Building Community Resilience to the Risks of Natural Disasters in Ensuring Societal Security - Case Studies of Floods in Germany and the Czech Republic in 2021-2024

Full Text

Введение

В современном мире стихийные бедствия оставляют в истории следы не менее драматические, чем самые кровопролитные войны и конфликты.  Пожары, наводнения, землетрясения, штормы, засухи и ураганы уносят жизни людей, провоцируют бунты и насилие, приводят сообщества к экзистенциальному вакууму. Стихийные бедствия меняют систему международного гуманитаризма и общие параметры политики обеспечения гуманитарной, социальной и социетальной безопасности на всех уровнях – от локального до глобального. Например, разрушительное землетрясение у северо- западного побережья индонезийского острова Ачех 26 декабря 2004 г. затронуло сразу четырнадцать стран региона, имело катастрофические последствия для тысяч людей и сотен сообществ, что привело в 2005–2006 гг.  к масштабным реформам гуманитарной системы ООН. В целях совершенствования параметров оказания материальной помощи пострадавшим был создан Центральный фонд реагирования на чрезвычайные ситуации, который управляется Координатором ООН по оказанию чрезвычайной помощи.  В свою очередь землетрясение на Гаити 2010 г. показало важность укрепления лидерства, улучшения стратегического планирования и оценки потребностей пострадавших общин. В «Трансформационной повестке дня» 2011 г., инициированной Межучрежденческим постоянным комитетом, объединяющим все основные гуманитарные организации в системе ООН и за ее пределами, был сделан акцент на необходимости большей предсказуемости  и смелости в принятии ответственности за риск возникновения стихийных бедствий, на императивности партнерства в оказании гуманитарной помощи. Особенно важно то, что Всемирный саммит по гуманитарным вопросам, прошедший в Стамбуле в мае 2016 г. под эгидой ООН, подчеркнул значимость постоянного политического внимания к непредсказуемым последствиям  и афтершокам стихийных бедствий, риск возникновения которых одинаково велик как в слабых развивающихся странах Глобального Юга, так и во вполне благополучных государствах Глобального Севера. Со всей ясностью это  показали наводнение в Испании 2024 г. и пожары в Калифорнии 2025 г. Формирование устойчивости человеческих сообществ перед лицом стихийных бедствий, сплоченности людей и укрепления социального доверия, определяющих координацию и сотрудничество в стрессовых ситуациях, является важной частью политики обеспечения социетальной безопасности как элемента безопасности национальной.

Однако деятельность по снижению риска возникновения избыточных бедствий и укрепления адаптации к изменениям окружающей среды является процессом, в котором сложно учесть все ключевые моменты, не говоря уже  о деталях. В Сендайской рамочной программе по снижению риска бедствий на 2015–2030 гг. поставлена цель разработки политики, стратегий и планов, учитывающих особенности среды безопасности и жизни людей на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях^[1]. При этом остается неясно, как именно это сделать – вся наличная база научных данных и имеющийся опыт управления чрезвычайными ситуациями часто не помогают  снизить ущерб и потери. Уникальное сочетание ландшафта, климата и растительности на местах постоянно создает новые риски, а способность людей  понимать и управлять тем, что происходит, снижается перед лицом растущей опасности. В настоящей статье рассмотрена политика обеспечения социетальной безопасности ФРГ и Чехии в постоянно воспроизводящейся  ситуации вызовов и проблем, связанных с наводнениями.

Результаты исследований последствия изменения климата, представленные Международной базой данных отслеживания катастроф (EM-DAT),  показывают, что за последние 100 лет число стихийных бедствий в Европе резко выросло, причем две трети этого роста приходится на начало XXI в. Из них наиболее часто регистрируемыми стихийными бедствиями были наводнения (674 зарегистрированных события)и штормы (569), в то время как количество засух сравнительно меньше – 48^[2]. Наводнения становятся все более регулярными, сложными и разрушительными, порождая новые риски и подвергая сообщества значительным опасностям. Летом 2021 г. наводнением  в Европе затронуты 11 стран-членов ЕС, включая Чехию, хотя в наибольшей степени пострадала Германия. В 2023 г. в ЕС от наводнений пострадало около 1,5 миллиона человек. Это самый высокий показатель, зафиксированный за период наблюдений с 1991 г. В 2023 г. около трети рек в Европе превысили верхний порог наводнения, Германия вновь стала одной из наиболее пострадавших стран, а в Чехии в 2023 г. было зафиксировано 732 миллиметра годового количества осадков, что выше показателей предыдущих двух лет^[3].  В 2024 г. Германия пережила значительные наводнения в Бранденбурге,  Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии и других землях, и уровень тревожности населения оставался высоким. В Чехии в 2024 г., хотя общий риск наводнений оставался значительным, опасения по его поводу немного  снизились.

Наша идея заключается в том, чтобы выявить, как формируется и формируется ли вообще устойчивость сообществ этих стран к стихийным бедствиям как готовность к потрясениям, способность оправиться от них и сплотиться после переживания разрушительного опыта. Выбор стран для исследования сделан на основе принципа максимального сходства систем: мы отвлекаемся от исследования сходств и концентрируется на различиях. Германия – страна Западной Европы, с мультикультурным обществом, отягощенным массой проблем, вызванных избыточным количеством мигрантов и беженцев, что очевидно осложняет проблему формирования устойчивости сообществ к риску стихийных бедствий. При этом Германия обладает большим опытом и значительными ресурсами в решении этой проблемы. Чехия, напротив, является моноэтничной страной с ограниченными ресурсами малого государства и небольшим опытом борьбы со стихийными бедствиями Объединяющим фактором является членство двух стран в Европейском Союзе.

Ключевой вопрос нашего исследования: каковы различия в процессе формирования устойчивости сообществ к риску стихийных бедствий в политике обеспечения социетальной безопасности ФРГ и Чехии в ходе борьбы с наводнениями в 2021–2024 гг.

Теории и методология исследования

В общем пуле исследований безопасности проблематика социетальной безопасности (societal security) возможно пересекается частью объемов с проблематикой гуманитарной (human security) и социальной (social) безопасности, поэтому важно артикулировать их ключевое различие. Социальная  безопасность есть «адекватная политика социального обеспечения»,  проводимая государством, создание им достойных условий и высокого качества жизни граждан [1. P. 19]. Референтом гуманитарной безопасности  является человек, понимаемый и как просто живое существо, нуждающееся  в физической защите и удовлетворении соответствующих потребностей,  и как чувствующая личность со своей духовно-душевной жизнью, защищенность которой необходимо обеспечивать не в меньшей мере, чем жизнь биологическую, чтобы избежать ловушки исключительно биополитического прочтения человека [2. С. 42–52]. Гуманитарная безопасность поэтому является более широким понятием, чем социальная и социетальная. В отличие  от последних гуманитарная безопасность образует один из подходов к исследованиям безопасности, как, например, реализм, конструктивизм, секьюритизация и др. Социальная и социетальная безопасность в свою очередь являются видами безопасности, которые могут быть в разных ракурсах рассмотрены  в различных подходах к исследованию феномена безопасности. Принимая во внимание указанные соображения, мы концентрируем внимание на социетальной безопасности, которую принято рассматривать в двух формах –  во-первых, как обеспечение состояния защищенности базовой идентичности общества, стратегические вызовы которой бросают миграция, формирование наднациональной идентичности в интеграционных объединениях и конкурирующая идентичность соседних, часто параллельных сообществ [3].  Во-вторых, социетальная безопасность есть кризисный менеджмент или управление кризисами как экзистенциальными угрозами в условиях чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, вооруженными  конфликтами, эпидемиями и пр. Мы сосредотачиваем внимание на этой форме социетальной безопасности, и конкретно на устойчивости сообществ, не рассматривая проблему формирования устойчивости индивида. При этом мы отличаем устойчивость от стабильности – устойчивость отсылает к вероятности экстремальных изменений, после которых система возвращается к равновесному состоянию, а стабильность таких изменений не предполагает.

Ключевым стратегическим вызовом политике обеспечения социетальной безопасности как кризисному менеджменту является возможный кризис доверия граждан к государственным институтам, то есть кризис их легитимности. Кризисный менеджмент предполагает не просто быстрое реагирование и минимизацию негативного влияния чрезвычайного события, но и, что гораздо более важно, купирование конфликтов, предупреждение насилия до, во время или после кризиса. Обязанностью участников и организаторов кризисного менеджмента в ситуации, когда основные общественные институты, нормы и ценности находятся под угрозой, является обеспечение безопасности политической, экономической, социальной, инфраструктурной и информационной сред государства, то есть обеспечение их устойчивости. «Общество меняется. Точка зрения, с которой мы смотрим на мир сегодня, завтра не будет такой же. ...Хотя мы и не можем предугадать как именно будущее будет выглядеть завтра, мы можем повлиять на его развитие нашими действиями сегодня», справедливо считают, например, авторы доклада Шведского агентства по гражданским чрезвычайным ситуациям^[4].

Работ, посвященных исследованию социетальной безопасности как кризисного менеджмента, немного. Наиболее полным изложением ее ключевых проблем является коллективная монография «Социетальная безопасность и управление кризисами: потенциал и легитимность управления» под редакцией П., Лэгрейда и Л. Рюккья. В ней авторы аргументируют идею о том, что надежная и хорошо функционирующая система управления кризисами будет черпать свой организационный потенциал из координации имеющихся ресурсов, а свою легитимность – из внимания к восприятию обществом функционирования этой системы [4. P. 2]. Основной акцент авторы делают на исследовании организационной культуры в практике кризисного менеджмента, на рациональности в процессах принятия решений. Напротив, Грэхэм Дуайер в книге «Понимание стихийных бедствий. Изучая вакуум публичных расследований лесных пожаров» на примере анализа нарративов людей о пережитом опыте трагедии обращает внимание на значение эмоций в процессе «осмысления» (sense-making) людьми чрезвычайной ситуации. Прослеживая с 1939 г. случаи лесных пожаров в штате Виктория в Австралии, Дуайер подчеркивает, что и пожарные, и пострадавшие часто просто не понимают того, что реально происходит, и совершают фатальные ошибки. Однако последующее публичное расследование практически полностью исключает эмоциональную составляющую из процесса анализа, сосредотачиваясь исключительно на рациональности и поиске виновных [5]. Все это ставит вопрос  о ресурсах, на которые имеют возможность опереться сообщества в формировании устойчивости к стихийным бедствиям. К таким ресурсам относят  социальный, экономический, человеческий и физический капитал. Под социальным капиталом имеется в виду добрососедство, социальная сплоченность, способность к эффективной коммуникации, общая идентичность, интересы, одним словом, близость людей по духу, единство морали и нравов, что формирует сообщество как единый организм [6. P. 247–364]. Обладающие этим сообщества с большей вероятностью будут участвовать в оказании взаимной поддержки и демонстрировать сплоченное поведение. Экономический капитал относится к экономическим и финансовым условиям жизни сообщества, человеческий капитал означает наличие рабочей силы, уровень образования и здравоохранения, физический капитал есть способность инфраструктурных систем противостоять последствиям стихийных бедствий и надежно функционировать [7. Р. 36–38; 8. P. 209]. Каждый из этих видов ресурсов существует в контексте общей системы формирования устойчивости, важен момент  и принцип их сочетания. Политика формирования устойчивости зависит от размеров ресурсов, от способности сообщества мобилизовать их, защитить их от угроз или от их потери. Фран Норрис, Сюзан Стивенс, Бетти Пфеффербаум, Карен Уайче, Роуз Пфеффербаум обращают внимание и на то, что устойчивость и способность сообществ мобилизовывать ресурсы ухудшаются под влиянием фактора постоянности угроз, например наводнений  [9. P. 127–150].

Для оптимального поиска ответа на поставленный ключевой вопрос мы используем метод кейсов. При этом мы реализуем описательный тип кейс-исследования, в идеографической матрице анализа, где исследование  частного не менее важно, чем исследование общего [10]. Когда конкретные проблемы и действия описываются подробно и индивидуально, а не объединяются в широкие категории, у исследователя возникает больше возможностей найти важную информацию. В качестве зависимой переменной в исследовании взята политика социетальной безопасности Германии и Чехии по формированию устойчивости сообществ к рискам наведений, в качестве  независимой переменой рассмотрены ресурсы сообществ. Проведенное в статье описательное кейс-исследование отвечает на вопросы «что», «когда», «кто», «как» и указывает на вероятностные причины событий. Найденные и описанные в ходе анализа кейсов различия в политике обеспечения социетальной безопасности ФРГ и Чехии по формированию устойчивости к риску наводнений позволят понять причины расхождения этой политики.

 Подходы ЕС к формированию устойчивости  к риску стихийных бедствий

Согласно опросам общественного мнения в период с 2021 по 2024 гг. восприятие стихийных бедствий в ЕС значительно изменилось. По данным опроса, проведенного компанией Ipsos, в 2021 г. 39 % респондентов по всему миру считали, что в городах их стран вероятна крупная стихийная катастрофа, при этом европейские страны продемонстрировали разную степень обеспокоенности – Венгрия и Дания считали это маловероятным, а в Испании на 49 % вероятным^[5]. К 2024 г. уровень беспокойства повысился: 70 % респондентов из 30 стран, включая страны-члены ЕС, считали, что крупное стихийное бедствие в их стране станет реальной угрозой в течение следующих  12 месяцев. В Германии тревожность по поводу стихийных бедствий выросла с 36 % в 2021 г. до 68 % в 2024 г., во Франции наблюдался аналогичный  рост – 67 % респондентов выразили обеспокоенность в 2024 г.^[6] В Италии 74 % граждан считали риски стихийных бедствий в 2024 г. вполне реальными^[7]. Динамика воспринятия европейцам проблематики природных катастроф в ЕС 2021–2024 гг. отражает уязвимость стран к различным стихийным бедствиям.

В ЕС с 2001 г. действует Европейский механизм гражданской защиты, связанный с предоставлением помощи странами ЕС друг другу или третьим странам в случае стихийных бедствий. По инициативе Европейской комиссии с 2013 г. регулярно принимаются рекомендации для стран-участников по созданию инструментов национальной оценки рисков и управления стихийными бедствиями [11]. ЕС оказывает содействие странам-членам ЕС, подписавшим Сендайскую программу. Кроме того, с 2001 г. Европейской комиссией реализуется Механизм гражданской защиты ЕС, за помощью к которому могут обращаться страны-члены ЕС, десять государств Северной и Юго- Восточной Европы, не входящие в ЕС, а также любые страны-члены ООН (например, в 2023–2024 гг. Механизм был использован для помощи Украине в ходе конфликта с Россией). С его помощью происходит обмен информацией, координация национальных органов по предотвращению природных катастроф, а также могут быть мобилизованы европейские поисковые, спасательные и медицинские службы. Также государства-члены ЕС могут выделять средства в специализированный Европейский пул гражданской защиты, являющийся финансовой основой Механизма гражданской защиты^[8].

В отношении наводнений на базе научной службы Европейской комиссии с 2002 г. действует Европейская система информирования о наводнениях (EFAS), в функции которой входит и их прогнозирование. В частности, на 2023 г. Европа стала регионом, широко охваченным предварительным информированием о наводнениях. Так, были спрогнозированы, в частности, наводнения в декабре 2023 г. в Германии^[9]. При этом механизм остается несовершенным – на 2022 г. 49 % тревог, поднятых EFAS, были ложными^[10]. При этом крупные наводнения в основном оказываются охвачены системой оповещения – они были зафиксированы практически во всех странах ЕС во время масштабных наводнений 2021 г^[11].

В 2023 г. Европейская Комиссия одобрила Рекомендации для стран-членов для достижения цели устойчивости к риску стихийных бедствий.  Рекомендации не являются источником права ЕС, потому что не связывают институты или государства какими-либо обязательствами^[12]. Они являются инструментом «мягкого» права, направленного на улучшение координации политик государств-членов по разным направлениям и оптимальную имплементацию общей политики ЕС. Рекомендации по достижению устойчивости включали в себя пять ключевых пунктов: предвосхищение – улучшение оценки риска, прогнозирования и планирования управления рисками стихийных бедствий; подготовка – повышение осведомленности о рисках и готовности населения; оповещение – улучшение раннего оповещения о стихийных бедствиях; реагирование – повышение потенциала реагирования Механизма гражданской защиты ЕС; обеспечение надежной Системы гражданской защиты^[13]. Через механизм Координационного центра реагирования на чрезвычайные ситуации (ERCC) наднациональные органы ЕС отвечают за предоставление финансовой помощи странам, пострадавшим от стихийных  бедствий [12. P. 1319]. Однако основные механизмы регулирования и предотвращения последних относятся к ведению национальных государств.

 Кейс кризисного менеджмента наводнений в Чехии в 2021 и 2024 гг.

Чешская Республика была затронута наводнением в июне – июле 2021 г., в ходе которого из-за разливов рек часть населенных пунктов (дороги, здания) в центральном и южном районе Чехии были подтоплены, и до 45 000 жителей остались без электричества^[14]. Кроме того, она была затронута наводнениями в 2024 г., в ходе которого погибли 5 человек и 8 пропало без вести ^[15].  На сегодняшний день эти наводнения являются крупнейшими в истории 2020-х гг. в Чехии, что и обуславливает выбор данных кейсов.

Политика Чехии в области предупреждения и борьбы с последствиями природных катастроф в основном реализуется Министерством окружающей среды, Министерством внутренних дел и иными подконтрольными ими ведомствами, в функции которых также входит оценка рисков природных катастроф, а также иными министерствами в случае оказания дополнительных мер поддержки различным отраслям, например, сельскому хозяйству. Значительную роль также играют местные власти. Что касается непосредственно кризисного менеджмента в момент происшествий и его финансового обеспечения, Министерство внутренних дел как орган, которому непосредственно подчиняется пожарно-спасательная служба, используемая в борьбе с последствиями наводнений, является одним из наиболее финансируемых органов. Так, в 2021 г. ее бюджет составил 85 897 млн чешских крон (приблизительно 3 436 млн евро по курсу 2021 г.). Бюджет Министерства окружающей среды был значительно меньше и составил лишь 11 350 млн чешских крон (около 454 млн евро)^[16]. Хотя именно его часть – Чешский гидрометеорологический институт реализует систему предупреждения наводнений (в 2021–2022 гг. 82 % уведомлений о приближающихся наводнениях и паводках были  успешными)^[17].

Однако для населения Чехии вопросы наводнений все же не являются экзистенциальной угрозой, даже в период их наибольшей опасности, как в случае кейса наводнений 2021 г. О восприятии природных катастроф в качестве угрозы безопасности в 2021 г. заявили лишь 34 %, в 2019 – 36 % чехов,  опрошенных Центром изучения общественного мнения Академии наук ЧР). То есть даже если угроза не воспринимается экзистенциальной со стороны населения, потенциальность ее становления таковой в случае реальной опасности и происшествий, вероятно, оказывает влияние на формирование  независимой политики борьбы с природными катастрофами^[18].

Что касается реализации политики кризисного менеджмента в 2021 г. непосредственно в затронутых регионах, в основном она реализовывалась на локальном уровне. Так, основные действия – эвакуация, спасения жителей  затопленных строений, были выполнены пожарно-спасательными подразделениями на уровне регионов Северной Чехии^[19]. На уровне государства можно отметить вовлечение непрофильного кризисным ситуациям подразделения – Центр по трудоустройству (подконтролен Министерству труда и социального обеспечения) был готов на уровне местных центров предоставлять компенсации гражданам, наиболее пострадавшим от наводнения^[20]. При этом Чехия в 2021 г. не обращалась к ЕС, несмотря на наличие таких возможностей.

В 2024 г. ситуация была более сложной. Были затронуты практически все регионы страны. В 55-ти измерительных точках были побиты 100-летние рекорды по уровню воды, в 110 населенных пунктах в пик наводнения действовал максимальный уровень угрозы^[21]. Основная помощь и эвакуация также  реализовывалась на уровне регионов – местных исполнительных властей и пожарно-спасательных служб. Однако на уровне дискурса в данном случае вовлекались и федеральный власти, в частности премьер-министр П. Фиала и министр внутренних дел В. Ракушан призывали граждан следовать указаниям о необходимости эвакуации^[22].

Для ликвидации последствий наводнения также была привлечена армия, что, на наш взгляд, указывает на недостаточность человеческого и финансового капитала пожарно-спасательной службы. Прежде всего, она использовалась для возведения временных сооружений – например, мостов (для чего также привлекался и бизнес – оборонная компания Excalibur Army)^[23].

Для восстановления недвижимости и помощи пострадавшим регионам также были мобилизованы дополнительные средства, что также указывает на нерасчитанность изначального экономического капитала Чехии (особенно на местном уровне) для подобных масштабов происшествия. В частности, в планы по финансовому восстановлению были вовлечены Министерство  финансов, Министерство местного развития, а также Фонд солидарности ЕС, с помощью которых планы по восстановления были созданы в течение осени 2024 г.^[24] Для местного самоуправления и восстановления инфраструктуры программа Zivel Министерства местного развития предусматривала предоставление муниципалитетам 5 млрд крон^[25]. Кроме того, выплачивалась чрезвычайная немедленная помощь (не менее 500 млн чешских крон), списание за просроченные подачи информации о налогах, повлекшей штрафы, помощь малому и среднему бизнесу от Национального банка развития, помощь компаниям по выплате заработной платы, помощь по обновлению водопроводной инфраструктуры для муниципалитетов. Также был введен механизм передачи средств для помощи домохозяйствам через Государственный экологический фонд (подчинено Министерству окружающей среды). Основным последствием можно назвать принятие нового Закона о чрезвычайной поддержке людей, пострадавших от наводнений в 2024 г., уточняющего адресную помощью домохозяйствам. Дополнительные дотации были одобрены Министерству сельского хозяйства и выделены для спортивных объектов^[26]. Для всех этих финансовых нужд широко привлекался Фонд солидарности ЕС.

В целом, в 2024 г. политика кризисного менеджмента была более расширенной и включала в себя различные механизмы, в том числе – обращение к различным источникам человеческого, социального и финансового капитала, а также обращение к ЕС. В основном в 2024 г. борьба с последствиями реализовывалась на уровне центрального правительства, а не оставалась исключительно в ведомстве муниципалитетов.

На наш взгляд, это связано с разницей в масштабах наводнений –  в 2021 г. наиболее сильно наводнением были затронуты только Либерецкий и Устецкий края, тогда как в 2024 г. – практически все регионы страны, причем в большем масштабе. Кроме того, ущерб наводнений в обоих случаях был различен. Однако одной из причин мотивации федеральных властей в сравнении с 2021 г. может быть и большая вовлеченность правящей коалиции Spolu (Гражданская демократическая партия (ODS), TOP 09, KDU-ČSL) в экологическую повестку, к которой относятся и чрезвычайные ситуации, в сравнении с правительством А. Бабиша и партии «ANO», завершавшей свой срок в 2021 г.

 Кейс кризисного менеджмента наводнений  в Германии в 2021–2024 гг.

В отличие от Чехии у Германии больше ресурсов для предупреждения угрозы наводнений и ликвидации их последствий. К тому же в 2013 г. страна пережила серьезное наводнение, которое унесло жизни 14 человек, более сотни пострадали, а убытки оценивались в общей сложности в пределах 9 миллиардов евро. Это дало возможность [13] федеральному правительству, как и земельным, надеяться, что полученный опыт борьбы со стихийным  бедствием подготовил сообщества к появлению новых катаклизмов, к минимизации разрушений и потерь.

В июле 2021 года южные земли Германии ушли под воду в результате многочасовых осадков, из-за которых из берегов вышли реки, в том числе и горные. Наводнение оказалось еще сильнее, чем было в 2013 г., 183 человека погибли, более 800 были ранены, а убытки оценивались уже в 40 миллиардов евро^[27]. Последствия катастрофы восстанавливали в течение нескольких месяцев. Традиционно в Германии обязанность противостоять стихийным  бедствиям лежит на местных властях, которые обеспечивают информированность населения, организуют эвакуацию, следят за состоянием систем предупреждения катастроф и координируют предотвращение распространения стихийных бедствий и ликвидацию их последствий [1. P. 30–31]. Федеральные власти обеспечивают поддержку, координацию действий в случае, если катастрофа превращается в общенациональную, и, если местные власти не справляются с бедствием. В 2021 г. этого так и случилось. Несмотря на то, что о дождях сообщалось заранее, реки вышли из берегов быстрее, чем были предприняты какие-то меры. Критики также отмечали, что на местном уровне отсутствовало дополнительное оповещение о возможной опасности.

Ликвидацией последствий катастрофы занимались как местные спасательные службы, пожарные, так и полиция, НКО и армия (Бундесвер привлек к ликвидации не только военных и вертолеты, но даже спутники для отслеживания уровня воды, потенциальных осадков и масштабов разлива рек). При этом федеральное правительство параллельно с местным начало мобилизовывать помощь в первые дни катастрофы. Пострадавшими областями оказались практически те же, что и в 2013 г. – Бавария, Северный Рейн-Вестфалия, Райнланд-Пфальц и Саксония^[28]. Спустя две недели после начала трагедии  федеральное правительство выделило 400 миллионов евро на экстренные нужды, а потом еще 30 миллиардов на восстановление после наводнения, распределенные в соответствии с тем, насколько сильно земли пострадали от наводнений.

В результате наводнения началось серьезное обсуждения проблем оповещения о надвигающихся катастрофах, а также адаптации существующих мер по противодействию наводнениям к изменению климата, географическим особенностям населенных пунктов, а кроме того – модернизации сточных каналов. Критики требовали больше полномочий со стороны федерального  правительства, их оппоненты утверждали, что к наводнению такого уровня подготовиться просто невозможно. Систему оповещения согласились модернизировать, тем более что часть инфраструктуры не обновлялась с 1990-х гг.^[29]

В целом кризис-менеджмент наводнения 2021 г. проходил достаточно неплохо, если не учитывать новый контекст, связанный с пандемией COVID-19, из-за которой отношение граждан к власти было весьма критическим. У людей создавалось ощущение, что после наводнения 2013 г. ничего не изменилось, а проблемы с оповещением создали дополнительные волнения среди населения. Накал ситуации произошел во время печального известного инцидента с кандидатом в пост канцлера на выборах 2021 г. от Христианско-Демократического союза Армином Лашетом, который был пойман на камеру смеющимся во время посещения затопленных участков и пресс-конференции по этому поводу^[30]. Несмотря на извинения, Лашет не смог преодолеть репутационные потери, и его партия проиграла выборы, не войдя в новое федеральное правительство. Такое отношение властей только усилило критику правительства со стороны населения, которое требовало более серьезного отношения к обеспечению его безопасности.

В рождественские праздники 2023 г. ситуация повторилась, но уже как на юге Германии, так и на севере – на этот раз в Нижней Саксонии, Тюрингии, Саксонии, Саксонии-Ангальт, Северный Рейн-Вестфалии, а также в Гамбурге и Бремене. Убытки в этот раз оценивались в миллионы евро, а среди погибших числился один человек. Федеральные земли снова не смогли справиться с кризисом самостоятельно, запрашивая в том числе помощь армии^[31]. Начали всплывать неразрешенные проблемы – системы оповещения по-прежнему не всегда работали, укрепления и дамбы не модернизировались, а регионы снова демонстрировали неспособность противостоять стихии, пусть даже и в меньших масштабах. Еще одной проблемой оказалось недостаточное финансирование регионов и отсутствие средств на эффективную модернизацию систем предупреждения и предотвращения катастроф^[32]. А бюрократические  проволочки мешали быстро подготовиться к кризисам и затягивали процесс приобретения необходимого оборудования и строительства укреплений^[33]. В результате среди населения растет недовольство, оно не чувствует себя защищенным ни к социальном, ни и в социетальном смысле^[34].

Подходы к кризис-менеджменту в 2021 и 2023–2024 гг. продемонстрировали ряд тенденций. С одной стороны, наблюдается совершенствование системы предотвращения наводнений и устранения их последствий. С другой стороны, решение проблемных моментов часто носит точечный характер,  и вмешательства федерального правительства не происходит в тех масштабах, которые могли бы решить проблемы. Основная масса забот лежит на  муниципальных властях, часто ограниченных ресурсами, бюрократией  и нередко не имеющими долгосрочных дорожных карт для решения серьезных проблем, в то время как со стороны федерального правительства кроме выделения средств на восстановление мало что исходит. В итоге проблемы борьбы с наводнениями 2021 и 2023–2024 гг. практически идентичны.

Заключение

В результате проведенного исследования с помощью сопоставления  политики кризисного менеджмента двух стран нами были получены следующие результаты. Общим и повторяющимся сюжетом была уязвимость сообществ перед лицом наводнений, калькуляция ресурсов для формирования устойчивости сообществ. Но само по себе наличие ресурсов, даже их совокупный портфель (который у Германии относительно больше) не может обеспечить безопасность и устойчивость сообществ. Необходима мобилизация ресурсов, то есть их преобразование в дополнительные возможности в кризисном менеджменте, и далее трансформация таких возможностей в конкретные инструменты политики, тот есть эксплуатации ресурсов.

Ключевое различие в политике обеспечения социетальной безопасности ФРГ и Чехии в ходе борьбы с наводнениями в 2021–2024 гг., найденное и описанное в ходе анализа кейсов, заключается, на наш взгляд, в балансе стратегий мобилизации и эксплуатации ресурсов. Именно в этом мы видим вероятностные причины расхождения в политике обеспечения социетальной  безопасности ФРГ и Чехии по формированию устойчивости к риску  наводнений. Оба государства одновременно реализуют стратегии мобилизации и эксплуатации, но баланс между двумя полюсами варьируется в зависимости от особенностей и ограничений, характерных для каждого государства. Чехия, для которой наводнения не являются экзистенциальной угрозой, а их частота и интенсивность ниже, чем в Германии, сосредоточила свои усилия на стратегии мобилизации. Но стимулируя мобилизацию ресурсов, в том числе используя Фонд солидарности ЕС и применяя «Закон о чрезвычайной поддержке людей, пострадавших от наводнений», Чехия ограничила возможности введения таких инструментов, как информирование о ролях и обязанностях сообществ в чрезвычайных ситуациях, при том, что социальный капитал у нее оказался даже больше, чем у Германии.

Для немцев наводнения – угроза вполне экзистенциальная. Поэтому страна сосредоточила большую часть своих усилий на стратегиях эксплуатации ресурсов, на совершенствовании системы предотвращения наводнений, но при этом она не смогла в полной мере мобилизовать имеющиеся ресурсы, тем более привлечь новые. В результате возник кризис доверия граждан  к государственным институтам, был нанесен ущерб их легитимности.

Однако как найти баланс между указанными стратегиями управления ресурсами, пока неясно. Как минимум необходимо найти компромисс между административными уровнями, от местного до наднационального, нарастить их организационный потенциал, уделяя особое внимание координации  ресурсов. Таким способом можно улучшить управление кризисами и состояние социетальной безопасности в целом. А пока остаются обоснованные  причины для скептицизма в отношении формирования устойчивости к наводнениям в среднесрочной перспективе для обеих рассмотренных нами стран.

 

_{¹ Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий на 2015–2030 гг. Режим доступа: https://www.unisdr.org/files/43291_russiansendaiframeworkfordisasterri.pdf (дата обращения: 20.10.2024).}

_{² Fleck A. “More Storms and Floods in the 21st Century.” Digital image. June 27, 2023. Режим доступа: https://www.statista.com/chart/30288/cumulative-number-of-natural-disasters/ (дата обращения: 20.10.2024). Данные EM-DAT классифицируют событие как бедствие, если выполняется хотя бы один из следующих критериев: погибло 10 или более человек, пострадало  100 или более человек, было ли объявлено чрезвычайное положение и был ли направлен призыв к международной помощи.}

_{³ Total annual rainfall in Czechia from 2000 to 2023 // Statista Research Department. Режим  доступа: https://www.statista.com/statistics/1425676/czechia-total-annual-rainfall (дата обращения: 20.10.2024).}

_{⁴ Strategic challenges for societal security Analysis of five future scenarios // Swedish Civil Contingencies Agency (MSB). Режим доступа: https://www.msb.se/siteassets/dokument/publikationer/english-publications/strategic-challenges-for-societal-security.pdf (дата обращения: 20.10.2024).}

_{⁵ Für wie wahrscheinlich halten Sie es, dass es zu einer großen Naturkatastrophe kommen wird, die Auswirkungen auf die Großstädte Ihres Landes haben wird? // Statista Research Department. Режим доступа: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1090443/umfrage/weltweite-umfrage-zur-wahrscheinlichkeit-von-naturkatastrophen/ (дата обращения: 20.10.2024).}

_{⁶ Halten Sie den Ausbruch einer Naturkatastrophe im eigenen Land für eine reale Gefahr?  Einschätzung der Befragten einer weltweiten Meinungsumfrage in 30 Ländern, 2024 // Statista  Research Department. Режим доступа: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/972832/ umfrage/weltweite-meinungsumfrage-zur-wahrscheinlichkeit-einer-naturkatastrophe-im-eigenen-land/ (дата обращения: 20.10.2024).}

_{⁷ Natural disasters in Italy – statistics & facts // Statista Research Department. Режим доступа: https://www.statista.com/topics/12126/natural-disasters-in-italy/#topicOverview (дата обращения: 20.10.2024).}

_{⁸ EU Civil Protection Mechanism // European Commission. Режим доступа: https://civil- protection-humanitarian-aid.ec.europa.eu/what/civil-protection/eu-civil-protection-mechanism_ en#facts--figures (дата обращения: 20.10.2024).}

_{⁹ Summary of EFAS Notifications in 2023 // Copernicus EMS – European Flood Awareness  System). Режим доступа: https://european-flood.emergency.copernicus.eu/en/news/summary-efas-notifications-2023-copernicus-ems-european-flood-awareness-system?field_month_value=&field_year_value= (дата обращения: 20.10.2024).}

_{¹⁰ Feedback on EFAS notifications for 2022. Режим доступа: https://european-flood.emergency. copernicus.eu/en/news/feedback-efas-notifications-2022?field_month_value=&field_year_value= (дата обращения: 20.10.2024).}

_{¹¹ Widespread European flooding, July 2021. Режим доступа: https://european-flood. emergency.copernicus.eu/en/news/widespread-european-flooding-july-2021 (дата обращения: 20.10.2024).}

_{¹² Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union. Part Six –  Institutional and Financial Provisions. Title 1 – Institutional Provisions. Chapter 2 – Legal Acts pf the Union, Adoption Procedures and Other Provisions. Section 1 – the Legal Acts of the Union Article 288 (ex Article 249 TEC). Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_ 2012/art_288/oj/eng (дата обращения: 20.10.2024).}

_{¹³ Commission Recommendation of 8 February 2023 on Union disaster resilience goals 2023/C 56/01. Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32023 H0215%2801%29 (дата обращения: 20.10.2024).}

_{¹⁴ Noční bouřky zvedly hladiny řek na desítce míst. Ochromily i dodávky elektřiny // Aktuálně.cz, 24.6.2021. Режим доступа: https://zpravy.aktualne.cz/domaci/bourky-v-noci-zvedly-hladiny- mensich-toku-na-desitce-mist-v/r~ff1a79f8d4a211ebad06ac1f6b220ee8/ (дата обращения: 20.10.2024).}

_{¹⁵ Povodně v Česku už mají pátou oběť, řekl Rakušan. Stále se ale pohřešuje osm lidí |  iROZHLAS – spolehlivé zprávy. Режим доступа: https://www.irozhlas.cz/zpravy-domov/online-povodne-v-cesku-uz-maji-patou-obet-rekl-rakusan-stale-se-ale-pohresuje_2409182213_jar (дата обращения: 20.10.2024).}

_{¹⁶ Státní rozpočet v kostce. Ministertvo finance CZ. Режим доступа: https://www.mfcr.cz/assets/cs/media/Informacni-letak_2021_Statni-rozpocet-v-kostce_v01.pdf (дата обращения: 20.10.2024).}

_{¹⁷ Úspěšnost předpovědních povodňových výstrah v letech 2021 a 2022. Český hydrometeorologický ústav. Режим доступа: https://www.chmi.cz/informace-a-sluzby/tiskove-zpravy/2021 (дата обращения: 20.10.2024).}

_{¹⁸ Veřejnost o svých obavách z různých hrozeb a o očekáváních do budoucna – listopad/prosinec 2021. P. 6. Режим доступа: https://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c2/a5503/f9/ov220204.pdf (дата обращения: 20.10.2024).}

_{¹⁹Bleskové povodně na severu Čech. Místní sčítají škody, poškozené jsou silnice i mosty. 18.06.2021. Режим доступа: https://www.e15.cz/domaci/bleskove-povodne-na-severu-cech-mistni-scitaji-skody-poskozene-jsou-silnice-i-mosty-1382206 (дата обращения: 20.10.2024).}

_{²⁰ Lidé, které postihly povodně, mohou žádat nově o mimořádnou dávku // iDnes. 19. července 2021. Режим доступа: https://www.idnes.cz/zpravy/domaci/mimoradna-davka-bleskova-povoden-sever-cech.A210719_103518_domaci_lisv (дата обращения: 20.10.2024).}

_{²¹ Česko druhým dnem sužují povodně, evakuováno bylo přes 10.000 lidí // České noviny. 15.09.2024. Режим доступа: https://www.ceskenoviny.cz/zpravy/cesko-druhym-dnem-suzuji-povodne-evakuovano-bylo-pres-10000-lidi/2568042 (дата обращения: 20.10.2024).}

_{²² Česko druhým dnem sužují povodně, evakuováno bylo přes 10.000 lidí // České noviny. 15.09.2024. Режим доступа: https://www.ceskenoviny.cz/zpravy/cesko-druhym-dnem-suzuji-povodne-evakuovano-bylo-pres-10000-lidi/2568042 (дата обращения: 20.10.2024).}

_{²³ Provizorní most ve zpustošené České Vsi stavěli vojáci i zbrojovka. Podívejte se. // iDnes. 27. září 2024. Режим доступа: https://www.idnes.cz/olomouc/zpravy/ceska-ves-povodne-zaplavy-provizorni-most-excalibur-army.A240927_105847_olomouc-zpravy_stk (дата обращения: 20.10.2024).}

_{²⁴ Podpora a obnova majetku samospráv po povodních. Ministertvo finance CZ. Режим доступа: https://www.mfcr.cz/cs/ministerstvo/media/povodne-2024/podpora-a-obnova-majetku-samosprav-po-povodnich (дата обращения: 20.10.2024).}

_{²⁵ Ministerstvo pro místní rozvoj ČR – Přehled dotačních programů MMR – ŽIVEL – Povodně 2024. Режим доступа: https://mmr.gov.cz/cs/ministerstvo/povodne-2024/prehled-dotacnich-programu-mmr-zivel-povodne-2024 (дата обращения: 20.10.2024).}

_{²⁶ Mediální výstupy MF a další související informace k povodním 2024. Режим доступа: https://www.mfcr.cz/cs/ministerstvo/media/povodne-2024 (дата обращения: 20.10.2024).}

_{²⁷ Zwischenbericht zur Flutkatastrophe 2021: Katastrophenhilfe, Soforthilfen und  Wiederaufbau // Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat. Режим доступа:  https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1963706/613b934d3f359a5118df16755e9e 527c/2021-09-27-zwischenbericht-hochwasser-data.pdf?download=1 (дата обращения: 20.10.2024).}

_{²⁸ Zwischenbericht zur Flutkatastrophe 2021: Katastrophenhilfe, Soforthilfen und Wiederaufbau // Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat. Режим доступа:  https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1963706/613b934d3f359a5118df16755e9e 527c/2021-09-27-zwischenbericht-hochwasser-data.pdf?download=1 (дата обращения: 20.10.2024).}

_{²⁹ Hat der Katastrophenschutz versagt? // Tagesschau. 19.07.2021. Режим доступа: https://www.tagesschau.de/inland/unwetter-katastrophenschutz-kritik-101.html (дата обращения: 20.10.2024).}

_{³⁰ Die Wende im Wahlkampf: Warum Laschet im Flutgebiet lachte // RedaktionsNetzwerk  Deutschlands. 31.12.2021. Режим доступа: https://www.rnd.de/politik/laschet-lacht-was-war- der-grund-ursache-jetzt-bekannt-6UH7ZXKDO5FCBNGGIOAJALFBWI.html (дата обращения: 20.10.2024).}

_{³¹ Keine Entwarnung – stattdessen mehr Regen // Tagesschau. 29.12.2023. Режим доступа: https://www.tagesschau.de/inland/gesellschaft/hochwasser-deutschland-keine-entwarnung-100.html (дата обращения: 20.10.2024).}

_{³² Keine Entwarnung – stattdessen mehr Regen // Tagesschau. 29.12.2023. Режим доступа: https://www.tagesschau.de/inland/gesellschaft/hochwasser-deutschland-keine-entwarnung-100.html (дата обращения: 20.10.2024).}

_{³³ Ein Jahr nach der Flut: Zwischen Wiederaufbau und Wut // MDR. 24.12.2024. Режим доступа: https://www.mdr.de/nachrichten/thueringen/nord-thueringen/nordhausen/hochwasser-windehausen-deich-flut-schutz-100.html (дата обращения: 20.10.2024).}

_{³⁴ Kritik an Politik: Hochwasserschutz nicht ausreichend // Landtag von Baden-Württemberg. 06.06.2024. Режим доступа: https://www.landtag-bw.de/de/aktuelles/dpa-nachrichten/kritik- an-politik-hochwasserschutz-nicht-ausreichend-397316 (дата обращения: 20.10.2024).}

About the authors

Marina A. Glaser

National Research University “Higher School of Economics”

Author for correspondence.
Email: mglaser@hse.ru
ORCID iD: 0000-0002-7069-4779
SPIN-code: 8048-2073

DSc in Philosophy, Professor of the Department of International Relations, Faculty of World Economy and World Politics

17 M. Ordynka St., Moscow, 119017, Russian Federation

Varvara A. Gatskovskaya

National Research University “Higher School of Economics”

Email: gatskovskaya10@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0002-8536-3542
SPIN-code: 9391-1680

Junior Researcher of the Laboratory for Political Geography and Contemporary Geopolitics, Faculty of World Economy and World Politics

17 M. Ordynka St., Moscow, 119017, Russian Federation

Anton V. Poliachenkov

National Research University “Higher School of Economics”

Email: tony.fielding@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0001-5690-5835

Candidate of Political Sciences, Visiting Lecturer of the Department of International Relations, Faculty of World Economy and World Politics

17 M. Ordynka St., Moscow, 119017, Russian Federation

References

Supplementary files