Взаимодействие общества и власти в вопросах городского развития: кейс крупных городов Северо-Западного федерального округа

Полный текст

Постановка проблемы Во все времена города представляют собой центры экономического прогресса, технологических инноваций, творческого потенциала, так как там сосредоточены основные финансовые, трудовые, интеллектуальные, социальные и прочие ресурсы. По данным на 1 января 2022 г. в России имеется 1117 городов, в которых проживает 75 % от всего населения страны[134]. В то же время городское пространство отличается существенной социально-экономической дифференциацией, что проявляется, в первую очередь, в серьезных разрывах по уровню и качеству жизни граждан. Сбалансированное развитие городов, формирование комфортной городской среды выступает приоритетным направлением в рамках стратегических задач и национальных проектов РФ. Согласно установленным показателям в Паспорте национального проекта «Жилье и городская среда» к 2030 г. по сравнению с 2019 г. планируется повысить долю городов с благоприятной средой с 25 до 80 %, индекс качества городской среды со 165 до 250 баллов, количество городов с благоприятной городской средой с 299 до 894, долю граждан, принявших участие в решении вопросов развития городской среды, с 10,5 до 30 %[135]. Таким образом, в правовом поле особое внимание уделяется как ключевым направлениям повышения комфортности городской среды, общественных пространств, так и созданию механизмов развития городов, в том числе за счет участия граждан в вопросах городского развития и их конструктивного взаимодействия с властью в обозначенной сфере. Настоящее исследование направлено на выявление особенностей оффлайн и онлайн-практик взаимодействия общественности и органов власти, а также условий их формирования в вопросах городского развития. Теоретические рамки исследования В современном социально-политическом дискурсе проблематика выстраивания коммуникаций и диалога местных сообществ и власти в вопросах территориального развития занимает значимое место. Фокус внимания зарубежных и российских исследователей сосредоточен на роли взаимовыгодного взаимодействия между основными акторами как фактора обеспечения высоких и устойчивых темпов развития территорий [Bulkeley et al. 2016; Халий 2012; Никовская, Якимец 2022]. Эмпирические данные убедительно показывают, что субъекты городского развития, в том числе представители региональной и муниципальной власти, бизнеса, НКО, граждан и исследовательских институтов, все чаще сотрудничают по преобразованию социальной инфраструктуры города [Raven et al. 2019; Мирошниченко, Морозова 2021]. Для анализа подобных взаимодействий авторы используют такие концепты, как межсекторное социальное партнерство, общественно-государственное/муниципальное партнерство, общественно-государственное управление, «со-управление», публичная политика [Shumate, Hsieh, O’Connor 2018; Vestergaard et al. 2018; Уколов 2009; Якимец 2018]. Несмотря на различия в используемых категориях при характеристике способов коммуникации общества и власти, их объединяет два системообразующих аспекта: во-первых, государственная поддержка общественных инициатив гораздо эффективнее, чем любая попытка одностороннего реформирования «сверху»; во-вторых, без понимания и заинтересованного участия общественности любая инициатива органов власти изначально обречена на провал [Якимец 2018]. Изучая внешние условия взаимодействия общества и власти в развитии городских территорий, ученые выявляют положительные взаимосвязи с социально-экономическими условиями (например, корреляция уровня участия и индекса человеческого развития) [Jho, Jae 2015], развитием интернет-технологий [Соколов 2020]. Важнейшими внешними факторами участия в общественно-политической жизни города исследователи определяют также территориальные особенности и приходят к выводу, что уровень вовлеченности городского сообщества в решение проблем среды своего проживания во многом определяется плотностью населения, расстоянием до центра, экономической специализацией [Pimoljinda, Siriprasertchok 2017], историчностью местности, (не) включенностью в зону агломераций [Щербакова 2017]. Специфика и эффективность коммуникации общества и власти, развития диалога и партнерских отношений между ними определяются особенностями институциональной среды на местах. К примеру, исследовательская группа ИС РАН обосновывает характер общественно-политических коммуникаций в зависимости от типа власти на региональном, муниципальном и локальном уровнях: «отчужденная власть», для которой характерно как бы параллельное существование власти и общества; «статическая власть», которая более интегрирована в местные сообщества, но вместе с тем такая власть избегает обсуждения серьезных тем; «акторская власть» с ярким лидером, пользующимся широкой поддержкой активной общественности, как правило, не ограничивающимся формальными коммуникационными каналами [Власть и общество в регионах России… 2015]. Безусловно, подобное деление весьма условно: ни одна модель в чистом виде не может существовать, в реальности на местах они переплетены между собой. Что важно, при изучении институциональной среды развития взаимодействия общественности и власти авторы используют комплексный подход и учитывают как формальные, так и неформальные нормы и правила. В настоящем исследовании изучение взаимодействия общества и власти в вопросах городского развития рассматривается в рамках теории гражданского участия (или концепта активного участия), что позволяет учитывать не просто результат этого участия - качественные и количественные изменения в преобразовании окружающей действительности, но и возможность формирования среди местного сообщества своего повседневного существования как активных, информированных, критических и ответственных граждан [Kiwan 2008]. Система коммуникации не может функционировать в одностороннем порядке - как требования населения к органам власти, а предполагает гражданскую самоорганизацию и ответственность городского сообщества, готовность и способность к доверительному сотрудничеству по всем проблемным аспектам развития города. Под гражданским участием мы понимаем процесс, посредством которого общественные объединения или отдельные индивиды вовлекаются во взаимоотношения с государством (вертикальное взаимодействие), с другими социально-политическими институтами / между собой (горизонтальное взаимодействие) с целью решения общественно значимых задач [Уханова 2020]. В рамках статьи автор ограничивается рассмотрением условий формирования, базовых форм, стратегий и результатов вертикальных взаимодействий (общество - власть) в вопросах городского развития. Методическая стратегия исследования В работе используется стратегия последовательного смешивания методов («mixed methods research»), которая базируется на принципах количественной и качественной социологии. На первом этапе проведен опрос общественного мнения в мае-июне 2021 г. на территории 5 столичных центров[136] (крупных городов - население свыше 250 тыс.) субъектов Северо-Западного Федерального округа, отличающихся по уровню развития городской среды[137]. Репрезентативность получаемой социологической информации обеспечивалась использованием модели многоступенчатой районированной выборки с квотным отбором единиц наблюдения. Было опрошено 2000 респондентов посредством анкетного метода по месту их проживания. В ходе анализа использован индексный метод на основе разработанного автором инструментария. На втором этапе для выявления условий, результатов и ограничений взаимодействия общества и власти в вопросах городского развития были проведены интервью с экспертами - представителями региональных и городских органов власти, руководителями НКО, городскими активистами (N = 47). Результаты исследования и их обсуждение Практики взаимодействия общественности и власти в вопросах развития городской среды. Компаративный анализ ситуации в пяти региональных столицах СЗФО позволил выявить территориальную неравномерность в общем уровне развития гражданского участия: значение нормированного индекса выше в Калининграде (0,28) и Пскове (0,28), значительно ниже - в Мурманске (0,05), где наблюдается и более низкий уровень развития городской среды (табл.). Практики гражданского участия населения в вопросах городского развития в индексах, 2021 г. Практики Города Вологда Калининград Мурманск Петрозаводск Псков Волонтерская работа в городских мероприятиях 0,18 0,29 0,08 0,24 0,27 Подписание обращений, жалоб, петиций в органы власти 0,38 0,4 0,09 0,32 0,43 Публичные протестные акции по поводу городских проблем 0,11 0,19 0,02 0,15 0,19 Публичные слушания, отчеты местной власти 0,21 0,26 0,03 0,17 0,34 Инициативное бюджетирование по благоустройству городских пространств 0,35 0,31 0,04 0,28 0,3 Конкурсы (субсидии) проектов по созданию комфортной городской среды 0,36 0,24 0,03 0,18 0,15 Нормированный индекс 0,27 0,28 0,05 0,22 0,28 Индекс городской среды* 218 223 207 220 213 * Индекс качества городской среды // Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. URL: https://xn----dtbcccdtsypabxk.xn--p1ai/#/methodology (дата обращения: 15.02. 2023 г.) Источник: рассчитано по данным опроса ВолНЦ РАН, 2021 г. Practices of public education in urban development in indices, 2021 Practices of interactions Сities Vologda Kaliningrad Murmansk Petrozavodsk Pskov Volunteer work in city events 0.18 0.29 0.08 0.24 0.27 Signing of appeals, complaints, petitions to the authorities 0.38 0.4 0.09 0.32 0.43 Public protests about urban problems 0.11 0.19 0.02 0.15 0.19 Public hearings, reports of local authorities 0.21 0.26 0.03 0.17 0.34 Proactive budgeting for the improvement of urban spaces 0.35 0.31 0.04 0.28 0.3 Competitions (subsidies) of projects to create a comfortable urban environment 0.36 0.24 0.03 0.18 0.15 Normalized index 0.27 0.28 0.05 0.22 0.28 Urba. Environmen. Index* 218 223 207 220 213 Urban Environment Quality Index // Ministry of Construction and Housing and Communal Services of the Russian Federation. URL: https://xn----dtbcccdtsypabxk.xn--p1ai/#/methodology (accessed: 15.02.2023). Source: calculated according to the survey of the Vologda Research Center of the Russian Academy of Sciences, 2021. Значимое место в общественно-политической жизни городов занимают не столько традиционные формы участия населения (к примеру, протестное участие по поводу городских проблем, например, вырубка деревьев, строительство автостоянки, точечная застройка и т.п.), сколько новые формы - обращение с жалобами в органы власти (лично или через государственные онлайн-сервисы, к примеру «Заяви о проблеме», «Активный гражданин») и участие в процессе инициативного бюджетирования (народные инициативы, в рамках которых каждый гражданин может предложить улучшить благоустройство территории рядом с местом своего проживания, вложив при этом свои средства или труд, например, «Народный бюджет», «Градостроительные советы», «Самообложение»). Оба вида гражданского участия получают свое развитие в контексте общественно-государственного / муниципального партнерства и инициируется «сверху» со стороны региональных и городских органов управления. Таким образом, среди способов эффективного влияния на местную власть городское сообщество предпочитает формы прямого диалога с местными органами управления. Гораздо менее популярны во всех исследуемых городах массовые акции (согласованные с властью демонстрации, митинги, акции протеста). На местах наблюдается общий тренд: городское сообщество отстаивает свои интересы и права преимущественно посредством подписания обращений, петиций, жалоб в органы власти, а не через протестное участие. Онлайн-коммуникации городского cообщества и власти В условиях цифровизации все больше актуализируется необходимость реализации потенциала информационной инфраструктуры в развитии гражданского участия, так как одной из основных его функций признается получение быстрой обратной связи общества и государства [Уханова 2022]. Как отмечают А.В. Соколов и Е.А. Исаева, выстраивание электронного взаимодействия органов публичной власти и общества создает условия для согласования их мнений и позиций, а также способствует совершенствованию административных процедур государственного управления [Соколов, Исаева 2022]. Представляет интерес выявление позиции жителей городов относительно эффективности онлайн-коммуникации с властью в решении городских проблем. Как показывают данные социологического исследования, по мнению трети респондентов, онлайн-формы гражданского участия в основном аккумулируют информацию об имеющихся проблемах (33 %; рис.). Менее популярно суждение о том, что онлайн-формы позволяют не только информировать о проблемах, но и решать их (28 %). Каждый пятый считает, что онлайн-формы не способны решать общественно значимые проблемы (21 %), 18 % убеждены, что они лишь имитируют активную деятельность, не имея реального положительного эффекта. Можно констатировать, что городское сообщество пока в целом не определилось с оценкой эффективности онлайн-форм гражданского участия, что может быть связано с их «новизной». В ходе интервьюирования большинство экспертов отметили большое значение интернет-технологий как фактора эффективного выстраивания взаимодействий общества и власти. Условия, в которых оказались города в период пандемии коронавируса, форсировали использование онлайн-ресурсов как органами власти, так и городскими активистами. По наблюдениям экспертов, гражданская активность в социальных сетях выше, чем в каких-либо других форматах. Создаются сообщества, которые формируют повестку дня: имеющихся проблемах проблемы по решению различных проблем Оценка городским сообществом эффективности онлайн-форм гражданского участия при ответе на вопрос «Какую роль играет онлайн-участие в развитии Вашего города?» (среднее по городам), % от числа опрошенных Источник: данные социологического опроса ВолНЦ РАН, 2021 г. about existing significant problems various problems problems Assessment by the urban community of the effectiveness of online forms of civic participation. The answer to the question “What role does online participation play in the development of your city?” (average for cities), % of the number of respondents Source: data from the sociological survey of the Vologda Research Center of the Russian Academy of Sciences, 2021. «Органы власти не могут игнорировать такие вещи, должны с ними [участниками сообществ] сотрудничать, отвечать на вопросы, реагировать на их проблемы». «Применительно к сегодняшнему участку работы, мы фиксируем, что у нас 98 % всех обращений граждан, которые к нам поступают, - это обращения в социальных сетях. Формат работы с гражданской активностью уходит в виртуальный» (муж., 44 г., представитель городской администрации). Другим важным механизмом реализации гражданского участия посредством интернет-технологий становятся специальные сервисы для обращений граждан к представителям органов власти. Один из примеров - площадка «Активный горожанин» на сайте администрации Петрозаводска: «Мы регулярно там запускаем и опросы, и голосования. В частности, вот сейчас проходит на площадке экономическое развитие Петрозаводска до 2025 года» (муж., 56 лет руководитель городской администрации). В то же время наличие таких сервисов или присутствие органов власти в социальных сетях не позволяют гарантировать эффективное использование этих ресурсов, поскольку «тут общение с властью чисто формальное. Руководитель структурного подразделения тебе не отвечает, отвечает статист. У него есть набор фраз, которые он знает. В онлайн-пространстве нет прямого общения» (жен., 44 года, председатель городской общественной организации). Несмотря на предпочтение оффлайн-форматов, для развития гражданского участия городского сообщества становится своевременным активное использование информационных ресурсов. По справедливому замечанию В.В. Петухова, онлайн-участие дает толчок многим гражданским инициативам, которые выходят из виртуального пространства в жизнь, позволяет высветить реакцию властей на значимые проблемы, заставляет их прислушаться к общественному мнению [Петухов 2019]. Сетевые сообщества участвуют не только в формировании городской повестки, но и в реализации проектов развития в рамках данной повестки на основе активного взаимодействия между бизнесом, властью и локальным сообществом [Мирошниченко, Морозова 2021]. Институциональные условия для взаимодействия общества и власти в вопросах городского развития. Особенности взаимодействия общества и власти на местном уровне во многом определяются общественно-политическим контекстом, в котором они формируются. Основываясь на институциональном подходе (Д. Норт), мы исходим из понимания того, что институционализированная публичная сфера общественно-государственного взаимодействия и диалога по поводу общих целей развития городского пространства представляет собой совокупность действующих формально-правовых (нормативно-правовая база) и неофициальных норм (неформальные правила, координирующие взаимодействие субъектов участия при отсутствии легитимных норм). Представители городской администрации однозначно придерживаются позиции о том, что на местах нормативно-правовая среда полностью способствует развитию взаимодействия общественности с властью: «Для развития общественной деятельности сейчас есть масса правовых механизмов: действующая программа поддержки местных инициатив, комфортная городская среда, когда именно участие жителей, их мнение влияет на развитие определенной территории города» (муж., 57 лет, руководитель департамента). «У нас созданы все условия для того, чтобы развивались отношения власти с общественностью, так и общественностью между собой. Это и консультативные советы при администрации. Это и программа, направленная на объединение общественных организаций и горожан через совместные форумы. Это и конкурс по предоставлению субсидий некоммерческим организациям и физ. лицам» (жен., 49 лет, руководитель управления). Сами общественники положительно оценивают региональные программы, связанные с народным бюджетом, проекты, направленные на развитие территориального общественного самоуправления: «ТОСы предлагают благоустраивать территории. Это все сопряжено с личным участием человека, это большая работа. Одну часть средств самим подтвердить, привлечь спонсоров, другую получить из бюджета. Я считаю, это положительный опыт, созданы все правовые условия для этого» (муж., 61 год, председатель ТОСа). Однако со стороны местного сообщества, общественников, руководителей некоммерческих организаций встречается критика в отношении существующего законодательства по регулированию вопросов включенности граждан в городское развитие: «Законов, регулирующих общественную деятельность в городском развитии, много. Это и специальные акты и косвенные. Скорее всего, должны быть обучающие мероприятия со стороны регистрирующего и контролирующего органа. Не хватает двухстороннего взаимодействия, чтоб они проводили круглые столы, семинары после того, как меняется законодательство в этой сфере» (муж., 45 лет, городской активист). Незавершенность и противоречивость процесса формирования нормативно-правовой среды механизмов взаимодействия общества и власти приводит к тому, что сфера регулируется неформальными нормами, координирующими коммуникации субъектов участия при отсутствии легитимных норм. В ходе нашего исследования представителями городского сообщества были высказаны следующие мнения: «Где люди друг друга знают, там легче договориться по осуществлению каких-то социальных проектов на местном уровне. Власть, местные предприниматели, как правило, оказывают такую поддержку для проведения территориальных мероприятий, если лично знают их организаторов» (жен., 41 год, городской активист). «Когда лично знаешь кого-то из городской администрации, то имеешь доступ к информации и различным ресурсам. На какие конкурсы подавать заявки, какие в приоритете городские проекты. А так без связей не всегда найдешь нужную информацию. А ресурсы на реализацию тем более. Вот, это серьезная у нас проблема» (жен., 35 лет, городской активист). Неформальные нормы как часть институциональной среды оказывают противоречивое влияние на реализацию практик гражданского участия. С одной стороны, способствуют формированию устойчивых взаимодействий и организационной инфраструктуры общественно полезной деятельности, с другой - могут опираться на неправовую практику манипуляции статусами и ресурсами. Это, в свою очередь, обуславливает рост недоверия населения по отношению к государственным и муниципальным органам власти и становится барьером развития конструктивного взаимодействия общества и власти в вопросах развития на местах. Заключение Одной из основных функций гражданского участия населения является его способность выступать в качестве механизма обратной связи с властью, обеспечивать передачу сигналов в политические властные институты. Через механизмы реализации гражданского участия создается возможность корректировать, модифицировать, изменять институциональные формы, программы по развитию городской среды. Исследование, проведенное на материалах 5 крупных городов СЗФО, показало, что в условиях меняющейся социальной реальности традиционные практики гражданского участия при вертикальном взаимодействии общественности с властью постепенно уступают место новым. Выявлено, что в городах наибольшее распространение получают такие практики, как обращение в органы власти и участие в инициативном бюджетировании, чем, к примеру, протестное участие по поводу городских проблем. Несмотря на предпочтение офлайн-практик, для конструктивного взаимодействия общества и власти в вопросах городского развития становится своевременным активное использование информационных ресурсов и онлайн-сервисов. На региональном и городском уровне институциональная среда гражданского участия объективно обеспечена формальными регуляторами, однако сами горожане далеко не в полной мере их освоили, плохо информированы о тех правовых возможностях и ограничениях, которые определяют их деятельность в вопросах городского развития. В этой связи представляется важным формирование единого информационного поля на городском уровне по актуальным проблемам, волнующим местных жителей, о возможных форматах гражданского участия в развитии комфортной городской среды, что будет обеспечивать прозрачность принятия решений региональными и городскими властями, тем самым повышая подотчетность лиц, принимающих решения и рост доверия к ним со стороны общественности.

Об авторах

Юлия Викторовна Уханова

Вологодский научный центр Российской академии наук; Институт социологии ФНИСЦ РАН

Автор, ответственный за переписку.
Email: ukhanova4@rambler.ru
ORCID iD: 0000-0001-7307-9520

кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник, заведующий лабораторией Вологодского научного центра; старший научный сотрудник, Институт социологии ФНИСЦ РАН

Вологда, Российская Федерация; Москва, Российская Федерация

Список литературы