Правовые ограничения для использования прорывных цифровых технологий в государственном управлении

Полный текст

Введение Актуальность настоящего исследования обусловлена разнонаправленными тенденциями по выявлению и устранению правовых ограничений для внедрения и применения цифровых технологий в государственном управлении Российской Федерации. С одной стороны, принятие Стратегии развития информационного общества на 2017-2030 г., утв. Указом Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 203, и Программы «Цифровая экономика Российской Федерации», утв. распоряжением Правительства РФ от 28.07.2017 № 1632-р, заложили общую ориентацию на устранение административных барьеров и снятие ключевых правовых ограничений для развития цифровых технологий. С другой, до настоящего времени, несмотря на определенную в указе Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» национальную цель «внедрения цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг» сама официальная позиция по цифровизации и цифровой трансформации остается недостаточно определенной. Так, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утв. Правительством РФ 29.09.2018, содержат специальный подраздел 6.3 «Цифровые технологии в государственном управлении», в рамках которого предусматривается, что в целях развития цифровых технологий в государственном управлении будут законодательно урегулированы вопросы формирования и ведения государственных информационных ресурсов, определены правила систематизации информации в указанных ресурсах, а также гармонизации информации между различными информационными ресурсами органов государственной власти. Кроме того, будут осуществляться меры по внедрению цифровых технологий и платформенных решений («цифровизации») в практическую деятельность органов государственного управления федерального, отраслевого и регионального уровней. Указанные положения Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утв. Правительством РФ 29.09.2018, свидетельствуют о смешении этапов информатизации и цифровизации в планировании государственного управления, а также отсутствии ориентации на внедрение и применение собственно цифровых (прорывных информационных) технологий, в том числе технологий обработки больших объемов данных, распределенного реестра, Интернета вещей, искусственного интеллекта - данные технологии никак не упомянуты в данном документе. Аналогичная ситуация, связанная со смешением этапов информатизации, характерна и для других программных и нормативных документов по цифровизации и цифровой трансформации. Например, Приказом Генерального прокурора от 14.09.2017 № 627 утверждена Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации до 2025 года. Однако при этом целями данного приказа определены совершенствование информационного обеспечения органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, активизация деятельности в области информатизации. Данные формулировки ярко свидетельствуют о неопределенности официальной позиции органов государственной власти РФ в сфере цифровизации и цифровой трансформации государственного управления, в том числе соотношении категорий информатизации, цифровизации и цифровой трансформации, понимания их этапности. В российской науке государственного управления и правоведении до настоящего времени не проводился комплексный анализ организационных и правовых ограничений внедрения прорывных информационных технологий в государственное управление, имеются только единичные исследования по правовым ограничениям и рискам отдельных технологий [3]. Научный анализ возможностей внедрения и применения прорывных информационных технологий в государственном управлении в российской науке государственного управления и правоведении только начинается [8]. Методология настоящего исследования правовых ограничений для применения прорывынх цифровых технологий в государственном управлении основывается на следующих базовых элементах: · определение стартовых понятий информатизации, цифровизации и цифровой трансформации государственного управления; · определение «зон поиска» правовых ограничений и возможностей цифровизации государственного управления; · определение исследуемых параметров государственного управления; · определение требований к поиску правовых ограничений и возможностей цифровизации госуправления. В рамках настоящего исследования информатизация государственного управления - это целенаправленное совершенствование работы с информацией (ее сбором, хранением, передачей, обработкой, применением), основанное на признании ее самостоятельной (особой) ценности и роли для качества государственного управления, в его интересах. Цифровизация государственного управления - информатизация госуправления на основе замещения аналоговых технологий обработки информации цифровыми информационными технологиями, в том числе прорывными. При этом в рамках настоящего исследования к прорывным (цифровым) технологиям (далле - ЦТ) отнесены: технологии обработки больших объемов данных, технологии Интернета вещей, технологии распределенного реестра и технологии искусственного интеллекта. Данное ограничение предметной области исследования основано на положениях Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг., в которой определены основные направления развития российских информационных и коммуникационных технологий, а также Перечня существующих и перспективных технологий работы с данными, разработанного в марте 2018 г. компанией «Ростелеком» как центром компетенций направления «Информационная инфраструктура» программы «Цифровая экономика Российской Федерации»2. Цифровая трансформация госуправления - это качественное изменение на основе цифровизации содержания самого государственного управления, в том числе отдельных его процедур, стадий управленческого цикла, внутренних функций Правовые ограничения - правовые нормы и практика их применения, ограничивающие возможности создания, внедрения и применения в госуправлении прорывных информационных (цифровых) технологий. 2 «Цифровая экономика»: определен перечень перспективных сквозных технологий работы с данными // Экспертный центр электронного государства. 2018. 14 марта. URL: http://d-russia.ru/tsifrovaya-ekonomika-opredelyon-perechen-perspektivnyh-skvoznyh-tehnologijraboty-s-dannymi.html «Зоны поиска» в рамках настоящего исследования определяются тем, что поиск правовых ограничений ведется в отношении: · цифровизации в целом; · уровней (этапов) развития ИТ; · направлений ЦТ (развитие технологии обработки больших объемов данных; технологии распределенного реестра; интернета вещей; искусственного интеллекта); · отдельных универсальных и отраслевых приложений ЦТ (большие данные в предиктивной полицейской аналитике, использование распределенных реестров для налогообложения и выплат пособий, ведения учета сделок с недвижимостью, ИИ для распознавание изображений при пограничном контроле и т.д.). Поиск по каждой из «зон поиска» осуществляется в отношении: · качества государственного управления (обоснованность, результативность, эффективность); · стадий/этапов государственного управления (подготовка управленческих решений, организация исполнения решения, мониторинг и контроль исполнения решения, оценка исполнения решения, установление ответственности в случае недостижения результата, коррекции решения); · отдельных процедур исполнения госфункций. Выявление ограничений для использования прорывных цифровых технологий в международной практике Выявление и устранение правовых ограничений для использования прорывных информационных (цифровых) технологий в государственном управлении на уровне международных организаций и в ведущих зарубежных странах в настоящее время ведется, главным образом, в двух направлениях. Первое направление связано с традиционной для зарубежного государственного управления с 70-х годов ХХ века технологической оценкой (оценкой воздействия технологий)[4], которая развивается в том числе в рамках Европейской сети парламентской оценки технологий.3 Внедрение технологической оценки в государственное управление, в том числе нормотворческий процесс, влияет на качество развития информационных технологий в государстве, что отражается в соответствующих международных рейтингах развития информационного общества, электронного правительства и ИКТ. Сопоставление указанных рейтингов (табл. 1) показывает, что в число лидеров (1-15 места), как правило, входят те страны, в которых технологическая оценка внедрена в законодательный процесс. Второе направление связано с проведением экспериментов по применению цифровых технологий и выявлением лучших практик, что осуществляет- 3 http://eptanetwork.org/ ся, в частности, в рамках Инструментария цифрового правительства ОЭСР4. На основе анализа лучших практик идет формирование рекомендаций и руководств в рамках международных организаций. Ключевое значение для использования цифровых технологий в государственном управлении и устранении правовых ограничений имеют три принципа, отраженные в Рекомендации Совета ОЭСР по стратегиям цифрового правительства 2014 г. (Recommendation of the Council on Digital Government Strategies [C(2014)88]),5: 1. принцип - согласованное использование цифровых технологий в различных областях политики; 2. принцип - эффективная организационная структура и система координации госуправления; 12 принцип - законодательные и регуляторные рамки (в том числе обеспечение нормативно-правового цифровой трансформации правительства, регулярное обновление нормативно-правового регулирования, признание цифровых прав человека в контексте быстрой цифровизации общества). Таблица 1 Рейтинги стран - членов Европейской сети парламентской оценки технологий Государство Рейтинг развития электронного правительства ООН 2016 г. Рейтинг развития электронного правительства ООН 2018 г. Индекс развития ИКТ МСЭ 2017 г. Индекс сетевой готовности ВЭФ 2016 г. Великобритания 1 4 5 8 Дания 9 1 4 11 Нидерланды 7 7 6 Норвегия 8 Финляндия 5 2 Франция 10 ФРГ 14 12 США 12 11 5 Швейцария 3 7 Швеция 6 5 11 3 Япония 11 10 10 10 Сопоставление российского правового регулирования и правоприменительной практики [7] с указанными требованиями ОЭСР показывает, что дан- 4 http://www.oecd.org/governance/digital-government/toolkit/ 5 http://www.oecd.org/gov/digital-government/Recommendation-digital-government-strategies.pdf ные принципы в российском правовом регулировании и правоприменительной практике в сфере государственного управления реализуются недостаточно полно. Общие принципы правового регулирования в сфере цифровизации государственного управления Само по себе выявление и устранение правовых ограничений для применения (использования) прорывных цифровых технологий явялется лишь элементом общей системы правового регулирования как цифровизации государственного управления в целом, так и применения (использования) прорывных цифровых технологий в частности. В международных и зарубежных исследованиях и рекомендациях в этом случае говорят о регуляторной политике в целом, а не только устранении регуляторных барьеров [1]. Такая система правового регулирования должна основываться на ряде общих принципов, последовательная реализация которых позволит обеспечить эффективное применение (использование) указанных технологий. Данные принципы можно классифицировать на принципы, определяющие особенности нормотворческого процесса в сфере цифровизации государственного управления, и принципы, определяющие особенности содержания самого правового регулирования в сфере цифровизации государственного управления. Принципами, определяющими особенности нормотворческого процесса в сфере цифровизации государственного управления, являются: · обеспечение системной взаимосвязи с прогнозированием научно-технологического развития; · обеспечения комплексной оценки воздействия правового регулирования на развитие цифровых технологий, включая участие в нормотворческом процессе всех заинтересованных сторон; · создания специальных правовых режимов для проведения правовых экспериментов для применения (использования) прорывных цифровых технологий. Принципами, определяющими особенности содержания самого правового регулирования в сфере цифровизации государственного управления, явялются: · «цифровое правительство по умолчанию» (digital by default) и «цифровое правительство от начала до конца» (digital end-to-end) [5]; · обеспечение технологической нейтральности, в том числе кроссплатформенная и кроссаппаратная совместимость [5]; · использование открытых стандартов, открытого программного обеспечения и открытых данных; · обеспечение конфиденциальности и информационной безопасности всех субъектов отношений (государства в целом, органов государственной власти, организаций, граждан (персональные данные); · развитие способов защиты нарушенных прав и законных интересов в условиях цифрового государственного управления, в том числе основанных на цифровых технологиях способов досудебного обжалования решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, персонала, нарушающих права и законные интересы граждан и организаций, не обеспечивающих надлежащего качества государственного управления. Нужно отметить, что данные принципы должны реализовываться согласованно, поскольку, например, обеспечение открытости может вступать в противоречие с обеспечением конфиденциальности и безопасности, особенно это касается персональных данных граждан. Общие правовые ограничения цифровизации государственного управления Существующие правовые ограничения по внедрению и применению (использованию) цифровых технологий в государственном управлении можно подразделить на общие, характерные для их правового регулирования в целом, и специальные, связанные с отдельными стадиями управленческого цикла государственного управления или отдельными типами государственных функций. К числу общих правовых ограничений, на основе анализа зарубежного опыта и российского правового регулирования, относятся: · отсутствие нормативного определения базовых понятий самих цифровых технологий, общего правового режима их внедрения и использования (применения). В настоящее время процесс формирования международных и национальных стандартов в отношении цифровых технологий только идет. В частности, в рамках Международной организации стандартизации: · отсутствие четкого определения ответственности субъектов правоотношений, связанных с применением цифровых технологий, в том числе ответственности за достоверность информации, сбор которой осуществляется без участия человека (Интернет вещей) либо на основе обработки больших объемов неструктурированной информации («большие данные»), ответственности за решения, принимаемые на основе информации, обработанной технологиями предиктивной аналитики и искусственного интеллекта; - императивное определение использования конкретных информационных технологий (в том числе требования к технологиям в рамках государственных информационных систем), конкретных форм сбора, обработки и анализа информации при разработке, принятии, исполнении, мониторинге, контроле и оценки результативности и эффективности управленческих решений; - отсутствие единого порядка проведения правовых экспериментов, в том числе по использованию цифровых технологий, в государственном управлении. Правовые ограничения цифровизации государственного управления в рамках отдельных стадий управленческого цикла и государственных функций Правовые ограничения по использованию цифровых технологий на стадии подготовки управленческих решений (выработки государственной политики как типа государственной функции) Такие ограничения в настоящее время существуют в нормативных правовых актах по стратегическому планированию, планированию деятельности органов государственной власти (Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 11.11.2015 N 1218 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период», Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 (ред. от 31.08.2018), Постановление Правительства РФ от 23.07.2015 N 748 «О создании, развитии и эксплуатации аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.programs.gov.ru)», Постановление Правительства РФ от 26.12.2015 N 1449 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации». Правовые ограничения по использованию цифровых технологий на стадии организации деятельности и исполнения принятого решения Использование цифровых технологий при организации деятельности и исполнении решений в федеральных органах исполнительной власти в настоящее время не определено в ключевых нормативных правовых актах - Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 (ред. от 10.07.2017) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» и Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 (ред. от 13.06.2018) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». В частности, Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти предусматривает, что в регламент федерального органа исполнительной власти включается только порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти. В рамках разрешительной деятельности, в частности, Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О лицензировании отдельных видов деятельности» в настоящее время ориентирован на использование документов, а не данных в процессе лицензирования. Правовые ограничения по использованию цифровых технологий на стадии мониторинга и контроля исполнения решения, достигаемых результатов государственного управления В настоящее время правовое регулирование осуществления мониторинга и контроля исполнения решений определено в ряде постановлений Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ от 26.12.2015 N 1449 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 29.10.2015 N 1162 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 23.01.2016 N 30 «Об утверждении Правил осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития макрорегионов», Постановление Правительства РФ от 20.08.2015 N 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации»). При этом осуществление мониторинга и контроля осуществляется на основе неавтоматизированного сбора и анализа информации без применения цифровых технологий. Действующий Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регламентирует традиционные формы информационного взаимодействия субъектов регулируемых отношений, в том числе, в рамках межведомственного информационного взаимодействия (Постановление Правительства РФ от 18.04.2016 N 323), не предусматривая возможности использования технологий обработки больших объемов данных и Интернета вещей. Проект Федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»,6 принятый в первом чтении Государственной Думой Федерального собрания РФ 21.02.2018, содержит большее число норм, регламентирующих использование информационно-телекоммуникационных технологий (статья 20), однако он так- 6 http://sozd.parliament.gov.ru/bill/332053-7 же не предусматривает возможности использования технологий обработки больших объемов данных и Интернета вещей. В частности, при осуществлении мониторинга (статья 20 проекта) предусматривается использование только фотои видео-фиксаций, сведений, содержащихся в информации (отчетности), предоставляемой гражданами и организациями. При этом, например, не установлена возможность использования информации, полученной от других датчиков устройств Интернета вещей, информации об объектах контроля, размещаемой в открытом доступе в социальных сетях и в Интернете в целом. Правовые ограничения по использованию цифровых технологий на стадии оценки исполнения решения, его результативности и эффективности Такие ограничения устанавливаются в нормативных правовых актах по оценке эффективности, оценке фактического воздействия нормативных правовых актов, мониторинге правоприменения (Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 N 588, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Указ Президента РФ от 14.11.2017 N 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 19.04.2018 N 472 «Об осуществлении мер по реализации государственной политики в сфере оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»). Заключение Устранение общих правовых ограничений использования цифровых технологий в государственном управлении, а также специальных ограничений, устанваливаемых нормативными правовыми актами по отдельным стадиям управленческого цикла государственного управления и отдельных государственным функциям возможно как путем изменения существующих федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, так и разработки (в форме федерального закона) единого цифрового административного кодекса. [2]

Об авторах

Владимир Николаевич Южаков

Центр технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Автор, ответственный за переписку.
Email: yuzhakov-vn@ranepa.ru

директор, главный научный сотрудник, доктор философских наук, профессор

Эльвира Владимировна Талапина

Центр технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Email: talapina-ev@ranepa.ru

ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС, доктор юридических наук, доктор права (Франция)

Алексей Александрович Ефремов

Центр технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Email: efremov-a@ranepa.ru

ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС, кандидат юридических наук, доцент

Список литературы