Nordic countries’ practices of state regulation of immigrant integration

Full Text

Введение Миграция представляет собой один из наиболее обсуждаемых вопросов в академическом и политическом дискурсах. С одной стороны, усиление миграционных потоков, обусловленное в первую очередь глобализационными тенденциями, способствует экономическому развитию принимающей страны, удовлетворяя потребности в рабочей силе. С другой стороны, увеличение числа иммигрантов создает дополнительное напряжение в обществе, провоцируя неравенство и социальные конфликты ввиду различий в ценностном измерении. Ключевым для национальных государств остается вопрос интеграции иммигрантов. Многообразие существующих - не лишенных недостатков - подходов к включению в общество иностранных граждан детерминирует поиск наиболее эффективных стратегий. Цель исследования состоит в изучении опыта североевропейских государств в области интеграции иммигрантов и выявлении общих региональных трендов. Выборка включает в себя Данию, Исландию, Норвегию, Финляндию и Швецию, для которых в скандинавской литературе используется термин Norden, а в англоязычной - Nordic countries. Все перечисленные страны, в соответствии с классификацией Г. Эспинга-Андерсена, являются социал-демократическими государствами всеобщего благоденствия, для которых характерны ведущая роль государства как поставщика социальных услуг, институционализированные социальные права, всеобщий доступ к благам, низкий уровень социальной стратификации населения и безработицы [1]. Учитывая высокую степень декоммодификации[36], эти государства сталкиваются с «прогрессивной дилеммой», актуализирующей необходимость поиска баланса между щедрой политикой социального обеспечения и усилившимся притоком иммигрантов. Интеграция иммигрантов: множественность определений понятия В академической литературе отсутствует единое определение понятия «интеграция иммигрантов». Как подмечает Р.Д. Грилло, интеграция - это «нечеткое понятие, имеющее множество интерпретаций» [2. P. 266]. Данное положение дел обусловлено многосторонним характером изучаемого процесса, а также различиями в теоретико-методологических подходах социальных и гуманитарных наук (экономики, политологии, социологии, демографии, антропологии и др.). В самом широком виде термин «интеграция» означает процесс или состояние, при котором его отдельные элементы образуют гармоничное и скоординированное функциональное целое. В. Боссвик и Ф. Хекман выделяют три значения процесса интеграции: (1) процесс соединения определенных отдельных элементов вместе, благодаря чему создается новая структура; (2) добавление отдельных элементов к уже существующей структуре; (3) сохранение или улучшение отношений, возникающих в структурах общества или его системе [3. P. 9]. В классическом понимании интеграция иммигрантов представляет собой двусторонний процесс. Так, С.В. Рязанцев под интеграцией понимает «двусторонний процесс вхождения людей, совершивших миграцию, в новое общество» [4. C. 303]. Более широкое определение приводит Е.А. Варшавер: « [и] нтеграция - это длительный межпоколенческий процесс включения мигрантов в систему основных социальных институтов, отношений и статусов принимающего сообщества … процесс взаимодействия между мигрантами и местным населением: принимающее сообщество также осваивает способы общения с приезжими и адаптирует свои институты к их нуждам» [5. C. 7]. Таким образом, подразумевается, что в процессе интеграции задействованы как минимум две целевые группы - иммигранты и принимающее общество. Ряд исследователей отходит от «традиционной» трактовки интеграции как двустороннего процесса и изучает данный процесс как трехсторонний. Так, Б. Гарсес-Маскареньяс и Р. Пеннинкс, помимо иммигрантов и принимающего сообщества, относят к субъектам интеграции страну происхождения [6. P. 3]. Еще более широкую трактовку трехстороннего подхода презентует Э. Дикиджи, выделяя следующие группы субъектов, участвующие в интеграции: иммигранты, принимающие страны и транснациональные субъекты (страны происхождения, наднациональные объединения, негосударственные сети и др.) [7]. Однако, по мнению авторов, ввиду сохраняющейся роли государства в регулировании миграционных вопросов, данное понимание интеграции иммигрантов является слишком широким. Невзирая на многообразие трактовок понятия «интеграция», их объединяет понимание данного процесса как динамичного явления, в связи с чем под интеграцией следует рассматривать процесс включения иммигрантов в политическую, экономическую, социальную и культурную сферы жизни принимающего общества. Кроме обозначенных подходов к интеграции иммигрантов, следует указать и группу авторов, критикующих концепцию интеграции за излишнюю нормативность [8; 9]. Такие нормативные ожидания были воплощены в ассимиляции и мультикультурализме как двух противоположных моделях интеграции. Ассимиляция Ассимиляция представляет собой подход, при котором иммигранты перенимают основные нормы, ценности и культуру принимающего общества, «растворяясь» при этом в нем. Таким образом, в основе данного подхода лежит обозначение различий между иммигрантами и принимающим их обществом. В 1960-х гг. М. Гордон, опираясь на научные изыскания Р. Парка, разработал теорию линейной ассимиляции. Ассимиляция определялась как естественный, неизбежный и постепенный процесс, состоящий из семи последовательных стадий, которые по очереди проходятся иммигрантами и их потомками: культурная (аккультурация), структурная, супружеская (амальгамация), идентификационная, ценностная, поведенческая, гражданская [10]. М. Гордон львиную долю внимания уделял первым двум стадиям - аккультурации[37] и структурной ассимиляции[38]. При этом он отмечал, что каждая стадия может длиться разное количество времени. Теория линейной ассимиляции была подвержена критике за статичное представление об ассимиляции и неспособность провести различие между ассимиляцией индивида и группы [11]. Р.Д. Альба и В. Ни усовершенствовали теорию М. Гордона, в связи с чем их концепция получила наименование «новой теории ассимиляции» [12]. Они отдают приоритет социально-экономической интеграции над социокультурной, поскольку первая рассматривается в качестве необходимой как для иммигрантов, так и для местных жителей, в то время как вторая подлежит обсуждению. Концепции ассимиляции схожи в понимании предоставления прав иммигрантам. Ожидается, что вновь прибывшие предпринимают усилия по включению в принимающее общество, а венцом процесса интеграции, знаменующим конечную его точку, является гражданство. Таким образом, права выступают наградой за достижения в интеграции. Несмотря на то что концепции ассимиляции имеют долгую историю, сегодня они критикуются за излишние требования к иммигрантам, особенно в части полного отказа от культурной или этнической идентичности, а также (в некоторых случаях) за принудительный характер. Мультикультурализм Процесс глобализации, способствовавший усилению миграционных потоков и, как следствие, формированию множественных идентичностей [13], обусловил культурное многообразие во многих странах мира, включая даже те, которые ранее считались этнически гомогенными. Ответом на ограничительные концепции ассимиляции стал мультикультурализм. Двумя основными принципами мультикультурализма являются признание права иммигрантов на сохранение своей культурной самобытности и принятие государством обязательства по созданию условий, способствующих равному политическому, экономическому и социальному участию всех членов общества независимо от культурных различий. Вместе с тем Т. Модуд утверждает, что при мультикультурализме «различия не устраняются, не стираются, а в некоторой степени признаются» [14. P. 36]. В отличие от модели ассимиляции, мультикультурализм рассматривает иммигрантов как людей с потенциалом и внутренней мотивацией принимать участие в жизни общества наравне с местным населением. Причем эта обязанность лежит прежде всего на принимающем обществе. Государственная политика при этом характеризуется как структуры возможностей, которые предоставляют «материальные и символические ресурсы, способствующие политической инкорпорации» иммигрантов [15. P. 9]. Следовательно, права - не награда, а ресурс для интеграции. А лишение иммигрантов прав создает барьеры, ведущие к их изоляции и уменьшению возможностей. Мультикультурализм пренебрегает необходимостью включения иммигрантов в общество из-за своего акцента на учете культурного разнообразия, затрудняя поиск «баланса между управляемостью и многообразием» [16. P. 150]. Нередко, как показывает опыт ряда государств, применяющих мультикультурную модель, это приводит к противоречиям между разными общинами, а также общинами и местным населением. Так, в Великобритании и Нидерландах в связи с отсутствием комплексных мер по включению иммигрантов в сферу занятости появились этнические анклавы со своими собственными школами, магазинами и т.п. Теракты в США и ряде стран Европы спровоцировали усиление негативных дискурсивных практик в отношении мультикультурной политики, поднимая при этом вопросы обеспечения государственной безопасности, сохранения национальной идентичности и поддержания социально-экономической стабильности. Триггером к поиску альтернативной модели интеграции иммигрантов послужил европейский миграционный кризис 2015-2016 гг., который произошел на фоне ослабления европейской экономики. Гражданская интеграция Усиление крайне правых партий в европейских странах на фоне увеличения миграционных потоков, а также необходимость отказа от дихотомии «ассимиляция - мультикультурализм» способствовали «гражданскому повороту» и выработке модели гражданской интеграции. Под «гражданским поворотом» (civic turn) понимается парадигмальное изменение в политике интеграции иммигрантов, направленное на социализацию иммигрантов и предоставление впоследствии им правового статуса гражданина или резидента посредством прохождения языковых курсов, курсов по истории и культуре, необходимых для натурализации [17]. Гражданская интеграция, таким образом, предусматривает изучение иммигрантами языка и культуры страны проживания. Такие требования, по мнению теоретиков, способствуют улучшению социально-экономической интеграции иммигрантов [18]. Успешность прохождения языковых курсов и курсов по истории и культуре принимающего общества предопределяет возможность натурализации в стране проживания. Следовательно, гражданство выступает как «награда», а не «стимул» к интеграции. Какие черты лежат в основе модели гражданской интеграции? Во-первых, инклюзивность: интеграция поощряется вне зависимости от этнического происхождения или религиозных предпочтений. Во-вторых, активное участие: бремя по интеграции ложится на иммигранта. В-третьих, социальная сплоченность: сведение к минимуму разногласий и напряженности в обществе, воспитание чувства принадлежности к нему. Как отмечают Э. Геддес, Л. Хадж Абду и Л. Брумат, «гражданская интеграция фактически является для многих стран первой последовательной национальной политикой интеграции иммигрантов» [19. P. 157]. Несмотря на то что стратегии гражданской интеграции в европейских странах разнятся, необходимо выделить их общие черты: (1) заключение обязательных договоров об интеграции с иммигрантами, которые просят вид на жительство или подают заявление на получение гражданства; (2) сдача выпускного экзамена; (3) обязательное участие в языковых курсах и/или курсах об обществе и национальной истории; (4) почти полное освобождение высококвалифицированных и временных иммигрантов от программ гражданской интеграции. Особая роль в модели гражданской интеграции отводится государству. Государства очерчивают нормативно-правовые рамки интеграции, в частности разрабатывают программы языковых курсов и курсов по истории и культуре. Более того, органы государственной власти (иногда - органы местного самоуправления) несут ответственность за внедрение в жизнь закрепленных на законодательном уровне политик. Важная роль государства заключается и в финансировании программ гражданской интеграции, поскольку предоставление адекватных ресурсов имеет решающее значение для обеспечения иммигрантов доступом к инструментам и возможностям, необходимым для успешной интеграции. Помимо прочего, для эффективного содействия гражданской интеграции правительства устанавливают тесную связь с общественными и религиозными организациями, работодателями для оказания всесторонней поддержки и предоставления ресурсов иммигрантам. Порой правительства взаимодействуют с организациями иммигрантов, как это имеет место в Швеции [20]. Модель гражданской интеграции тем не менее не лишена недостатков. Так, политика гражданской интеграции приводит к «расслоению» иммигрантского населения в принимающих обществах [21. C. 133-134]. В частности, усиливается разрыв между низкоквалифицированными и высококвалифицированными иммигрантами. Политика гражданской интеграции приводит к исключению определенных категорий иммигрантов, в первую очередь самых бедных и наименее образованных. Однако такое положение дел вполне коррелирует с необходимостью европейских государств снизить финансовую нагрузку на государственные бюджеты. Именно трудоустройство, т.е. интеграция на рынке труда, является ключевой целью гражданской интеграции. «Гражданский поворот» в политиках интеграции иммигрантов (на примере политики натурализации) Воплощение в жизнь модели гражданской интеграции находит отражение в европейских политиках интеграции иммигрантов. Если ранее в академической литературе речь шла о национальных моделях интеграции [22; 23], то сегодня наблюдается их конвергенция[39]. Это обусловлено «провалом мультикультурализма», усилением роли крайне правых и популистских партий в странах Европы, а также секьюритизацией миграции. Кроме того, в странах Северной и Западной Европы наблюдается тенденция смещения фокуса внимания от политики интеграции, ориентированной на группы, к политике, направленной на отдельных иммигрантов. Все вышеизложенное обусловливает необходимость изучения «гражданского поворота» на конкретных примерах. В качестве кейсов в данном исследовании выбраны Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция. Предыдущие исследования, рассматривавшие политики интеграции иммигрантов в Северной Европе, размещали страны на разрешительно-ограничительной шкале [25; 26]. Из всего набора политик интеграции мы уделили внимание политике натурализации, т.е. политике предоставления гражданства иммигрантам. Необходимость обращения к натурализации обусловлена тем, что гражданство, с одной стороны, определяет формальный статус индивида, закрепляя за ним права и обязанности, а с другой - символизирует принадлежность к политической нации, устанавливая связь между индивидом и государством. Натурализация выступает частью более широких государственных стратегий интеграции иммигрантов. Причем если одни государства рассматривают гражданство как «стимул», то другие видят в нем «награду». Так, до европейского миграционного кризиса датская политика натурализации характеризировалась как наиболее ограничительная, поскольку получение гражданства рассматривалось в качестве «награды» за «успешную» интеграцию иммигрантов в датское общество. В свою очередь шведская политика натурализации относилась к наиболее разрешительным, т.е. предоставление гражданства иммигрантам в начале процесса интеграции в шведское общество рассматривалось как «стимул». Натурализация в Дании представляет собой сложный бюрократический процесс. Причем введение дополнительных требований происходило постепенно. В 2002 г. был увеличен период проживания на территории страны для получения гражданства, а также было введено требование о знании датского языка. В 2006 г. обязанностью иммигранта стало финансовое самообеспечение. Реперной точкой стал миграционный кризис 2015-2016 гг., способствовавший введению дополнительных рестрикций. На сегодняшний день заявителю необходимо проживать на территории страны не менее девяти лет, сдать тест на владение языком (на уровне В2) и тест на гражданство. Причем тест на гражданство включает в себя вопросы на знание основ датской культуры, истории и общества с множественным выбором. Еще одним условием для получения датского гражданства является финансовая самодостаточность, подтверждаемая полной трудовой занятостью на протяжении трех с половиной лет (30 часов в неделю или более) за последние четыре года. Кроме того, условием, исключающим возможность получения гражданства Дании, выступает судимость [27. C. 104]. В отличие от других североевропейских стран, Исландия лишь в 2007 г. приняла четкую программу интеграции иммигрантов, базовыми компонентами которой были обозначены демократия, права человека, социальная ответственность и индивидуальная свобода. Иммигранты, проживающие в Исландии, могут претендовать на получение гражданства в случае, если они прожили в стране не менее семи лет, а также сдали тест на владение исландским языком. Язык для малочисленного исландского общества выступает отражением ценностей и культуры жителей страны, а для иммигрантов - инструментом скорейшей интеграции в общество в целом и на рынке труда в частности. В связи с этим правительство активно проводит языковую подготовку иммигрантов. Если ранее для получения вида на жительство и разрешения на работу языковые компетенции были обязательны только для граждан Европейской экономической зоны и Европейской ассоциации свободной торговли, то в настоящее время такие требования предъявляются и к выходцам из других регионов мира. Несмотря на то, что государство выдвигает подобного рода требования, языковые курсы оплачиваются самими участниками, за исключением безработных и недавно прибывших беженцев [28. P. 21]. В Норвегии, с 1980-х гг. занимавшей промежуточную позицию между крайностями разрешительной и ограничительной политики, также наблюдаются изменения относительно натурализации. В 2017 г. в стране были внедрены требования по сдаче тестов на знание языка[40], истории, культуры и общества для получения вида на жительство и гражданства. Тогда же было введено требование к доходу для постоянного проживания, апеллируя к тому, что «крайне важно, чтобы иммиграционные правила поощряли людей получать образование и устраиваться на работу, а не пассивно получать пособия по социальному обеспечению»[41]. Причем, невзирая на критику со стороны общественных организаций, требования относительно самообеспечения применяются и в отношении беженцев. Кроме того, изменения коснулись и продолжительности проживания на территории страны для беженцев, желающих получить статус гражданина Норвегии: для них и членов их семей срок был увеличен с трех до пяти лет. В рамках символического акта иммигранты для получения гражданства приглашаются на церемонию, на которой приносят присягу на верность норвежскому государству [29. P. 2628]. Финляндия, наряду с Исландией, до 1980-х гг. была страной чистой эмиграции, в отличие от скандинавских соседей [30]. Политика интеграции иммигрантов в Финляндии зиждется на концепции «активного гражданина» - иммигранта, не зависящего от государства всеобщего благоденствия и принимающего активное участие в общественных институтах и на рынке труда [31. P. 847]. Однако демографические изменения, а также внешний контекст заставили Финляндию ужесточить требования к получению гражданства. Согласно предложениям, разработанным Министерством внутренних дел и одобренным парламентом, с 1 октября 2024 г. период проживания на территории Финляндии для получения гражданства увеличивается с пяти до восьми лет. Причем при расчете периода проживания будет учитываться только проживание по виду на жительство[42]. Вместе с тем представленные нововведения являются частью плана действий, презентованного Министерством внутренних дел: правительство планирует представить в парламент еще два пакета изменений, касающихся поднятия уровня финансовой самодостаточности и введения теста на гражданство. Нововведения планируются к представлению осенью 2024 г. и весной 2025 г. соответственно. В отличие от Дании и Норвегии, где вопрос интеграции иммигрантов был политизирован [33], Швеция с 1970-х гг. проводила одну из самых разрешительных политик интеграции в Европе, делая акцент на правах вновь прибывших. Основным требованием для получения шведского гражданства было проживание на территории страны на протяжении пяти лет. Это способствовало тому, что более 80 % иммигрантов в течение 20 лет после прибытия в Швецию смогли натурализоваться [33. P. 757]. Триггером для пересмотра политики натурализации послужил миграционный кризис, поставивший под сомнение шведскую модель ввиду дороговизны и сомнительных успехов по интеграции иммигрантов. В частности, в политический дискурс все чаще включаются идеи о необходимости сдачи теста на владение шведским языком на уровне А2 для получения как гражданства, так и постоянного вида на жительство. Правительство Швеции также подчеркивает потребность в сдаче тестов на знание шведской культуры и общества[43]. Все изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что в странах Северной Европы наблюдается «поворот» в сторону более жестких требований к иммигрантам в части натурализации. Подобное изменение символизирует парадигмальный сдвиг в политиках интеграции иммигрантов - «гражданский поворот», обусловленный в первую очередь экономической целесообразностью. Заключение Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что доминировавшие ранее модели ассимиляции и мультикультурализма исчерпали свой потенциал. Традиционные стратегии более не релевантны для решения сложных вопросов, возникающих в полиэтнических обществах, что заставляет государства Северной Европы пересматривать собственные политики интеграции иммигрантов. На смену ассимиляции и мультикультурализму, доказавшим свою неэффективность на практике, приходит гражданская интеграция, направленная в первую очередь на трудовую занятость иммигрантов. Модель гражданской интеграции призвана снизить финансовую нагрузку на экономику государств путем отбора иммигрантов, готовых выполнять требования по интеграции (например, сдача тестов на знание языка, культуры принимающего общества). Таким образом, применение модели гражданской интеграции может способствовать созданию обществ, в которых иммигранты будут иметь равные возможности с местным населением, внося весомый вклад в развитие общества. Кейсы Дании, Исландии, Норвегии, Финляндии и Швеции не только демонстрируют «гражданский поворот» в политиках интеграции иммигрантов, но и свидетельствуют об их конвергенции, что обусловлено введением все более схожих требований рестриктивного характера. Данные изменения могут послужить основой для формирования устойчивых - как в экономическом, так и в политическом плане - обществ, в которых гармонично сосуществуют различные культуры и обеспечивается социальная стабильность.

About the authors

Vladyslav Butenko

National Research University Higher School of Economics; The Moscow School of Social and Economic Sciences

Author for correspondence.
Email: vladislav_butenko@list.ru
ORCID iD: 0000-0001-6400-3137
SPIN-code: 4815-8598

PhD in Political Science, expert of the Faculty of Social Sciences, National Research University Higher School of Economics; Associate Professor of the Department of Political Science, Moscow School of Social and Economic Sciences

20 Myasnitskaya Street, Moscow, Russian Federation, 101000; 3-5 Gazetny Lane, bldg. 1, Moscow, Russian Federation, 125009

Aleksei Igorevich Chekmazov

Email: chekmazov.ai@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0002-9486-0348
SPIN-code: 7114-7487

Master in European Studies, independent researcher

Moscow, Russian Federation

References

Supplementary files