From Distrust to Legitimization: The Difficult Path of Digital Electoral Technologies, an Evidence from Russia

Full Text

Введение Сфера применения современных информационных технологий постоянно расширяется, включая в свою орбиту новые области применения. Вторгаясь в политическую сферу, они становятся объектом пристального внимания со стороны как политических субъектов, так и рядовых граждан ввиду высокой значимости в вопросах принятия решений или избрания органов власти. С недавнего времени цифровые технологии широко используются в избирательном процессе для формирования электронных списков избирателей, подсчета голосов на выборах, передачи результатов голосования с избирательных участков, электронного подписания гражданских инициатив, списков поддержки кандидатов или политической партии. Геоинформационные системы применяются для делимитации границ и установления контроля за ходом выборного процесса и подсчета голосов. Сфера применения цифровых технологий включает биометрию, блокчейн, облачные технологии, вычисления, искусственный интеллект. Все перечисленные аспекты применения цифровых технологий актуальны при организации и проведении выборов в Российской Федерации, что свидетельствует о технологически продвинутом характере отечественного избира тельного процесса, который, тем не менее, не гарантирует качество демократии, а лишь создает более широкие возможности для ее реализации. Как отмечают некоторые исследователи, электронное голосование дает преимущества, но также вызывает проблемы и конфликты [Baudier, Kondrateva, Ammi, Seulliet 2021]. Так, применение новых информационных технологий влечет за собой нерешенные проблемы правового характера, связанные с необходимостью создания нормативной базы, определяющей права, обязанности, компетенцию вовлеченных лиц, а также технического свойства, заключающиеся в доступе к конфиденциальной информации узкого круга специалистов, способных настроить и обеспечить функционирование цифровых устройств и программного обеспечения, контроль за деятельностью которых проблематичен. В российском академическом дискурсе достаточно широко представлены исследования по перечисленным актуальным проблемам. Так правовым аспектам электронного голосования посвятили свои работы Я.В. Антонов [Антонов 2016], А.А. Головина [Головина 2019], А.В. Григорьев[44], Д.В. Котикова [Котикова 2020], М.М. Курячая [Курячая 2017], М.А. Потужняя [Потужняя 2019], Т.Я. Хабриева [Хабриева 2018] и другие отечественные исследователи. Вопросы технического характера при проведении выборов находятся в центре внимания Е.В. Былинкиной, С.Э. Либанова [Либанова, Былинкина 2021], М.С. Саликова, С.Э. Несмеянова, А.Н. Мочалова [Саликов, Несмеянова, Мочалов 2019], Д.Л. Кутейникова [Кутейников 2019] и других авторов. Российские исследователи в своих работах обращаются и к мировой практике: так, например, в книге «Выборы в мире: электронное голосование» авторы акцентируют внимание на проблемах, актуальность которых признана международным сообществом: «конфликт двух общепризнанных принципов организации выборов - обеспечение тайны голосования и подконтрольность процесса учета голоса, обеспечивающего реализацию принципа подлинности выборов» [Выборы в мире… 2020: 6]. В работах зарубежных авторов значительное внимание уделяется новым технологиям в избирательном процессе. Так, турецкие авторы Рухи Таш и Омер Танриовер [Taş, Tanrıöver 2020], пакистанские исследователи Кашиф Хан, Джунаид Аршад, Мухаммад Хан [Khan, Arshad, Khan 2018], польские эксперты Станислав Баранский, Юлиан Шиманский, Анджей Собецкий пишут о возможностях блокчейна, отмечая его возможности и обращая внимание на человеческий фактор. Целью данного исследования является характеристика электронного голосования применительно к России с акцентом на проблемы дистанционного электронного голосования. Методологической основой исследования служит сравнительный метод в целях анализа зарубежных институтов и практик, нормативный - для характеристики правовой базы электронного голосования и функциональный, связанный с наделением полномочий институтов, создаваемых для проведения дистанционного электронного голосования. Электронное голосование на выборах Несмотря на сложности правового, технического и психологического характера при проведении голосования, тем не менее научно-технический прогресс не остановить. Поэтому, хотя и присутствуют проблемы в области достоверности результатов выборов, электронное голосование стало привычным атрибутом нашей жизни. В разных формах оно используется в странах Латинской Америки, в США, в европейских государствах, а также в странах Африки и Азии. Швейцарский независимый юридический консультант в сфере выборов Ардита Маурер называет цифровые решения в избирательном процессе «новыми технологиями», включающими оцифровку документов и процедур, использование биометрии, блокчейна, облачных вычислений или Интернета вещей[45]. Оцифрованные процессы включают электронную регистрацию, электронную идентификацию избирателей (электронный бюллетень), электронное голосование (как на машинах для голосования на избирательных участках, так и через интернет), электронный подсчет (программы, которые регистрируют и подсчитывают результаты, а также могут распределять места), программы, которые устанавливают статистику и получение любой другой информации о выборах, электронную передачу предварительных или окончательных результатов от избирательных участков в вышестоящие избирательные комиссии. В книге «Цифровые технологии на выборах: проблемы, уроки и перспективы» А. Маурер обращает внимание на безопасность цифровых технологий в выборном процессе и честности выборов [Maurer 2020]. Наиболее актуальными вопросами зарубежные специалисты чаще всего называют кибербезопасность на выборах, проверку голосования, цифровую идентификацию, процедуры на случай непредвиденных обстоятельств при прерывании связи. В документах Совета Европы под электронным голосованием понимается использование электронных средств для подачи и/или подсчета голосов. Электронное голосование включает такие системы, как машины для голосования, работающие по технологии «прямой электронной записи», сканеры для бюллетеней, цифровые ручки и системы голосования в интернете[46]. В российских официальных документах дается аналогичное определение электронному голосованию с акцентом на использование электронных бюллетеней и приме нение комплексов средств автоматизации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»[47]. Богатый опыт электронного голосования существует в Бразилии, где данная практика получила правовое оформление в 2005 г. На протяжении этого времени электронное голосование совершенствовалось и теперь оно проводится следующим образом: осуществляется идентификация избирателей посредством проверки биометрических данных, после чего избиратель вводит номер кандидата, осуществляя свой выбор, при этом на экране устройства для голосования выводится имя и фотография кандидата, а также наименование политической партии, и в заключение избиратель подтверждает правильность своего выбора [Старостина, Старостенко 2018: 23-27]. Автоматизация избирательного процесса наряду с удобством содержит в себе недостатки, связанные с внешними угрозами, возможностью проведения хакерских атак, недостатком транспарентности при подсчете голосов и т. д. Все это дало повод в президентской кампании 2018 г. кандидатам высказать свои сомнения относительно честности подсчета голосов и, соответственно, результатов выборов[48]. Интересен опыт Эстонии, которая, как написано на правительственном сайте электронной Эстонии, «является самым цифровым обществом в мире»[49]. На этом сайте граждане Эстонии получили доступ к ряду электронных сервисов. Высокий навык использования цифровых технологий в процессе реализации политических прав и коммуникации власти и общества облегчает внедрение цифровых технологий в стране. Электронное голосование, включая голосование через интернет, впервые было проведено в 2005 г. В истории дистанционного электронного голосования сохранится факт: эстонцы впервые в Европе голосовали по интернету на муниципальных выборах 16 октября 2005 года. Чаще всего к ДЭГ прибегают эстонцы, находящиеся за границей (на сайте указано, что эстонцы проживают в 110 странах мира). Процедура электронного голосования включает в себя выборы в местные органы власти, депутатов национального парламента - Рийгикогу, а также депутатов Европейского парламента. Процесс электронного голосования основывается на использовании идентификационной карты, на которой хранится информация о ее владельце. Идентификационная карта используется как при электронном голосовании, так и при дистанционном электронном голосовании. Отличительной особенностью интернет-голосования в Эстонии является возможность граждан проголосовать повторно в рамках отведенного для голосования времени. О популярности интернет-голосования и доверии эстонских граждан к такой форме подаче голосов свидетельствует тот факт, что на выборах в 2019 г. дистанционным электронным голосованием воспользовались 43,8 % эстонских избирателей, принявших участие в выборах, по сравнению с 1,85 % в 2005-м [Выборы в мире… 2020: 152]. Российскими исследователями предлагается различная классификация видов электронного голосования. Г.У. Садекова и Е.А. Токарева предлагают различать средства электронного подсчета голосов (КОИБы), средства электронного голосования, голосование с помощью терминалов, установленных на избирательных участках (КЭГи), дистанционное голосование при помощи сети Интернет и при помощи мобильной связи и смартфонов [Садекова, Токарева 2011: 28-32]. А Е.В. Былинкина, основываясь на российском опыте, выделяет два вида в зависимости от применения технического средства либо программного обеспечения: 1) электронное голосование в контролируемой среде, включающее стационарное голосование в помещении для голосования, и удаленное (выездное) голосование вне помещения для голосования, но под контролем представителей избирательных комиссий с использованием переносных электронных терминалов с прямой записью; 2) электронное голосование в неконтролируемой среде - дистанционное электронное голосование (ДЭГ) с использованием технических средств в условиях, не контролируемых представителями избирательных комиссий [Былинкина 2021: 6-7]. Электронное голосование на избирательных участках проводится с применением комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ), комплексов электронного голосования (КЭГ) и технических средств с электронными бюллетенями на цифровых избирательных участках (ЦИУ). Технология сканирования бюллетеней с помощью КОИБов применяется с 2001 г. Преимуществами КОИБов являются высокое доверие к результатам электронного голосования, высокая скорость получения результатов выборов, отсутствие недействительных голосов избирателей. В качестве недостатков специалисты отмечают непрозрачность работы оборудования для электронного голосования, высокие затраты на обслуживание комплексов, а также их быстрое устаревание. КОИБами оснащены более 10 тысяч избирательных участков в 82 российских регионах. По мнению российских исследователей, «использование КОИБов современных моделей на выборах в России в 2010-2020 гг. было эффективным инструментом для обеспечения легитимности результатов выборов» [Федоров, Ежов 2021: 152]. Менее распространенными в России являются комплексы электронного голосования (КЭГ), оборудованные устройствами сенсорного голосования, которые применяются с 2006 г. На президентских выборах 2018 г. такими устройствами было оснащено 806 избирательных участков в 14 регионах страны, как правило, в административных центрах субъектов федерации. Преимуществами КЭГ являются высокая точность и скорость получения итогов голосования, автоматизация подсчета голосов избирателей, а также верифицируемый алгоритм действий членов избирательной комиссии, не ставящий под сомнение их дея тельность. Недостатки КЭГ связаны с проблемой проверки итогов голосования и идентификации избирателя [Федоров, Ежов 2021: 153]. Цифровые избирательные участки появились в России в 2019 г. и впервые были применены на довыборах депутатов Государственной Думы по одномандатным округам и на выборах глав регионов. Здесь применяется такой же программно-технический комплекс, что и при дистанционном электронном голосовании. Преимуществами такой формы голосования является возможность принять участие на выборах в своем регионе, находясь за его пределами, что расширяет границы электоральной базы, вовлеченной в избирательный процесс. Недостатками электронного голосования на ЦИУ являются проблема идентификации и аутентификации избирателей, что может нарушить принцип тайного голосования, риск хакерских атак, недостаточная открытость для общественного контроля и сложности в обеспечении наблюдения, а также отсутствие транспарентности. Дистанционное электронное голосование: проблемы и перспективы Дистанционное электронное голосование в России проводится на «Едином портале государственных и муниципальных услуг» и на региональных порталах «Госуслуг». Экспериментальное дистанционное электронное голосование, не имеющее юридически обязательного значения, впервые было проведено в 2008 г. на выборах Собрания депутатов г. Новомосковска Тульской области, в 2009 г. - во Владимирской, Волгоградской, Вологодской и Томской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, а в последующем - в Нижегородской области и в Москве. В соответствии с российскими нормативно-правовыми актами дистанционное электронное голосование - это голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием специального программного обеспечения, а электронный бюллетень - это бюллетень, подготовленный программно-техническими средствами в электронном виде, применяемый при проведении электронного голосования. Специалисты выявили три группы проблем дистанционного электронного голосования: технические, связанные с уязвимостью программного обеспечения, психологические, обусловленные недоверием избирателей к ДЭГ и затруднением с голосованием у возрастных граждан, и правовые в связи с отсутствием избирательного законодательства, регулирующего ДЭГ. Последняя проблема была исключена после принятия соответствующих документов нормативно-правового характера. В целях формирования нормативно-правовой базы 30 октября 2019 г. постановлением ЦИК РФ одобрены Основные направления развития Государственной автоматизированной системы (ГАС) Российской Федерации «Выборы» до 2022 г. В документе обозначены цели развития ГАС «Выборы»: «совершенствование избирательного (референдумного) процесса Российской Федерации за счет его цифровизации, достижение нового уровня прозрачности и открытости, доступности избирательных (референдумных) процедур и действий для его участников за счет предоставления цифровых сервисов, и в том числе возможности голосования по месту нахождения, обеспечения полноты, актуальности и достоверности сведений, используемых в избирательном (референдумном) процессе, эффективности деятельности избирательных комиссий (комиссий референдума) за счет применения цифровых технологий и платформенных решений на основе преимущественно отечественных разработок, обеспечивающих безопасность и устойчивость их функционирования»[50]. Среди задач отмечаются обеспечение предоставления цифровых сервисов для участников избирательного процесса, организация деятельности избирательных комиссий на основе цифровых данных об участниках избирательного процесса, создание цифровой платформы, предоставляющей техническую возможность проведения голосования на цифровых участках. Несмотря на то, что в данном документе были обозначены задачи и механизмы, связанные с электронным голосованием в помещении для голосования, в то же время в нем содержатся положения, направленные на развитие механизмов ДЭГ. Однако новым шагом в развитии электронного голосования в Российской Федерации стало дистанционное электронное голосование, которое с 2019 г. проводилось четырежды - три раза на выборах, один раз при голосовании за поправки в Конституцию РФ (в 2020 г.). Впервые в нашей стране ДЭГ применялось 8 сентября 2019 г. на выборах депутатов в Московскую городскую думу, и этот опыт был признан успешным, так как и организаторы выборов, и избиратели увидели в таком электронном голосовании ряд неоспоримых преимуществ - удобство, простота и экономия времени. При общей городской явке 21,77 % явка избирателей, зарегистрированных для участия в ДЭГ, составила 87,37 % (9810 избирателей из 11228 зарегистрированных) [Федоров 2019: 41]. Дистанционное электронное голосование проводилось на основании федерального закона «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва»[51]. К этой форме голосования обратились в условиях пандемии - 1 июля 2020 г. в Москве и Нижегородской области на общероссийском голосовании по одобрению изменений в Конституцию Российской Федерации. В Москве правом проголосовать дистанционно уже воспользовались более 1 млн человек. На федеральных выборах с юридически обязательным значением ДЭГ про водилось 13 сентября 2020 г. в течение трех дней, включая основной день голосования, в Курской и Ярославской областях, а также в Москве. Явка при ДЭГ в Курской области составила 90,59 %, а в Ярославской области 91,54 % [Федоров, Ежов 2021: 157]. На выборах 19 сентября 2021 г. по решению ЦИК ДЭГ проводилось в Москве, Курской, Нижегородской, Ярославской, Мурманской и Ростовской областях и Севастополе. Для проведения ДЭГ было принято Постановление ЦИК России от 20.07.2021 № 26/225-8 (ред. от 03.09.2021) «О Порядке дистанционного электронного голосования на выборах, назначенных на 19 сентября 2021 года»[52][53]. Для подготовки и проведения дистанционного электронного голосования решением ЦИК России была сформирована территориальная избирательная комиссия дистанционного электронного голосования (ТИК ДЭГ) в количестве 12 членов комиссии с правом решающего голоса на основании предложений политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, предложений других политических партий, Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации, в которых проводится дистанционное электронное голосование. Председатель ТИК ДЭГ назначен ЦИК России, заместитель председателя и секретарь комиссии избирались на ее первом заседании из числа членов ТИК ДЭГ с правом решающего голоса тайным голосованием. По результатам ДЭГ на выборах 19 сентября 2021 г. член ТИК ДЭГ А.С. Керимханов выступил с особым мнением, в котором указал на техническое несовершенство программно-технического комплекса ДЭГ, в котором не соблюдены принципы тайного голосования и свободы выборов[54]. По данным на 2021 г. на государственном уровне ДЭГ применяется[55]: в Эстонии (на выборах всех уровней), в Армении (отдельные категории зарубежных армянских избирателей могут принимать участие в интернет-голосовании при проведении парламентских выборов), в Новой Зеландии (избиратели, находящиеся за границей, могут принимать участие в интернет-голосовании на парламентских выборах), во Франции (на выборах в законодательные органы власти могут проголосовать зарубежные избиратели), в Панаме (для отдельных категорий зарубежных панамских избирателей). На муниципальных выборах ДЭГ применяется в Канаде, Мексике и некоторых других странах. Имели опыт проведения ДЭГ и отказались от него Австралия, Великобритания, Индия, Нидерланды, Португалия, Финляндия. В декабре 2017 г. Рабочая группа Министерства юстиции Финляндии обнародовала итоговый доклад[56], в котором отмечалось, что технически система онлайн-голосования осуществима, однако существующие технологии пока не позволяют гарантировать бесспорность выборов и отсутствие манипуляций, обеспечение тайны голосования, а также возможность избирателя удостовериться в том, что его электоральный интернет-голос правильно учтен. Рабочая группа пришла к выводу, что онлайн-голосование не следует вводить на всеобщих выборах, поскольку риски превышают преимущества. Поэтому можно констатировать, что на настоящий момент, несмотря на удобства данной формы голосования, ни в одном государстве не созданы такие технологии и возможности, которые бы не вызывали вопросов у специалистов и экспертов. Среди нерешенных проблем, с которыми сталкиваются граждане при интернет-голосовании, - это невозможность обеспечить секретность среды голосования и анонимность голоса после процедуры голосования. В дистанционном электронном голосовании применяется технология избирательного блокчейна, которая «предполагает, что голосование осуществляется анонимно с использованием каждым из голосующих виртуального аватара. Любой зарегистрированный в системе пользователь может реализовать предоставленное ему активное избирательное право независимо от места нахождения, однако, сделав выбор, не может поменять своего волеизъявления… Предполагается, что использование технологии избирательного блокчейна практически исключит возможность фальсификации результатов выборов» [Алексеев, Абрамов 2020: 11]. Однако французский аналитик Шанталь Энгехард полагает, что технология блокчейна не решает проблему достижения прозрачности и анонимности интернет-голосования. С его точки зрения, уязвимости возникают из-за сложности информационных технологий и неопределенности требований кибербезопасности [Enguehard 2019]. Исследователи отмечают, что у ДЭГ имеются бесспорные преимущества, так как этот способ наиболее удобен для молодых избирателей и продвинутых интернет-пользователей, минимизирует время, затраченное на голосование, и в эпоху цифровизации гармонично вписывается в стратегию развития российского общества. С точки зрения организации выборов - это повышение электоральной активности граждан [Гонтарь 2019; Котикова 2020], что является важной характеристикой демократического процесса. Динамика доверия к ДЭГ в России продемонстрирована цифрами участия в такой форме голосования. Однако общий вывод на этом основании сделать сложно, так как ДЭГ проводится лишь в отдельных субъектах. При освоении технологии в дальнейшем возможны существенные снижения затрат на проведение голосования. Дистанционное электронное голосование повышает доступ к активному избирательному праву, удобно для избирателей с ограниченными возможностями, а также для тех, кто проживает отдаленно от избирательных участков. Вместе с тем, по мнению некоторых российских исследователей (В.И. Федоров, Д.А. Ежов), «необходимо использовать смешанную форму голосования, сочетающую традиционное „бумажное голосование“ и электронное голосование. Дистанционное электронное голосование, являясь новой эффективной формой коммуникации власти и общества, должно проводиться досрочно, расширяя круг потенциальных избирателей» [Федоров, Ежов 2021: 158]. Однако тезис о досрочности голосования вызывает сомнение в силу недоверия ряда избирателей к работе избирательных комиссий. Российские политологи Р.А. Алексеев и А.В. Абрамов также подчеркивают необходимость сохранения многоканальности голосования: «Интернет-голосование не может и не должно полностью вытеснить традиционное волеизъявление, осуществляемое с помощью бумажных бюллетеней, но должно использоваться параллельно с ним в качестве альтернативы теми избирателями, которые в силу занятости, ограничений в передвижении в связи с состоянием здоровья, нахождения за границей либо просто нежелания посещать избирательные участки предпочитают проголосовать из дома, с работы, с дачного участка и т. п.» [Алексеев, Абрамов 2020: 19]. Заключение Продвижение инновационных технологий во все сферы жизни, включая политическую, сложно остановить. Однако возможности использования технологических преимуществ в продвижении демократических практик сопровождаются расширением несанкционированного вмешательства в демократические процедуры, в частности, в выборном процессе, что приводит к разочарованию граждан результатами волеизъявления. Технология блокчейна, используемая в избирательном процессе и предназначенная для гарантии подлинности личности, обеспечения прозрачности и защиты конфиденциальной информации, тем не менее подвергается сомнению из-за централизации проекта. Отсутствие возможности избирателю проконтролировать свое голосование, а со стороны общественности проверить весь процесс и результаты выборов не позволяет критически настроенным гражданам быть полностью уверенными в тайне голосования и подконтрольности процесса учета голоса. В то же время следует отметить, что ни одна из форм голосования не является совершенной. Для повышения доверия к цифровым форматам необходимо совершенствовать цифровую грамотность населения, создавать условия для вовлечения граждан в технологический процесс, атмосферу сотрудничества всех участников избирательного процесса, включая избирателей. Таким образом, новые технологии завоевывают все большее пространство для своего распространения. Став часть выборного процесса, они будут только совершенствоваться, создавая новые технологические возможности для реализации политических прав гражданами. Общество, как правило, с недоверием относится к инновациям до тех пор, пока они не показали свою практичность, удобство и эффективность. Так же обстоит дело и с цифровыми технологиями в выборном процессе: их признание, а следовательно, легитимация произойдет, когда граждане убедятся в том, что достоинства инновационных процедур преобладают над недостатками.

About the authors

Nikolay A. Baranov

Northwest Institute of Management - Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA)

Author for correspondence.
Email: nicbar@mail.ru
ORCID iD: 0000-0003-3547-3644

Doctor of Political Sciences, Professor, Professor of the Department of International Relations

St. Petersburg, Russian Federation

References

Supplementary files