства и т.д. Российская Федерация. Термин «молодежная политика» с 2020 года закреплен в Статье 72 Конституции РФ, предоставляя федеральным, региональным и муниципальным властям право на ее реализацию [29]. До принятия в декабре 2020 года Федерального закона № 489 «О молодежной политике в Российской Федерации» в нормативно-правовой системе России отсутствовал законодательный акт, закрепляющий основные понятия, цели, принципы и направления молодежной политики в России. В данном законодательном акте раскрывается понятие «молодежь», подразумевающее «социально-демографическую группу лиц в возрасте от 14 до 35 лет», и ««молодежная политика», обозначающая «комплекс мер нормативно-правового характера, направленных на создание условий для развития молодежи, ее самореализации в различных сферах жизнедеятельности» [2]. В данном документе раскрываются понятия «молодежь», подразумевающее «социально-демографическую группу лиц в возрасте от 14 до 35 лет», и «молодежная политика», обозначающее «комплекс мер нормативно-правового… и т.д. характера, направленных на создание условий для развития молодежи, ее самореализации в различных сферах жизнедеятельности» [2]. Помимо этого раскрывается содержание таких терминов, как «молодая семья», «молодежное общественное объединение», «специалист по работе с молодежью», «молодой специалист», «субъекты, осуществляющие деятель-ность в сфере молодежной политики», «инфраструктура молодежной политики» и «самореализация молодежи». Более того, в данном ФЗ устанавливаются основные направления молодежной политики, такие как: патриотизм, межнациональное и межэтническое согласие, поддержка молодых граждан, их инициатив и т.д. Примечательно, что до конституционных преобразований 2020 года в Основном законе страны не присутствовало упоминания о молодежи и молодежной политике, что, по мнению Первого заместителя председателя Комитета Совета Федерации по социальной политике Александра Варфоломеева, являлось правовым пробелом и одной из главных причин того, что процесс формирования основ молодежной политики имел противоречивый и фрагментарный характер [30]. Следует отметить, что важными, нормативными актами федерального уровня, регулирующим вопросы государственной молодежной политики, являются: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [31], в котором были определены функции и назначения органов по делам молодежи и их учреждений, и Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [32], ставший главным основанием для выделения бюджетных средств на реализацию мероприятий по работе с молодежью. На региональном уровне в РФ, в качестве примера национальной молодежной политики, можно выделить государственную программу «Развитие молодежной политики в Республике Татарстан на 2019 - 2025 годы» [33]. Таким образом, в рамках данной программы был образован Республиканский реестр молодежных и детских общественных объединений Министерства по делам молодежи Республики Татарстан [34]. Министерство по делам молодежи Республики Татарстан оказывает молодежным и детским общественным объединениям государственную поддержку в соответствии с законодательством. В связи с этим в Республике Татарстан обеспечивается регламентированное взаимодействие региональных подразделений, вовлеченных в молодежную политику, и молодежных организаций, действующих на локальном уровне. Среди включенных в республиканский Реестр юношеских и иных объединений можно выделить Аграрное молодежное объединение Республики Татарстан, АНО «Информационно-ресурсный центр добровольчества РТ», Движение молодых ученых и специалистов РТ, Республиканский центр студенческих трудовых отрядов и т.д. [35] Имеющееся разнообразие сфер деятельности перечисленных молодежных организаций говорит о широком вовлечении представителей разнообразных сфер жизнедеятельности в национальную молодежную политику. Что касается специализированных государственных структур, занимающихся молодежной политикой на федеральном уровне, то единственным органом, специализирующемся на данной сфере, является Федеральное агентство по делам молодежи (Росмолодежь) [36]. Данная организация функционирует на основании Постановления от 29 мая 2008 г. № 409 «О Федеральном агентстве по делам молодежи» [37]. Весь спектр полномочий федерального агентства описан в разделе «Полномочия». Стоит отметить, что данное ведомство является ключевым звеном в работе Федеральных органов исполнительной власти по вопросам реализации молодежной политики. В частности, в 2020 году «Росмолодежь» было поручено принять участие в реализации Федерального проекта «Социальная активность» национального проекта «Образование», находящегося в ведении Министерства высшего образования и науки, а также Министерства просвещения Российской Федерации. В частности, данное ведомство участвует реализации таких проектов, как «Социальные лифты для каждого» и «Учитель будущего» национального проекта «Образование», а также «Цифровизация услуг и формирование информационного пространства в сфере культуры» национального проекта «Культура» и «Финансовая поддержка семей при рождении детей» национального проекта «Демография». Заключение В заключение считаем необходимым сделать некоторые выводы. Американский подход в реализации молодежной политики отличается от российского опорой на доказательную разработку, внедрение и развитие комплекса мер, направленного на поддержку молодых людей. Более того, в фокусе внимания правительственных служб находится молодежь, которая по тем или иным причинам ущемлена в своих гражданских правах. В американском законодательстве понятие «молодежь» охватывает представителей в возрасте с 14 до 24 лет, в российском же с 14 до 35 лет. Данное различие в пороговом значении может быть обусловлено стремлением российского Правительства увеличить поддержку молодых семей (средний возраст которых равняется 30 годам). В российской политической среде взаимодействие с молодыми людьми воспринимается через призму реализации потенциала инициативных представителей молодежи для поддержания ее социально-экономических, политических и духовно-нравственных возможностей. Упор американских законодателей по решению поставленных задач делается на вовлечении федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений, а также поддержку специализированных Форумов и таких организаций, как «Детские кабинеты» для координации ведомственной работы на федеральном, региональном и муниципальном уровне. В Российской Федерации одну из ведущих ролей в решении вопросов молодежной политики отводится Федеральному агентству по делам молодежи (Росмолодежь). Тем не менее, региональным правительствам согласно Федеральному закону от 30.12.2020 «О молодежной политике в РФ» дается широкий спектр полномочий в реализации собственных стратегий по поддержке молодежных объединений и инициативных молодых людей.

Об авторах

Алексей Сергеевич Буторов

Российский университет дружбы народов

Автор, ответственный за переписку.
Email: butorov-as@rudn.ru
ORCID iD: 0000-0003-0796-6695

кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры теории и истории международных отношений

117198, Россия, Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6

Роман Алексеевич Адлов

Высшая школа экономики

Email: roman.adlov@mail.ru
ORCID iD: 0000-0000-0000-0001

студент 1 курса магистратуры направления «Государственное и муниципальное управление»

109028, Россия, Москва, ул. Покровский бульвар, 11

Список литературы