Электронное правительство как вектор инновационных государственных преобразований

Полный текст

Предыстория Хорошо известно, что модернизационные процессы в ведущих странах мира в 80-х гг. XX в. начались с компьютеризации промышленности. Позже стало ясно, что экономика в модернизировавшихся странах приобрела характер информационной, глобальной и инновационной. Однако, по мнению ряда специалистов, «период действия триады информатизация - глобализация - инновационность закончился кризисом 2008 г. В следующее тридцатилетие мировая экономика и общество в целом должны будут перестраивать свой уклад, все более глубоко и широко осваивая возможности, предоставляемые информационно-коммуникационными технологиями, - подобно тому, как изобретение конвейера привело к повышению эффективности производства, что в свою очередь, позволило начать создание общества всеобщего благоденствия в 1950-х» [2. С. 113]. Каким будет этот уклад - сказать сложно, но уже сейчас ясно одно: ведущие государства вступили в глобальную информационную эпоху, в которой основную роль начинают играть глобальные сети и информационно-коммуникационные технологии. Наиболее мощным проявлением информационно-коммуникационных технологий стал проект «электронное правительство». Термин «электронное правительство» (далее - ЭП) описывает широкую сферу применения информационно-телекоммуникационных технологий в политико-управленческих процессах современного государства. Однако трактовка ЭП по-прежнему остается дискуссионной и очень подвижной, что во многом обусловлено сложностью и многоаспектностью происходящих изменений, как в обществе, так и в сфере информационно-коммуникационных технологий. Дефиниции выявляют международный характер явления ЭП, проблемное поле которого составляет интерес как государств, так и международных организаций. Так, Всемирным Банком представлена формулировка ЭП, обращающая внимание на институциональные способности, позволяющие государствам эффективно проводить свою политику развития [5]: «ЭП относится к процессу использования государственными органами информационных технологий (сетей, Интернета, мобильных и компьютерных технологий), трансформирующему взаимоотношения с гражданами, бизнесом и другими государственными структурами». Информационные технологии, по мнению Всемирного банка, служат целому ряду целей: обеспечению лучшего качества услуг и широкого доступа к информации граждан, укреплению взаимодействия бизнеса и государства, более эффективному государственному управлению. Как результаты внедрения ИКТ в государственную сферу рассматриваются уменьшение коррупционной составляющей государственного управления, увеличение его прозрачности, переориентации на интересы и потребности граждан, а также увеличение государственных доходов и/или снижение расходов» [3]. Значимые концептуальные моменты проекта «электронное правительство» представлены в докладах Организации Объединенных Наций (ООН). За первое десятилетие XXI в. ООН подготовила и опубликовала целый ряд исследований в сфере ЭП [11]. От доклада к докладу происходит подвижка в концептуальном обосновании использования информационно-коммуникационных технологий в управлении государством. Так, в Докладе «Сравнительный анализ электронного правительства: глобальная перспектива, определяющая прогресс стран - членов ООН» 2003 г. («Benchmarking E-government: A Global Perspective Assessing the Progress of the UN Member States») предложено два определения ЭП: в широком смысле ЭП представлено как использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в государственном управлении, узкая трактовка ЭП подразумевает использование Интернет и Всемирной Информационной Паутины для предоставления информации и государственных услуг гражданам [6]. Главным в Докладе является представление ЭП ни как экспериментального направления в рамках административной реформы, а как самостоятельного, независимого и постоянно развиваемого направления в реформировании государственного управления [6]. Постепенно в докладах ООН происходит усложнение представлений о процессах адаптации ИКТ к политико-административной сфере: делается акцент на расширении участия граждан в проектах ЭП, появление идей о сетевом взаимодействии - наиболее зрелая стадия развития ЭП получила название «сетевое присутствие» (network presence) [6] вместо «бесшовное присутствие» (seamless presence) [6]. В дальнейшем приоритетного рассмотрения в Докладах удостаивается проблема цифрового неравенства, которое рассматривается в нескольких аспектах: как неравенство в возможностях, в доходах, как разрыв в образовательном уровне, как языковой барьер и т.д. В докладе формулируется главная цель ИКТ - способствовать развитию общества, построению экономики, основанной на знаниях (knowledge society, knowledge-based society) [9]. Пересмотр функций и механизмов работы государственных институтов в Докладах дополнился понятиями о многоуровневом и полицентричном управлении: об участии в управлении не только институтов государства, но и бизнеса и гражданского общества, об определяющем значении взаимодействия всех участников управления для совершенствования как самого управления государством, так и развития страны в целом [10]. В Докладе 2008 г. ООН идет дальше в концептуальном развитии ЭП, предложив формулировку «связанного правительства» (connected government/governance). Данное понятие абсорбирует в себя опыт развития государственного управления за последние десятилетия. Ключевыми категориями концепта «связанного правительства» стали менеджмент знаний (люди, процессы, технологии), клиентоориентированный подход (Customer Relationship Management, CRM), конфиденциальность, интегрированность и доступность информации, при этом само ЭП рассматривается как стратегическое средство достижения инноваций и роста эффективности государственного управления. В понятии «связанного правительства» также отражены изменения в сервисной составляющей ЭП: ИКТ теперь не средство предоставления государственных услуг, а средство повышения ценности государственных услуг. «Связанное правительство» не только подчеркивает значимость реинжениринга внутренних структур и процессов государственного управления с целью улучшения его качественных характеристик и повышения его результативности, но и подразумевает расширение практик взаимодействия как между государственными структурами, так и государственных структур со сторонними акторами, практики консультаций с общественностью, вовлечения граждан в процессы управления [12]. В материалах Организации «Глобальный бизнес-диалог по электронной коммерции» (The Global Business Dialogue on electronic commerce, GBDe) просматривается переход от взглядов на ЭП как на средство совершенствования вопросов управления, на трансляцию принципов электронной коммерции в государственную сферу к понимаю значимости взаимодействия государства и граждан, ключевой роли бизнеса и гражданского участия в вопросах совершенствования государственного управления, к необходимости создания полностью интегрируемой системы ЭП, учитывающей взаимодействие всех уровней управления государством. Обосновать подход к ЭП как концепции инновационного государственного управления позволяет Доклад Императивы электронного правительства «The E-government imperative» [7. C. 62-96]. Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в котором выделяются следующие моменты: во-первых, ЭП трансформируют процессы политико-административного управления, во-вторых, изменения касаются самой культуры управления, отношений с обществом [4. С. 211-212], в-третьих, ЭП рассматривается как стимул инновационных преобразований и развития публичного управления. Однако здесь надо обозначить возникающую проблему: если в западных демократиях еще в рамках модели «нового публичного управления» [8] накоплен определенный опыт реформирования, то в транзитивных государствах попытки внедрения базовых принципов менеджеризма осуществлялись без какого-либо осмысления. И именно поэтому во всем мире только 15% проектов «электронного правительства» оказываются успешными и новации характерны для тех стран, где внедрение новых технологий напрямую увязывается с процессами реформирования бюрократии [1]. Доклады ООН по развитию электронного правительства 2012-2014 ГГ. В докладах ООН по ЭП 2012-2014 гг. [13] (Доклад ООН 2016 г. на момент выхода статьи еще не был опубликован) подчеркивается, что современные информационно-коммуникационные технологии предоставляют мощные инструменты для создания эффективных, прозрачных и ответственных учреждений и государственных структур. По этой причине страны - лидеры мирового развития продолжают осуществлять значительные инвестиции в информационно-коммуникационные технологии для государственного сектора. Такие усилия жизненно важны для расширения участия широкой общественности в процессах принятия решений, облегчения доступа к информации и устранению барьеров между гражданами и органами государственной власти. Таким образом, электронное правительство через свои институты, механизмы и процессы реализации на основе планирования, координации, организации способствует устойчивому общественному развитию. В докладе 2014 г. формулируется ряд концептуальных положений, касающихся не только развития электронного правительства, но и затрагивающих важнейшие вопросы государственных преобразований. Отмечается, что: во-первых, электронное правительство является средством развития для всех. Это мощный инструмент для избавления от крайней бедности, защиты окружающей среды, продвижения социальной включенности и предоставления экономической возможности для всех. Электронное правительство имеет назначением поддержку усилий по развитию всех государств - членов Организации Объединенных Наций; во-вторых, достижения электронного правительства должны быть ориентиром для развития каждой страны. Это жизненно важно, потому что это оценка присутствия онлайн-правительств, идущих в авангарде развития; в-третьих, в фокусе государственных трансформаций находится предоставление социально-экономических и экологических услуг для населения с помощью электронного правительства как программируемого инструмента, а также участие и включенность населения в решение социальных проблем. Национальные стратегии развития электронного правительства должны включать такие характеристики, как открытость, прозрачность, эффективность, доступность государственных структур в сочетании с обратной связью с гражданами. Принципиальной особенностью Докладов 2012-2014 г. является фиксация сдвига концепции электронного правительства в сторону совместного публичного управления (collaborative public governance) и «всеобщего правительства» (whole-of-government). Это означает, что существующее в настоящее время структурно дезинтегрированное правительство, реализующее ведомственный подход к оказанию государственных и муниципальных услуг, децентрализованное, сосредоточенное на управлении сервисами, трансформируется в правительство, организованное по сетевому принципу, в котором приоритетную роль будут играть взаимодействие и взаимосвязи между гражданским обществом и государством, возникают новые каналы политического участия с целью повышения эффективности функциональных способностей государства и вовлеченности граждан в процессы принятия государственных решений. Таким образом, реализуется совместное публичное управление, использующее для этого все доступные современные коммуникационные каналы, а также открытые правительственные данные. В этом контексте Всеобщее правительство (Whole-of-government) может быть определено как «агентства, работающие в границах возможностей (across portfolio boundaries), для совместного достижения интегрированных ответов на проблемы стратегического развития, управления программами и предоставления услуг». Совместное правление (collaborative governance) относится к процессу управления, основанному на сотрудничестве между правительством и неправительственными заинтересованными сторонами. Важно понимать, что всеобщее правительство важно не само по себе, а скорее как средство достижения целей на основе сотрудничества. В пределах государственного сектора и с соответствующими акторами вне его, такими как бизнес, гражданское общество, сообщества и отдельные граждане, создаются возможности для более широкого участия в процессе выработки национальной и местной политики и предоставления услуг через все доступные каналы коммуникации. Вместе с тем, несмотря на выявленные тенденции в развитии ЭП и государственного управления, правительственные учреждения большинства стран мира по-прежнему работают в рамках моделей государственного управления XX в., в которых министерства работают в отдельных отраслях и затрагивают секторальные проблемы, а не общие направления. В то же время граждане и бизнес требуют более открытого, прозрачного, ответственного и отзывчивого управления, а новые технологии, особенно информационно-коммуникационные, предоставляют возможности эффективного менеджмента знаний, сотрудничества между всеми сферами деятельности и на всех уровнях правительства, будь то международный, национальный, региональный или местный. Граждане должны быть не просто пассивными пользователями информации, предоставляемой online-службами, а находиться в активном взаимодействии с государством посредством ИКТ. Современное состояние электронного правительства в России В заключение кратко остановлюсь на характеристике современного состояния электронного правительства России. В настоящее время электронное правительство в России оказалось в совершенно новых условиях как с точки зрения экономического положения в стране и внешнеполитической ситуации, усиленной санкциями, введенными против нее ведущими странами мира, так и с точки зрения новых подходов к видению и стратегии развития электронного правительства. В России к сферам ответственности электронного правительства относят прежде всего оказание гражданам и бизнесу услуг в электронном виде. Такие стороны электронного правительства, как электронное участие, открытые данные, в России относят к компетенциям электронной демократии, развитие которой в нашей стране находится на начальной стадии. В то же время в рейтингах Обзора ООН 2014 г. [13] Россия: по уровню развития онлайн-сервисов имеет показатель 63%, по уровню развития телекоммуникационной инфраструктуры и ее компонент имеет показатель 0,6413 (максимально - 1), по индексу человеческого капитала - 0,8388 (максимально - 1), по индексу электронного участия - 0,6863 (максимально - 1), по индексу развития электронного правительства занимает 27 место из 193 государств - членов ООН. Представленные значения показателей являются вполне удовлетворительным количественным результатом. Качественные же показатели свидетельствует о том, что в настоящее время российское электронное правительство находится еще на стадии «электронное правительство 1.0» - правительство «дымовых труб» (технологий электронных услуг), в то время как страны из первых строк рейтинга имеют стадию «электронное правительство 2.0» - правительства «без границ». Электронное правительство России еще далеко от правительства, организованного по сетевому принципу, использующего свой потенциал для совместной с обществом и бизнесом выработки решений проблем стратегического развития. Возможно, условия санкций, в которых оказалась Россия, станут толчком не только к разработке и внедрению новых и эффективных отечественных проектов в области электронного правительства, но и для участия общества в совместной с государственными структурами работе по подготовке решений, а также использования опыта и знаний граждан в государственном управлении, формировании политики и стратегии государственного развития. Как сказал американский исследователь Билл Джой: «За пределами органов власти еще много умных людей». И практика подтверждает это предположение: несмотря на экономические сложности и вызванное этим сокращение ведомственных ИТ-бюджетов, в 2015 г. государство продолжило реализацию наиболее значимых ИТ-проектов. Среди них дальнейшее развитие единого портала государственных услуг (ЕПГУ) и появление на нем новых государственных сервисов для граждан и бизнеса, создание открытой платформы, представляющей собой набор виджетов федеральных госуслуг, которые можно будет разместить на региональных порталах, а также на коммерческих сайтах. Заработала информационная система «Независимый регистратор», продолжились работы по созданию государственной электронной почты, которая должна заработать уже с начала 2016 г. Практически готова к запуску в промышленную эксплуатацию ГИС ЖКХ. В условиях сокращения ИТ-бюджетов основными критериями необходимости того или иного проекта являются его экономическая, организационная или социальная эффективность. Государство стремится ко все более активному сотрудничеству с бизнесом на основе модели государственно-частного партнерства. Среди примеров такого сотрудничества - создание систем видеофиксации нарушений, установка инфоматов, разработка сервисов в сфере организации движения общественного транспорта и парковочного пространства, предоставление доступа к государственным системам коммерческим предприятиям и т.п. Приведенные примеры позволяют сделать вывод о том, что работа по внедрению технологий электронного правительства продолжается и в условиях санкций. Выводы Подводя итог, подчеркнем, что в настоящее время электронное правительство из технологического проекта все в большей степени превращается в механизм государственного управления, позволяющий реализовать концепции «совместного публичного управления» и «всеохватывающего правительства». Сегодня в России, находящейся в условиях экономического кризиса и сложной внешнеполитической обстановки, усугубленной введенными против нее санкциями, решения «электронного правительства» могут стать существенной частью стратегии инновационных государственных преобразований, позволяющей реализовывать сложные задачи государственного уровня. Приведенные в статье примеры показывают, что работа по внедрению технологий электронного правительства активно продолжается в нашей стране и в условиях санкций. REFERENCES [1] Bondarenko S.V. Postfordistskij diskurs jekonomicheskoj jeffektivnosti postveberovskoj bjurokratii «jelektronnogo gosudarstva». Gorod kak prostranstvo sovremennosti: jekonomicheskaja, social'naja i kul'turnaja povsednevnost' postfordistskogo goroda. Ekaterinburg, 2012. [2] Gurova T. Nacija-predprinimatel'. Jekspert. № 36. 13-19 sentjabrja 2010. [3] Oficial'nyj sajt Vsemirnogo banka. URL: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ TOPICS/EXTINFORMATIONANDCOMMUNICATIONANDTECHNOLOGIES/ EXTEGOVERNMENT/0,,contentMDK:20507153~menuPK:702592~pagePK:148956~piPK: 216618~theSitePK:702586,00.html. [4] Jelektronnoe pravitel'stvo i demokratija. Politicheskie seti: teorija i metody analiza. L.V. Smorgunov, A.S. Sherstobitov. M.: Izdatel'stvo «Aspekt-Press», 2014. [5] A Definition of E-Government. The World Bank Group. URL: www1.worldbank.org. [6] Benchmarking E-government: A Global Perspective. Assessing the Progress of the UN Member States / Department of Economic and Social Affairs. Division for Public Administration and Development Management. New York, 2002. URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/ public/documents/UN/UNPAN021547.pdf. [7] OECD. The case of e-government: Experts from the OECD Report «The E-government imperative». OECD Journal on Budgeting. 2003. № 3(1). [8] Pollitt C., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press, 2004. [9] UN Global E-Government Readiness Report 2004. Towards Access for Opportunity. Department of Economic and Social Affairs. Division for Public Administration and Development Management. New York, 2004. URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ un/unpan019207.pdf. [10] UN Global E-Government Readiness Report 2005. From E-government to E-inclusion. Department of Economic and Social Affairs Division for Public Administration and Development Management. New York, 2005. URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ un/unpan021888.pdf. [11] UN Global E-government Survey 2003: E-government at the crossroads. Department of Economic and Social Affairs. Division for Public Administration and Development Management. New York, 2003. URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan 016066.pdf. [12] United Nations e-Government Survey 2008. From e-Government to Connected Governance. Department of Economic and Social Affairs Division for Public Administration and Development Management. New York, 2008. URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ un/unpan028607.pdf. [13] United Nations E-Government Survey 2014. E-Government for the Future We Want. URL: http://unpan3.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2014 @ М.Ю. Павлютенкова

Об авторах

Марианна Юрьевна Павлютенкова

Автор, ответственный за переписку.
Email: pavlt@inbox.ru
ул. Миклухо-Маклая, 10а, Москва, Россия, 117198

Список литературы