Эволюция политического развития Республики Казахстан в постсоветский период

Полный текст

Введение Современный политический процесс в Казахстане берет свое начало с распада СССР в 1991 г. Примечательно, что еще в апреле 1990 г., Верховный Совет Казахской ССР учредил пост президента. Тогда же законодательный орган избрал Н. Назарбаева президентом республики в составе Союза. В декабре 1991 г. на всенародных выборах президента Республики Казахстан (РК) победил Н. Назарбаев, открыв длительный период своего президентства. Формирование государственности и становление политической системы Казахстана происходило в условиях ухудшения экономической ситуации в стране, что было связано с разрывом торгово-экономических связей и цепочек поставок продукции. На политический процесс в Казахстане большое влияние оказали традиции казахского общества, прежде всего региональное деление на жузы. Неслучайно в советское время государственное управление в бывшей республике сочетало в себе партийно-государственные подходы и регионально-клановые методы управления, базировавшиеся на учете вза имных интересов. Соответственно, после распада СССР новое государство оказалось не готово формировать свою политическую систему по принципу национального государства, хотя изначально власти Казахстана заявляли о намерении следовать в русле демократических преобразований и создавать свою политическую систему по примеру стран Запада [Жильцов 2005]. Однако очень скоро выяснилось, что «страны Центральной Азии не готовы формировать политические системы по западным образцам» [Zhiltsov 2016]. Как результат, президент Казахстана был вынужден обращаться к испытанным временем механизмам власти, которые основывались на неформальных договоренностях. В это же время президент сталкивался с противодействием Верховного Совета РК, который стремился сохранить свое политическое влияние. В первый постсоветский период в Казахстане развернулась борьба между парламентом и президентом за расширение полномочий. Парламент Казахстана отстаивал свои позиции в политической борьбе с президентом, который в новых условиях превращался в реальный центр силы, определявший расстановку сил внутри страны. Демократические преобразования постепенно стали носить все более имитационный характер, а президент концентрировал в своих руках все больше полномочий. Для этого в Основной закон РК вносились необходимые изменения. Ключевой задачей при этом оставалось сохранение позиций главы государства. Так, в результате референдума в августе 1995 г. был снят с повестки дня вопрос о создании парламентской республики [Карсаков 1998]. В результате политический процесс в Казахстане стал сочетать в себе формальные процедуры, связанные с политической борьбой и межпартийными дискуссиями, и одновременно процесс принятия политических решений смещался в сферу непубличных договоренностей. В то же время проведение выборов президента оставалось важной составляющей работы политической системы РК. Высокий уровень электоральной поддержки президента избирателями объяснялся в политическом дискурсе особенностью исторического развития и формированием национальной идентичности в Казахстане с опорой на длительную историю, а также устоявшиеся традиции поведения населения [Жильцов, Слизовский, Шуленина, Маркова 2018]. Соответственно, консолидация власти в руках президента Казахстана, ограничившего реальное влияние оппозиции, имела в своей основе сложившиеся представления о «правильном» методе управления, своего рода good governance по-казахстански. Кланово-иерархический принцип управления в государстве вновь оказался востребован, тем самым определив на длительную перспективу подходы к формированию политической системы. В этом заключалась специфика Казахстана, для которого введение «устоявшихся стандартов западных демократий - поста президента, проведение выборов, развитие партийной системы не соответствовали традиционным азиатским обществам» [Лузанова 1997]. В результате демократические институты носили в этот период скорее имитационный характер, однако сохраняли свои структуры и функционал, что в дальнейшем сыграло значительную роль. В начале своего независимого пути Казахстан активно стремился к построению демократического общества, соответствующего стандартам западных государств, что было залогом развития отношений с ними. Для этого были проведены первые президентские и парламентские выборы. Важным аспектом стала многопартийная система и декларация принципа разделения властей, которые должны были способствовать укреплению демократических институтов в стране. Однако «демократические процедуры и выборы были использованы правящим режимом в качестве одной из форм политической мобилизации» [Куртов 2001: 331]. Более того, Казахстан, «ориентировался на традиционные методы управления, когда компромисс достигался не в официальных кабинетах, а между неформальными группами влияния. В данной системе договоренностей не было места оппозиционным партиям. В целом политическая система должна была прикрывать родоплеменную и регионально-клановую систему договоренностей, которые сформировались в соответствии с традициями и историей развития» [Хадыров 2016: 104]. Это создавало особые условия для формирования внутренней и внешней политики. Таким образом, в отличие от других стран Центральной Азии, Казахстан избрал компромиссный вариант политического развития. Руководство страны не стало проводить тотальную демократизацию, как это делала Киргизия, и в то же время не пошло по пути создания авторитарной системы и жесткого устранения своих оппонентов [Сейлеханов 2009]. Однако акцент делался на последовательное укрепление института исполнительной власти при снижении влияния парламента. Одновременно с этим Верховный Совет принял закон «О временных полномочиях президента и глав администраций», который расширил возможности главы государства, также был избран новый состав парламента. Таким образом, президент Казахстана последовательно укреплял вертикаль исполнительной власти. Это позволило преодолеть разнонаправленное влияние региональных элит, сосредоточить власть в одних руках и добиться стабилизации социально-экономической ситуации. В то же время консолидация власти в руках президента привела к проблемам в политической сфере. Отсутствие смены политических элит, доминирование президента в политической системе, подчиненная роль парламента негативно сказывались на развитии страны. При этом реальная расстановка сил опиралась «на традиции и исторически сложившиеся механизмы власти, возродив в полной мере неформальные договоренности. Этому способствовали регионально-клановое деление в бывших республиках, которое не удалось искоренить во времена СССР [Жильцов 2016]. В октябре 1998 г. в Конституцию были внесены изменения, направленные на увеличение срока нахождения президента на своем посту до 7 лет с одновременным снятием ограничений на количество сроков нахождения главы государства на своем посту. В январе 1999 г. результаты, полученные на внеочередных выборах президента, сохранили власть в руках Н. Назарбаева. Уже в 2000 г. Конституционный совет признал этот срок нахождения у власти первым, не засчитав нахождение во главе государства при «старых» конституциях. В 2005 г. на выборах президента победил Н. Назарбаев. В итоге президент стал ключевой фигурой в политической системе, ока зывая основное влияние на расстановку сил внутри страны. Хотя в Казахстане «формально существовал политический плюрализм и не было прямого влияния на законодательный орган, в котором были представлены различные неформальные группы, тем не менее, президент принял активные меры по нейтрализации мощных региональных и национальных кланов» [Центральная Азия… 2010: 69]. При этом борьба между кланами отличалась бескомпромиссностью и была направлена на перераспределение полномочий [Тулешов 2017]. Данная ситуация наблюдалась во всех странах Центральной Азии, лидеры которых заявляли о своей приверженности базовым либерально-демократическим ценностям и идеалам, при этом сосредоточивая власть в своих руках. Созданная политическая конструкция была ориентирована исключительно на Н. Назарбаева и интересы его окружения и существовала в формате «казахстанской модели демократического транзита… - системы «суперпрезидентской» республики» [Сейдуманов 2022]. Перераспределение президентских полномочий Укрепление позиций президента Казахстана за счет перераспределения полномочий отразило специфику политического развития страны. При этом парламент вынужденно согласился с подобным переподчинением, став в значительной степени ориентироваться на президента. В свою очередь глава государства не только и не столько поддерживал подобные изменения, сколько инициировал происходящие события. Устранение политического соперничества между парламентом Казахстана и его президентом позволяло рассчитывать на принятие быстрых и необходимых решений, направленных на улучшение экономической ситуации в стране. Это происходило прежде всего, за счет расширения «полномочий президентам и резкого ограничения полномочий других ветвей власти» [Фурман 2006: 136]. В итоге в Казахстане не получила развитие система сдержек и противовесов, президент стал обладать практически неограниченными полномочиями, а парламент носил вспомогательный и имитационный характер. Формально оставаясь независимым, этот институт не оказывал реального влияния на принятие значимых политических решений. Вследствие отсутствия механизма обратной связи и обновления политической элиты в Казахстане «стремительная деградация правовых механизмов привела к укреплению архаичных форм мобилизации и политической активности» [Центральная Азия сегодня: вызовы и угрозы 2011: 21]. Эта ситуация стала негативно отражаться на имидже Казахстана, который, как и Киргизия, позиционировал себя в качестве демократического государства, заинтересованного в расширении отношений с ЕС и США. В результате в 2007 г. Н. Назарбаев инициировал проведение реформы политической системы. Основная идея заключалась в том, чтобы снизить влияние главы государства и расширить полномочия парламента [Шкель 2009]. Были внесены поправки в конституцию Казахстана, что привело к усилению роли и значения законодательной ветви власти [Казахстан: 20 лет независимости 2011], с другой стороны, были созданы условия для сохранения влияния «президентской вертикали власти» [Центральная Азия: 1991-2009 гг. 2010]. Эти изменения носили во многом формальный характер. Срок пребывания во главе государства был сокращен до 5 лет при отсутствии ограничений сроков избрания более двух сроков подряд. В июне 2010 г. за Н. Назарбаевым официально был закреплен статус Первого президента Казахстана. В ходе этих реформ «демократические процедуры рассматривались в качестве неизбежности, которая помогала решать задачи привлечения инвестиций и сохранения необходимого уровня политических контактов» [Александров 2013], но отнюдь не как цель реформ, поэтому внесенные поправки в Конституцию, с одной стороны, «привели к усилению роли и значения законодательной ветви власти, с другой - к укреплению президентской вертикали власти» [Центральная Азия: 1991-2009 гг. 2010]. Таким образом, демократические преобразования в РК периода президентства Н. Назарбаева были инструментом включения в международную повестку, но с учетом роли кланового фактора, который играл ключевую роль в стране, политические изменения носили скорее симуляционный характер. Вопрос о том, насколько традиционная клановая система сыграла положительную или отрицательную роль в развитии современного казахстанского государства, не имеет однозначного ответа. Сильная президентская власти позволила оперативно решать возникающие проблемы, стабилизировать экономическую ситуацию, сдерживать межклановые противоречия. Последний фактор имел важное значение для стабильности и развития государства. Нерешенный вопрос о транзите власти Во второй половине второго десятилетия XXI в. для Н. Назарбаева одним из главных вопросов была передача власти. Президент рассматривал различные варианты властного транзита, но вместе с тем был заинтересован в сохранении властных рычагов, которые позволили бы ему контролировать политический процесс. Сохраняя демократический институциональный дизайн, в практической деятельности политические элиты РК следовали в русле утвердившихся неформальных правил, которые позволяли отстаивать свои интересы в новых политических условиях. В итоге была создана система, в которой президент обладал практически неограниченными полномочиями. В ней причудливым образом переплелись традиционные подходы к управлению, личность первого президента Н. Назарбаев и демократические принципы. Если на первом этапе концентрация власти в президентских руках создавала эффекты «авторитаризма развития» и «авторитарной модернизации», то в последующий период суперпрезидентская республика стала мешать развитию Казахстана. Нарастали социальные проблемы, отсутствовала экономическая и политическая конкуренция. Единоличный принцип правления усиливал политическую напряженность. Этому способствовало и исключение из полити ческого процесса региональных элит, влияние которых значительно уменьшилось. После политической реформы 2007 г. Н. Назарбаев несколько раз объявлял досрочные выборы (2011 и 2015 гг.), на которых успешно и побеждал. Подобная практика создавала видимость политической стабильности и конкуренции и на практике лишь усиливала неопределенность развития государства, повышая риски внутриэлитных конфликтов. Задача по сохранению власти и одновременно демонстрация ее сменяемости постоянно стояла перед Н. Назарбаевым. С этой целью в 2017 г. в Конституцию внесли поправки, которые вновь расширили полномочия парламента. Например, нижняя палата могла обсуждать кандидатуру члена правительства перед его назначением. Однако для Н. Назарбаева ключевой была задача поиска механизма, при котором была бы сохранена власть и одновременно сохранены рычаги влияния. В итоге был предложен вариант, при котором был повышен статус Совета Безопасности РК. Согласно законопроекту «О Совете Безопасности в Республике Казахстан», этот орган должен был возглавить Н. Назарбаев и стать пожизненным руководителем Совета Безопасности. Это позволяло ему сохранить возможность оказывать влияние на политический процесс. Однако конституционные изменения не носили достаточного для обновления политической системы характера, не оказывая серьезного влияния на ситуацию и не меняли характер президентской власти. Изменение статуса Совета Безопасности сопровождалось значительными политическими рисками. Во-первых, оставался нерешенным вопрос о взаимодействии Совета безопасности и Администрации президента. Во-вторых, возникали опасения по поводу возможного возникновения двоевластия в стране после принятия закона «О Совете Безопасности в Республике Казахстан». Наделение Председателя Совета Безопасности, которым являлся Н. Назарбаев, расширенными президентскими полномочиями и сохранение широких возможностей у нового главы государства могли привести к негативным последствиям для политической и экономической ситуации в стране. Это могло бы вызвать конфликт интересов между Председателем Совета Безопасности и новым президентом, усиливая тем самым политическую напряженность [Жильцов, Зонн 2019]. В 2018 г. закон «О Совете безопасности Республики Казахстан» был принят. Из консультативно-совещательного органа, возглавляемого президентом, он превратился в конституционный орган, обладающий широкими полномочиями. Наделение новыми функциями консультативного органа произошло из конъюнктурных соображений. Изменение Основного закона страны происходило под конкретного политика. Более того, изменение роли Совета Безопасности стало фактически конституционной реформой, которая усилила политическую нестабильность. Предложенный вариант, связанный с изменением статуса Совета Безопасности, рассматривался в качестве наиболее оптимального варианта транзита власти. Созданная конструкция была сформирована исключительно под Н. Назарбаева. Тем самым вновь проявила себя тенденция, при которой политическая целесообразность и традиции доминировали над демократическими процедурами. После острого политического кризиса в марте 2019 г. Н. Назарбаев сложил с себя полномочия главы государства, а Президентом был назначен глава Сената Касым-Жомарт Токаев. Он должен был исполнять обязанности главы государства до апреля 2020 г., когда истекал срок полномочий Первого президента. Однако 9 апреля 2019 г. президент Казахстана К. Токаев объявил о проведении 9 июня внеочередных выборов главы государства, в которых одержал победу. Выборы зафиксировали несколько ключевых изменений. Во-первых, сменился глава государства, который был поддержан Первым президентом. Во-вторых, выборы зафиксировали изменение статуса Н. Назарбаева, который в то же время сохранил огромное влияние на политический процесс в Казахстане. Однако в итоге сложилась конфликтная ситуация, когда Первый президент Н. Назарбаев возглавлял Совет безопасности, а К. Токаев - избранный глава государства - был членом Совета безопасности. Фактически в стране возникла ситуация двоевластия. Тем более что отсутствовал четкий механизм взаимодействия Совета Безопасности и администрации президента. В итоге после внутриполитических событий января 2022 г. Токаев начал процесс ослабления позиций Н. Назарбаева и его окружения. Конституционная реформа и новый этап развития политической системы Казахстана В 2022 г. в ряде программных заявлений Токаев выступил с предложением провести политические преобразования: либерализация политической системы, формирование конкурентной общественно-политической среды, укрепление диалога между государством и обществом [Ионова 2022: 99]. Новый президент поставил цель сделать так, чтобы в республике главенствовали сильные политические институты и общенациональные приоритеты, а не отдельные личности и узкогрупповые интересы. Однако, как показывает практика, провозглашение изменений в политической жизни сталкивается с противодействием различных групп и кланов. Укоренившаяся практика решения различных вопросов через неформальные договоренности плохо поддается трансформации. В 2023-2024 гг. глава Казахстана обращался к вопросам политического реформирования. Однако предварительные итоги можно будет подвести позже, когда станет понятно, насколько успешными оказались предложенные инициативы. Второй президент Казахстана предпринимает усилия, направленные на внедрение демократических процедур. Конституционная реформа, инициированная в 2022 г., стала отражением накопившихся в стране проблем. Президент Казахстана рассчитывает, что предложенные изменения создадут условия для стабильного политического развития. Перед главой государства стоит задача по внедрению в практику механизмов взаимодействия ветвей власти, основанных на законодательстве, уменьшения влияния неформальных договоренностей, которые опираются на интересы кла нов и региональных элит, преследующих свои эгоистичные цели. Подобная практика оказывает негативное влияние на выработку и реализацию внешней и внутренней политики. В конечном счете властные структуры не самостоятельны и представляют собой площадки, где различные внутригосударственные группы борются за влияние с целью обеспечения своей безопасности и контроля над государством. Заключение Казахстан выделяется среди стран Центральной Азии своим опытом. Процессы демократизации и периоды усиления авторитаризма, с последующим возвращением к демократическим принципам, отражают особенности политической системы Казахстана. Как и другие центральноазиатские государства, Казахстан испытывал влияние исторических моделей управления и отношений между различными властными группировками. Несмотря на заявления о разделении властей, в стране укрепилась роль института первого президента. Следует отметить, что на начальном этапе это способствовало стабилизации экономики и проведению сбалансированной внешней политики, снижению влияния местных элит. Но чрезмерная концентрация власти у президента привела к нестабильности в политике из-за отсутствия четкого механизма передачи власти. Неизменность политической элиты, уменьшение роли парламента в принятии важных государственных решений, по сути, стали барьерами для реализации подлинно демократических принципов. С приходом к власти К.-Ж. Токаева началась новая глава в политическом развитии страны. Однако, несмотря на устранение дуализма власти и конституционные изменения 2022 г., система правления в Казахстане в силу влияния традиции сохраняет свои ключевые характеристики.

Об авторах

Алексей Владимирович Мамедов

Дипломатическая академия МИД России

Автор, ответственный за переписку.
Email: alex.mamedo@yandex.ru
ORCID iD: 0009-0002-7890-8943

аспирант кафедры политологии и политической философии

Москва, Российская Федерация

Список литературы