Институционализация городских сообществ крупных региональных центров РФ в системе политического управления конфликтами: пределы возможностей

Полный текст

Введение Проблематика институционализации конфликтов в целом и деятельности отдельных участников конфликтов в частности является одной из ключевых для политической конфликтологии. Практически общепризнанным среди исследователей стало мнение, согласно которому комплекс формальных и неформальных правил, разрабатываемых и реализуемых в рамках политических институтов, выступает той основой, без которой использование политических мер управления конфликтами не может быть эффективным. При этом дискуссионными остаются форматы институционализации (демократические и недемократические), соотношение институтов различных типов, возможности использования тех или иных практик институционализации в зависимости от конкретной си туации и ряд других вопросов. Кроме того, важным представляется исследование различий в механизмах и способах институционализации в конфликтах различного типа и масштаба. В этом плане особо выделяются городские конфликты, которые в силу присущих им особенностей (неантагонистический характер противоречий, низкий уровень идеологизации, отсутствие прямой борьбы за власть) достаточно редко становятся ареной открытых столкновений в треугольнике отношений «граждане - власть - бизнес». Институционализация подобных конфликтов, как правило, происходит на основе механизмов муниципальной демократии с незначительной их достройкой (создание согласительных комиссий для коллаборативного планирования и т.д.). Однако в условиях, когда сами эти механизмы купированы или функционируют не на должном уровне эффективности, она зачастую становится проблемной. Городские сообщества как активные участники городской политики и принятия политико-управленческих решений также часто становятся предметом исследовательского внимания. Несмотря на отсутствие научного консенсуса по ряду вопросов их развития в современных городах, распространена точка зрения, что без учета их позиции по вопросам городского развития вполне адекватные решения на данном уровне не могут приниматься. Это неизбежно приводит к накоплению проблем развития, а также росту социальной напряженности в социальной среде. В связи с этим нам представляется важным поставить исследовательский вопрос: могут ли городские сообщества при нынешнем состоянии муниципальной демократии в РФ выступать как институционализированные субъекты политического управления и решения проблем городского развития? Степень изученности проблемы Институционализации конфликтов и ее проблемам в контексте политического управления конфликтами посвящены многочисленные исследования. Следует отметить, что данная проблематика является предметом как институциональных, так и собственно конфликтологических исследований. Дискуссии неоинституционалистов относительно содержательного наполнения понятия «институт» привели к широкому распространению его трактовки как системы норм и правил, с помощью которых регулируются взаимодействия акторов в определенной сфере отношений. Также институты рассматриваются как социальные структуры, достигшие высокой степени устойчивости на основе развития трех основных компонентов - регулятивного, нормативного и культурно-когнитивного [Scott 2008]. При этом существуют определенные расхождения относительно того, каким образом устанавливаются и закрепляются институциональные правила, каков характер и цели их воздействия на конфликтные процессы [Levitsky 1998; Shepsle, Bonchek, 1997]. Институционализация с позиций данного подхода обеспечивает возможность создания нормативных рамок для участников конфликта, устанавливает механизмы его регулирования, а в более длительной перспективе - при водит к формированию поведенческих паттернов. Помимо нормативного, можно выделить и ее организационный аспект - создание организованных структур, обеспечивающих реализацию установленных возможностей и ограничений. Исследователи, работающие в русле конфликтологического подхода [Козер 2000; Dahrendorf 1991; Kriesberg 1998; Глухова 2011], уделяют значительное внимание характеру взаимного воздействия конфликтов и институтов. Институциональное воздействие упорядочивает протекание конфликтов, ограничивая выбор вариантов поведения участников, и, как правило, нацелено на повышение уровня его конструктивности. Конфликты, в свою очередь, могут приводить к изменениям политических институтов. Соотнося конфликтологическую парадигму с институциональной, можно отметить, что в рамках первой из них институционализация конфликтов рассматривается в первую очередь с точки зрения нормативного и регулятивного компонентов. Для более широкого представления поля теоретического осмысления проблем институционализации конфликтов в политической науке следует также упомянуть весьма популярные в настоящее время концепции «нелиберального миростроительства» (illiberal peace-building), предполагающие использование авторитарной и гибридной модели институционализации. Первая из них предполагает репрессивную политику по отношению к независимым от государства субъектам с целью сдерживания насилия [Ramsbotham, Miall, Woodhouse 2011; Smith, Waldorf, Venugopal, McCarthy 2020]. С точки зрения второй, гибридной модели возможно совмещение демократических и авторитарных практик. Фактически при институционализации конфликтов решающую роль играют неформальные институты, через которые распределяются основные ресурсы и определяются бенефициары проводимой политики, а также форматы участия различных политических сил в конфликтах [Алейников, Пинкевич 2018]. Широко используются манипуляции, в том числе институциональные [Jayasuriya, Rodan 2007]. Отметим, что если первая модель неприменима к реалиям современной городской политики, то вторая имеет существенный потенциал для исследования управления городскими конфликтами. Собственно исследований институционализации городских сообществ (или других общественных структур локального уровня) как субъектов управления конфликтами относительно немного. Можно отметить работы общего характера, посвященные институционализации местных сообществ, в которых преимущественно рассматриваются условия и форматы данного процесса [Малютина 2009], а также ряд исследований, где данная проблематика затрагивается косвенно или в качестве одного из аспектов более широких проблем [Косыгина 2020]. Наиболее близки к ней содержательно публикации, в которых рассматривается институционализация гражданской активности горожан [Pruij 2003; Смолева 2021; Гольбрайх 2020; Dayneko, Dayneko 2017]. Отдельные аспекты этой проблематики затрагиваются в исследованиях городских конфлик тов [Желнина, Тыканова 2021; Скалабан, Сергеева, Лобанов 2022; Бедерсон 2022]. В целом же проблема институционализации городских сообществ как субъекта политического управления конфликтами малоизучена, что и обусловило исследовательский интерес к ней. Методология и методы исследования Исследование выполнено на основе конфликтологической и институциональной парадигм анализа политических процессов. Институционализация рассматривается нами как важнейший этап построения системы политического управления конфликтом, заключающийся в создании норм, механизмов и организационных начал регулирования конфликтных отношений. В то же время в процессе институционализации может трансформироваться и сама структура политических институтов. Эмпирические данные, используемые в исследовании, были получены методом полуструктурированных интервью, проводимых с лидерами и активистами городских сообществ в 2019 г. в трех крупных региональных центрах России - Воронеже, Краснодаре, Ярославле. Также были использованы результаты экспертного опроса, проведенного в 2020 г. в указанных городах. Результаты полевого исследования К индикаторам институционализации городских сообществ в системе политического управления конфликтами и, шире, в политическом пространстве города нами были отнесены наличие структуры и организационной составляющей сообщества (постоянного ядра сообщества, лидеров, постоянных внутренних коммуникаций и определенных правил взаимодействия); наличие постоянных связей с субъектами политики и политического управления (политические партии, движения, муниципальные депутаты, административные структуры); включенность в процессы принятия решений по поводу актуальных проблем города и конфликтов, связанных с ними (через структуры представительства интересов или публично-политическое участие). Данные индикаторы, на наш взгляд, позволяют определить их институциональный потенциал в нормативном, регулятивном и организационном аспектах. В топик-гайде полуструктурированных интервью содержался блок вопросов, связанный со структурой сообществ. Большинство опрошенных лидеров и активистов отметили наличие ядра сообщества при отсутствии постоянной структуры и иерархии внутрисообщественных отношений. Значительную роль в активизации деятельности сообществ играют коммуникационные цифровые платформы социальных сетей (можно предположить, что с введением ограничений на деятельность некоторых из них в РФ ситуация изменилась), однако превалировало мнение, что взаимодействие через них не является главным и не может заменить собой другие виды контактов. Организационная составляющая сообществ также связана с цифросетевым взаимодействием. Аккаунты в социальных сетях являются своеобразными «точками сборки»: в их рамках происходят диагностика и обнаружение проблем, дискуссии (в том числе и с внешними для сообщества субъектами), рекрутирование части новых участников и т.д. Была выявлена часть сообществ, которые предпочитают формальную организацию (принятие устава, фиксация названия, определение официальных руководителей и т.д.). Немаловажно отметить, что название сообщества («Помоги городу», «Городские решения», «Транспортная инициатива» в Краснодаре, «Дороги Ярославля», «Градозащитник» в Ярославле, «Воронеж - мой любимый город», «Город и Транспорт» в Воронеже) играют существенную роль в их позиционировании в городской среде и повышении узнаваемости и влияния. Ответы респондентов на вопрос о том, как сообщества взаимодействуют с политическими институтами, дают картину преимущественно фрагментарных взаимодействий. Большинство ответивших отмечало, что взаимодействуют с органами власти для решения каких-то конкретных проблем, например, путем участия в публичных слушаниях, обращений к представителям местного самоуправления и др. Постоянное взаимодействие в тех или иных форматах (через участие в общественных советах при органах власти, представительные органы и т.д.) отмечается редко, подчеркиваются преимущества неформального общения (на основе личных контактов с теми или иными чиновниками). Высказывалось мнение, что многим политическим институтам сообщества интересны с точки зрения достижения каких-то собственных целей. Респонденты подчеркивали интерес к сообществам со стороны оппозиционных партий, в ряде случаев - обмен ресурсами с ними (лидеры сообществ выдвигаются в качестве кандидатов на выборах, партии предоставляют организационную и материальную поддержку для деятельности сообществ). Также существуют единичные случаи кооптации лидеров и активистов в органы власти (назначение муниципальными чиновниками, избрание местными депутатами). Более распространенной становится политизация гражданской активности, развиваются публичные формы политической деятельности. В целом преобладает недоверие к органам власти как к партнерам для решения проблем, а низовые структуры (территориальные органы самоуправления - ТОСы) оцениваются как бесполезные. Участие сообществ в конфликтах и принятии решении по поводу проблемных ситуаций часто имеет конфронтационный характер. Интервьюируемые отмечали, что обращения и запросы в органы власти не являются эффективным средством решения значимых городских проблем. Встречаются такие характеристики взаимодействия МСУ и гражданского общества, как «параллельные миры», «нулевое уважение к человеку». Публично-политические методы участия, в том числе протестные, рассматриваются как более эффективные, однако использование протестных форм активности воспринимается как крайняя, вынужденная мера, «из-за безопасности людей». Ее использование несет высокие риски для участников. При этом конфликты, как правило, пробуждают общественный интерес к участвующим в них сообществам и поднимаемым проблемам, ведут к укреплению структуры и количественному росту сообществ. При должной настойчивости, как считает большинство опрошенных, через конфликт можно наладить коммуникации с представителями власти и повлиять на принимаемые решения. Данные, полученные в ходе проведения экспертного опроса в 2020 г., позволили расширить представления о возможностях и ограничениях политической институционализации городских сообществ как акторов политического управления конфликтами. Исследование выявило, что сообществами используются различные каналы взаимодействия с оппонентами. Если официальные каналы коммуникации задействованы преимущественно во взаимодействии с государственными органами власти и бизнесом; неофициальное взаимодействие свойственно контактам с другими сообществами и представителями муниципальных органов власти. Еще одна группа способов коммуникации и взаимодействия сообществ с другими субъектами городской политики - создание коалиций. Распространено использование такого механизма, как участие сообществ в консультациях с органами власти. Эксперты подчеркнули особую значимость фактора лидера в ходе конфликтного взаимодействия городских сообществ со своими контрагентами. Наиболее значимыми функциями лидера являются обеспечение контактов сообщества с органами власти, бизнес-структурами, другими акторами городской политики, а также определение тактики поведения в конфликтных ситуациях, представление интересов сообщества в публичном пространстве, формирование повестки дня, актуализации проблем, значимых для сообщества. Большинство экспертов согласилось с тем, что городские сообщества могут оказывать существенное влияние на конфликты, но у них недостаточно ресурсов, чтобы реализовывать свои цели на постоянной основе. Тем самым можно отметить значительную роль сообществ, однако с учетом того факта, что им необходимо получение поддержки со стороны более влиятельных субъектов, например органов власти или бизнеса. Стратегии взаимодействия с другими субъектами городских конфликтов имеют, как правило, неконфронтационный характер. Чаще всего сообщества выбирают сотрудничество и компромисс, хотя такие стратегии не всегда оказываются эффективными. Это объясняется недостатком ресурсов для более активного отстаивания своих интересов. В структурах конфликтующих сообществ обычно выделяется «ядро» активистов, но при этом велика и роль лидеров. Через последних осуществляется значительная часть коммуникаций сообщества, определение стратегий, формирование повестки дня. Исследование показало, что уровень субъектности городских сообществ как акторов конфликтов возрастает, равно как и их возможности оказывать влияние на решение городских проблем. Однако они остаются недостаточно встроенными в систему принятия политико-управленческих решений и институты публичной политики, что затрудняет интеграцию городских сообществ в механизмы конструктивного регулирования конфликтов. Значение политической институционализации городских сообществ: кейс «Краснодарский трамвай» При этом проблема институционализации городских сообществ в системе политического управления шире, нежели их встраивание в пространство городской публичной политики (которое, отметим, не всегда является достаточно развитым). Значимым также является формирование институционального доверия во взаимодействиях сообществ как с политическими структурами, так и друг с другом. Эти аспекты институциональной проблематики демонстрирует конфликтная ситуация, связанная со строительством трамвайной ветки в г. Краснодаре. Проектирование трамвайной ветки, которая соединит густонаселенный микрорайон Восточно-Кругликовский с центром города, началось в 2019 г. По первоначальной идее, она должна была пройти по улице Новосельской. Для обеспечения строительства предполагалось выкупить от 31 до 60 частных домовладений. Этот вариант был закреплен и в генеральном плане развития города, общественные слушания по которому прошли в августе-сентябре 2020 г. В условиях пандемийных ограничений слушания проводились в режим онлайн. Однако после объявления о начале реализации данного проекта жители Новосельской, чьи дома попадали в зону строительства, выступили с протестом, образовав территориальное сообщество. На слушаниях по данном у вопросу, проведенных в декабре 2020 г., действующий на тот момент мэр Краснодара Е. Первышов заявил, что затрагивать интересы местных жителей - неправильно, а трамвайную ветку следует перенести на улицу Жлобы, где снос не планируется[46]. Казалось бы, конфликт был урегулирован, однако строительство ветки по состоянию на август 2022 г. не началось. Более того, ситуация вновь актуализировалась после того, как в феврале 2022 г. данный вопрос обсуждался на заседании Городской Думы Краснодара, в ходе которого депутат А. Волощук, представляющий избирательный округ, на территории которого планируется вести работы, заявил о необходимости возвращения к первоначальному плану строительства. Это заявление сгенерировало новую волну протестов со стороны жителей[47]. При этом депутата поддержали члены городского сообщества «Транспортная инициатива», посчитавшие, что в данном конфликте нужно отдать предпочтение общегородским интересам. На данном этапе конфликт никак не урегулирован, представители городской администрации по поводу возможных решений публично не высказывались. Особенностью данной конфликтной ситуации является то, что одно из сообществ общегородского масштаба, достаточно известное в Краснодаре, выступает на стороне того решения, которое изначально поддерживалось представителями муниципального самоуправления, и, вероятнее всего, устроило бы их. Однако это не только не способствует решению проблемы, но и отодвигает его. Фактически реализация важного для города проекта блокируется в течение ряда лет, демонстрируя недостатки политической институционализации конфликта, не позволяющие прийти к компромиссному решению. На наш взгляд, основной причиной является недостаток институционального доверия: для жителей улицы Новосельской не являются гарантией ни обещания городских чиновников, ни поддержка определенного варианта решения избранным от их округа депутатом городского представительного органа, ни обращения общественников, которые не рассматриваются как референтные лица. Протестующие заявляют, что не верят в выплату справедливой компенсации, противопоставляя намерениям администрации практики известного предпринимателя С. Галицкого, который, по их словам, выкупал участки для своих проектов за двойную рыночную цену[48]. Заключение Исследование институционализации городских сообществ крупных региональных центров РФ в системе политического управления конфликтами показало рост их возможностей, влияния на городскую политику и принимаемые решения. В то же время достаточно четко обозначаются и пределы этих возможностей. Сообщества на данный момент не могут стать равноправными субъектами в треугольнике отношений «горожане - власть - бизнес», где они должны выражать и отстаивать интересы горожан. Для этого, на наш взгляд, существует несколько причин. Первой из них является ограниченное развитие самого пространства публичной политики в региональных центрах, на территории которых проводилось исследование. Городские сообщества, изначально не являющиеся политическими структурами, для того чтобы участвовать в политической жизни, должны в той или иной форме сотрудничать с институционализированными политическими структурами и акторами. Однако оппозиционные партии и политики на местном уровне, как правило, не имеют достаточной ресурсной базы, чтобы сделать это сотрудничество взаимовыгодным, тогда как для представителей правящей партии сообщества, по всей видимости, не выглядят достаточно лояльными. Характерно, что в ходе исследования не были выявлены устойчивые связи между сообществами и местными депутатами, которые, как представляется, должны быть заинтересованы в таких контактах. Большим недостатком с точки зрения развития субъектности городских сообществ представляется маргинализация ряда публично-политических практик. Вторая причина связана с гибридным характером институционализации. В условиях, когда влияние неформальных норм и правил принятия политических решений по городским проблемам возрастает, сообщества (и их лидеры) рассматриваются скорее как объект манипуляции, чем как самостоятельные субъекты. Их «роль» в городской политике заключается в том, чтобы символизировать демократические практики управления и обеспечивать легитимацию принимаемых решений. С этих позиций консультативные структуры, которые должны обеспечивать взаимодействие сообществ с местными органами власти (общественные советы, общественные палаты и др.) имеют преимущественно имитационный характер. Третья причина связана со структурой и характером деятельности городских сообществ в указанных городах. Как правило, число активистов сообществ не слишком велико, а рост внимания к их деятельности и числа сторонников обычно наблюдается в ситуациях возникновения резонансных конфликтов. Как показывают ответы на вопросы интервью, часть лидеров считает такую ситуацию наиболее удобной для работы, видя свою задачу преимущественно в апелляциях к органам власти по различным вопросам развития города, решения актуальных проблем. В совокупности лидеры сообществ образуют сегмент «общественников», которые находятся в относительной близости к городским властям, а порой и кооптируются во властные структуры. Однако такая ситуация оборачивается отсутствием реального представительства интересов, так как лидеры не опираются на широкую поддержку и, в сущности, мало известны горожанам за пределами своих сообществ. Совокупность этих обстоятельств ограничивает и в обозримом будущем будет ограничивать политическую институционализацию городских сообществ крупных региональных центров РФ в системе политического управления конфликтами.

Об авторах

Алексей Иванович Кольба

Кубанский государственный университет

Автор, ответственный за переписку.
Email: alivka2000@mail.ru
ORCID iD: 0000-0002-7663-8890

доктор политических наук, доцент, профессор кафедры государственной политики и государственного управления

Краснодар, Российская Федерация

Эльвира Викторовна Орфаниди

Кубанский государственный университет

Email: elviravictorovna@gmail.com
ORCID iD: 0000-0001-5833-882X

соискатель кафедры государственной политики и государственного управления

Краснодар, Российская Федерация

Список литературы