Legal nature and public authority of the Sirius federal territory

Full Text

Введение

Федеральные территории для отечественного законодательства и практики являются относительно новым социально-правовым явлением, появление которого связано с внесенными в 2020 г. изменениями в текст Конституции России. В научной литературе высказываются сомнения в согласованности введения в часть 1 статьи 67 Конституции России упоминания о федеральных территориях с содержанием положения части 1 статьи 5 Основного закона, устанавливающей состав Российской Федерации (Leksin, 2021). Вместе с тем, с точки зрения теории федерализма следует разграничивать состав федерации, включающий ее субъектов, и иные территориальные единицы, не являющиеся регионами. Аналогичная позиция высказывается также отдельными исследователями (Engibaryan, 1999).

Следует указать, что при проверке Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ Конституционный Суд в Заключении от 16.03.2020 № 1-З указал, что конституционная норма о возможности создания федеральных территорий не предполагает обладание ими статусом, идентичным правовому положению субъектов Федерации^[1]. Последовавший вслед за этим первый прецедент создания федеральной территории «Сириус» на основе Федерального закона от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус»^[2] обусловил всплеск интереса отечественных исследователей к соответствующей проблематике, в первую очередь направленного на определение правовой природы данной единицы, а также оптимальной модели организации ее властного механизма.

Законодательные положения, регламентирующие функционирование указанной разновидности публичных образований в нашей стране, характеризуются ярко выраженными особенностями как относительно общей структуры публичной власти в России, так и применительно к аналогичным примерам в зарубежных странах. Вследствие этого критическое осмысление рассматриваемого института является необходимой предпосылкой дальнейшего совершенствования законодательства, регламентирующего функционирование федеральных территорий.

В частности, следующие вопросы требуют своего разрешения: определение правовой природы федеральной территории в рамках особенностей регулирования властеотношений в российском законодательстве, а также выявление ее признаков и причин создания. Отдельное внимание необходимо уделить анализу практики образования федеральных территорий в ряде зарубежных стран (США, Австралия и Индия), а также организации и взаимоотношениям властных структур федеральной территории «Сириус» как друг с другом, так и с другими уровнями публичной власти (Федеральный центр и Краснодарский край).

За прошедшее время после принятия в 2020 г. поправок к Конституции РФ появилось множество научных исследований, посвященных изучению российского законодательства и практики его реализации относительно функционирования федеральной территории «Сириус». В частности, следует указать таких российских авторов, как Т.М. Алексеева, О.А. Ежукова, А.А. Клишас, Е.А. Кравцова, Ю.А. Кудрявцев, Н.С. Малютин, И.В. Лексин, Н.Л. Пешин, С.В. Праскова, Т.Я. Хабриева и др. Кроме того, в настоящей статье рассматривается практика деятельности федеральных территорий в зарубежных государствах (в данном контексте проанализированы исследования С. Багчии, Дж. Булман-Позен, О.С. Джонсон, И.А. Третьяк и Р.С. Уард). Также в работе изучено соответствующее российское и зарубежное законодательство, а также решения Конституционного Суда РФ.

Указанные цели и задачи исследования обусловили применение релевантной методологической базы. В частности, при анализе источников права использовался формально-юридический и аналитический методы; при критическом осмыслении научной литературы – методы классификации и дедукции, а также системный метод.

Теоретико-правовые основы изучения института федеральных территорий

Что касается правовой модели регулирования данных территориальных образований, то с учетом формулировок части 1 статьи 67 Основного закона 1993 г. она может варьироваться: 1) принятие отдельного «именного» федерального закона; 2) принятие рамочного федерального закона, устанавливающего условия и алгоритм создания подобных образований, предполагающего в дальнейшем опосредование учреждения конкретной федеральной территории специальным нормативным актом; 3) принятие единого федерального закона, закрепляющего создание всех федеральных территорий³. При этом в научной литературе встречается спорная позиция, толкующая формулировку части 1 статьи 67 Конституции РФ о возможности создания федеральной территории в соответствии с федеральным законом как необходимость принятия исключительно единого базового федерального закона (Kudryavtsev, 2022).

Очевидно, что законодательная практика в России развивается в русле первого варианта, что выразилось в принятии Федерального закона от 22.12.2020 г. № 437-ФЗ^[4]. Оценивая подобный формат правового регулирования, следует согласиться, что смещение акцента с более широкого, теоретического подхода на практику развития конкретной федеральной территории не способствует развитию представлений о природе данных публичных образований (Praskova, 2024).

Необходимо отметить, что на сегодняшний день имеется обширная зарубежная практика функционирования указанного института. С отсылкой к последней отдельные исследователи указывают на отклонение от нее значения словосочетания «федеральная территория» в российских реалиях, поскольку последняя в разрез с иностранными традициями не является ни столицей, ни областью со сложной политической обстановкой, требующей особого федерального внимания, ни малоосвоенным или слабозаселенным пространственным ареалом, представляя собой небольшой участок с развитой инфраструктурой (Leksin, 2021). В свою очередь, другие государствоведы отмечают разнообразие вариантов федеральных территориальных единиц, поскольку каждое союзное государство индивидуально решает вопрос о статусе той или иной своей составной части, исходя из решаемых задач и абсолютизируя необходимость соответствия какому-либо эталону (Praskova, 2013).

Последняя позиция представляется более обоснованной как отражающая существующую вариативность конституирования территориальных единиц, не являющихся субъектами федерации, в том числе по вопросу организации публичной власти и степени их самостоятельности: от статуса объекта внешнего управления (федеральные владения в Венесуэле, Австралии и т.п.) до наличия системы собственных властных структур (например, столичные округа в США, Бразилии, Австралии и др.).

В научной литературе к признакам федеральных территорий, отличающих их от субъектов федерации, относят: отсутствие субнациональных органов публичной власти, создаваемых независимо от общегосударственных структур (даже в случае наличия определенной степени автономности, проявляющейся, среди прочего, в функционировании представительного органа, тем не менее, данная публично-территориальная единица находится под контролем центральной власти), а также отсутствие собственной компетенции (Praskova, 2013).

Кроме того, на основе анализа имеющейся практики в качестве отличительных свойств федеральных территорий исследователи указывают: территориальную размежеванность с субъектами федерации; прямое управление со стороны общенациональной власти. При этом последний признак означает, что в таких образованиях все или часть вопросов локального характера осуществляются непосредственно федерацией либо под ее контролем специально формируемыми органами публичной власти и должностными лицами (Praskova, 2013).

Другие авторы полагают, что правовой режим организации публичной власти на федеральной территории определяется целью ее создания. В частности, если в основе создания соответствующего образования лежат интересы всего народа страны, то учреждается прямое федеральное управление. В свою очередь, в случае приоритизации интересов местного территориального коллектива, целесообразно введение определенного уровня самоуправления. Также возможен симбиоз двух указанных факторов, в результате чего закрепляется определенный баланс общегосударственного и местного интересов (Chuklin, 2021).

Следует отметить, что к причинам создания федеральных территорий в научной литературе относят: необходимость прямого управления центральной властью относительно плохо развитыми или спорными территориями; потребность в реализации специальных полномочий, имеющих общегосударственное значение; создание заморских территорий, способствующих обеспечению контроля над удаленными территориями; образование неинтегрированных территорий в качестве субъектов федерации; преобразование части территории субъекта федерации в территорию прямого федерального управления в стратегически важных целях (Nizhnik & Nudnenko, 2022).

Вместе с тем очевидно, что асимметричность федерации, характеризуемая спецификой правового статуса отдельных регионов, не может служить основанием отнесения последних к числу федеральных территорий. Кроме того, часть из указанных причин создания анализируемых публично-правовых единиц отождествляет последние с ассоциированными государствами, имеющими принципиально иную природу, связанную с историко-политическим контекстом интеграции соответствующих территориальных образований.

На основе анализа научной литературы и зарубежного законодательства можно утверждать, что в основе создания федеральных территорий лежат следующие факторы: необходимость прямого управления из федерального центра отдельными территориями, не имеющими предпосылок для создания на их базе субъекта федерации (отсутствие инфраструктуры, традиционный образ жизни аборигенного населения, незаселенность, удаленность от основной территории страны и др.); выделение территории для реализации специальных общенациональных функций, имеющих стратегическое значение для всего государства: необходимость достижения индивидуальной федеральной цели (реализации проекта), обусловливающая обособление соответствующей территории от субъектов федерации и создание специфической модели публичной власти; самобытность определенной местности, ярко контрастирующая с общегосударственной характеристикой в разрезе регионов. При этом степень автономии и влияния Центра на локальное принятие решений зависит от различных факторов: исторических, политических, культурных, экономических и т.д. Так, историко-культурная составляющая может детерминировать образование федеральной территории с целью обеспечения гарантий жизнедеятельности конкретной этнической группы.

Кроме того, степень автономии федеральных территорий, объективирующаяся в наличии или отсутствии, порядке создания и компетенции собственной системы органов публичной власти, а также в установленных механизмах влияния федеральных структур на местные процессы, является наиболее принципиальным признаком, влияющим на классификацию данных публичных единиц.

 Зарубежная практика функционирования федеральных территорий

Что касается зарубежной практики, то, в частности, в соответствии с разделом 8 статьи 1 Конституции США 1787 г. Конгресс осуществляет исключительную законодательную власть в округе, который путем уступки территории отдельными штатами может стать резиденцией союзного правительства^[5], т.е. речь идет о прямом федеральном подчинении соответствующей территории, изъятой из-под юрисдикции субъектов федерации. Как отмечается в научной литературе, норма о федеральной территории появилась в американском Основном законе в определенной мере из необходимости исключения влияния какого-либо штата на деятельность общенациональных властей (Tretyak, 2022). В то же время схема реализации власти в округе Вашингтон со временем эволюционировала, и в соответствии с Законом 1973 г. он управляется во многом как штат, за исключением некоторых важных областей (например, вступление в силу законов округа только после одобрения Конгрессом) (Tretyak, 2022). В связи с последним обстоятельством в США ведется дискуссия (Bulman-Pozen & Johnson, 2022) о наделении данного публично-территориального образования статусом субъекта федерации^[6].

В свою очередь, согласно статье 122 Конституции Австралии Парламент может издавать законы для управления любой территорией, приобретенной Содружеством, и может санкционировать представительство такой территории в любой из палат Парламента в соответствии с установленными им условиями^[7]. В настоящее время территориальная структура данного государства помимо шести штатов включает в себя: три материковые территории, семь заморских территорий и антарктическую территорию.

Из указанных субнациональных единиц только две (Северная и Австралийская столичная) имеют свои парламенты и другие органы власти, другие же управляются федеральным правительством. Как отмечается в научной литературе, наделение Северной территории правом на самоуправление происходило под давлением ее жителей, что вынуждало федеральное Правительство принимать меры по реализации статьи 122 Конституции Австралии. Так, первоначально в 1922 г. был принят Закон, закреплявший представительство Северной территории в Палате представителей без права голоса (Ward, 1963).

Так, правовой статус Северной территории регламентируется Законом о Северной Территории (Самоуправлении) 1978 г.^[8] Данная единица определяется указанным правовым актом как политическое образование под управлением центральной власти (статья 5). Публичный аппарат указанной территории представлен Законодательным Собранием^[9] и Исполнительным советом в составе: главного министра и министров^[10]; администратора, представляющего федеральный властный уровень и играющего роль, аналогичную роли губернатора штата, но без участия в управлении^[11].

Каждый закон, принятый Законодательным собранием, должен быть представлен Администратору на одобрение. Последний по результатам рассмотрения либо соглашается с законом, либо воздерживается от его одобрения, либо оставляет предложенный закон на усмотрение генерал-губернатора (статья 7).

Заседания Исполнительного совета созываются Администратором (статья 33). В свою очередь, министры назначаются Администратором из числа членов Законодательного Собрания, их полномочия также могут быть прекращены в любое время указанным лицом (статья 36).

Как отмечают исследователи, с точки зрения обеспечения учета локальных интересов на общегосударственном уровне Северная территория имеет непропорционально низкое представительство по сравнению со своей территорией и экономическим потенциалом, что лишает регион существенного политического влияния. В связи с этим предлагается повысить статус данной публично-правовой единицы до уровня штата, а также восстановить межведомственный орган (Стратегическое партнерство Северной Австралии (NASP)), обеспечивавший руководство на высшем уровне развитием Северной Австралии с участием премьер-министра страны, премьер-министров Квинсленда, Западной Австралии и главного министра Северной территории (Coyne & Campbell, 2025).

В свою очередь, в Индии согласно статье 239 Конституции союзные территории управляются Президентом страны через назначенного им администратора. Последним может являться губернатор соседнего с союзной территорией штата. Что касается публичной власти указанных единиц, то Парламент Индии путем принятия закона может создать выборный либо частично назначаемый и избираемый законодательный орган, а также Совет министров (статья 239А).

Так, город Дели является Национальной столичной территорией. Функции администратора данного образования исполняет лейтенант-губернатор. Также формируется Законодательное собрание, члены которого избираются в ходе прямых выборов. При этом правовое положение законодательной структуры аналогично статусу легислатур штатов, в том числе они вправе законодательствовать по всем вопросам, указанным в Перечне полномочий штатов и Перечне совпадающей компетенции, за некоторыми исключениями (общественный порядок, полиция, земельные отношения и др.). В связи с этим исследователи предлагают продолжить логику децентрализации в отношении столичной территории Дели путем подчинения отдельных федеральных ведомств, функционирующих в ее границах, непосредственно управленческому аппарату федеральной территории (Bagcii, 2003).

Тем не менее, Парламент Союза вправе принимать законы по любым вопросам для союзной территории, вследствие чего при противоречии между федеральными и субнациональными законами независимо от последовательности их принятия, первый имеет приоритет, а второй является недействительным в той мере, в которой он не соответствует вышестоящему акту.

Совет министров Дели во главе с главным министром помогает и консультирует лейтенант-губернатора при реализации им своей компетенции. При этом главный министр назначается Президентом страны, а другие министры – Главой государства по рекомендации первого. Правительство несет ответственность перед Законодательным собранием.

При возникновении разногласий между министрами и лейтенант-губернатором последний передает спорный вопрос на рассмотрение Президента Индии для принятия решения по нему. Однако в случае неотложной необходимости администратор вправе предпринять немедленные действия или дать обязательные указания по данному вопросу до принятия решения Главой государства (статья 239АА).

Российская модель организации публичной власти в федеральной территории «Сириус»

Для изучения российской модели организации власти в федеральной территории необходимо проанализировать Федеральный закон от 22.12.2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус»^[12].

Указанный нормативный правовой акт определяет федеральную территорию как имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, в котором в целях обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории, повышения ее инвестиционной привлекательности, необходимости сохранения олимпийского спортивного, культурного и природного наследия, создания благоприятных условий для выявления, самореализации и развития талантов, реализации приоритетов научно-технологического развития России устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности.

Таким образом, федеральная территория является публичным образованием, по своему правовому статусу отличающимся от субъектов Федерации. С терминологической точки зрения первое понятие является родовым по отношению ко второму, которое включает в себя в качестве разновидностей также государство, регионы, муниципальные образования, территориальные автономные сообщества, а также общины коренного малочисленного народа и резервации племени (родственных племен). Необходимо отметить, что под публично-правовым образованием в научной литературе понимается форма организации публичного коллектива на конкретной территории, обладающая публичной властью для регулирования общественных отношений, являющаяся юридическим лицом публичного права и несущая ответственность за деяния своих органов и должностных лиц (Chirkin, 2011).

Вместе с тем отдельные исследователи полагают, что статус федеральных территорий идентичен статусу субъектов РФ (Kudryavtsev, 2022). С такой позицией нельзя согласиться в силу следующего. Во-первых, субъекты федерации являются выражением принципа федеративного устройства страны. В философском понимании связь «федерация – субъект федерации» выступает категориальной парой диалектики. Взаимодействие указанных понятий характеризуется через отношения «целое – часть», «структура – система – элемент» (Loifman, 2003). Вследствие этого система (федерация) – это комплекс взаимодействующих элементов (регионов) с устойчивыми связями между ними (структура)¹³. В свою очередь, федеральные территории являются исключением из принципа федеративного устройства (большинство союзных государств не имеют в своем составе указанных публично-правовых образований). Они являются производными от решения федеральных властей.

Во-вторых, компетенция субъектов федерации устанавливается конституцией, а полномочия федеральных территорий, как правило, закрепляются законодательством.

В-третьих, компетенция субъектов федерации построена на органической взаимосвязи с федеральной и местной компетенцией, в совокупности составляющими единое целое, охватывающее весь комплекс общественных отношений. В свою очередь, полномочия федеральных территорий носят специальный характер, обусловленный целями ее создания, и объединяют отдельные вопросы, изъятые из ведения общегосударственного, субнационального и муниципального властных уровней.

В-четвертых, субъекты федерации представляют собой государства (государствоподобные образования) со всеми соответствующими атрибутами, а федеральные территории можно охарактеризовать как административно-территориальные единицы, созданные искусственно государством в определенных целях, либо исторически детерминированные локальные общности, обладающие ярко выраженной спецификой и не имеющие признаков государственности. Так, «Сириус» обладает лишь частичными федеральными и региональными полномочиями, границы которых могут меняться на основании решений органов государственной власти (часть 1 статьи 8 Федерального закона от 22.12.2020 г. № 437-ФЗ^[14]).

Следует отметить ярко выраженную особенность «Сириуса» в контексте общемировой практики структурирования публичной власти в федеральных территориях: являясь отдельной публично-правовой единицей, она продолжает оставаться административно-территориальной составной частью субъекта РФ (двойственный статус). Данный тезис подтверждают положения федерального законодательства, закрепляющие: распространение действия региональных законов; участие региона в формировании властных структур «Сириуса» и др. Кроме того, жители федеральной территории голосуют на выборах депутатов Государственной Думы и в органы власти Краснодарского края (выборы Губернатора и депутатов Законодательного Собрания). Вследствие этого, нельзя согласиться с утверждением, что согласно статье 67 Конституции РФ федеральные территории выведены из-под юрисдикции и изъяты из территории субъекта РФ (Kravtsova, 2024).

К аналогичному выводу приходят и иные исследователи, по итогам анализа модели правового регулирования отмечая управленческое «встраивание» данной публичной единицы в субъект Федерации (сохранение у региона полномочий в федеральной территории и наличие института перераспределения полномочий между двумя ними) (Peshin, 2022). Следует отметить, что указанный автор в контексте анализа формата взаимоотношений федеральной территории с Краснодарским краем, с одной стороны, рассматривает первую как составную часть Краснодарского края, а, с другой стороны, утверждает об их равноправном статусе партнеров (необходимость заключения соглашений о передаче полномочий в отличие от муниципалитетов). Представляется, что последнее обстоятельство не может служить свидетельством паритетного характера связей между рассматриваемыми публичными образованиями, цель повышенных гарантий федеральной территории – защита общенациональных интересов, лежащих в основе их создания.

Властный механизм «Сириуса» представлен органами публичной власти (представительный орган (Совет), исполнительно-распорядительный орган (Администрация)) и иными органами^[15] (контрольно-счетный орган, избирательные комиссии и другие институты, предусмотренные Уставом, в которых отсутствуют государственные должности и должности федеральной службы (градостроительный совет, уполномоченный по вопросам местного самоуправления^[16]) (части 1 и 2 статьи 10). В научной литературе высказано мнение о том, что контрольно-счетный орган и территориальная избирательная комиссия выделены как элементы системы органов федеральной территории, не относящиеся к иным органам (Praskova, 2024). Представляется, что последние включают как законодательно обозначенные структуры, так и институты, закрепляемые непосредственно в Уставе «Сириуса». Вместе с тем следует признать обоснованным акцентирование внимание данным исследователем на том, что правовая природа территориальной избирательной комиссии и контрольно-счетной палаты (федеральные или региональные государственные органы) остается неясной. К этому можно добавить, что аналогичная ситуация имеет место быть и применена к другим институтам, не являющимся органами публичной власти федеральной территории.

С точки зрения взаимоотношений между собой различных ветвей модель власти в федеральной территории «Сириус» напоминает региональную и муниципальную схемы, характеризующиеся подконтрольностью исполнительно-распорядительных структур представительному органу (в частности, Совет: утверждает Устав, стратегию социально-экономического развития, бюджет и отчет об его исполнении, генеральный план, годовой отчет главы администрации и др.; принимает решение о создании контрольно-счетного органа; назначает главу администрации и согласовывает назначение его заместителей). Кроме того, законодательно устанавливается запрет на совмещение должностей председателя Совета и главы администрации.

В то же время отличительным особенностями властной конструкции федеральной территории является отсутствие отдельных «встречных» механизмов «сдержек и противовесов» со стороны исполнительной структуры. Так, не глава администрации, а председатель Совета: подписывает и обнародует нормативные акты, принятые представительным органом; представляет федеральную территорию без доверенности в отношениях с органами власти, гражданами и организациями (пункты 1 и 2 части 3 статьи 13). Также сам глава администрации входит в состав Совета по должности (пункт 5 части 1 статьи 12). Данное обстоятельство обусловлено отмеченным выше стратегическим значением федеральной территории, формально-юридическим проявлением которого является осуществление председателем Совета функций представителя федеральной власти (данное должностное лицо избирается из состава Совета по представлению Президента РФ (часть 2 статьи 13)). Вследствие этого не совсем обоснованным является утверждение А.В. Чуклина о том, что в приоритете у Совета ориентация на представительство интересов местного населения, а публичные государственные интересы учитываются во вторую очередь, что контрастирует со стратегическим значением «Сириуса» (Chuklin, 2021). Очевидно, что при оценке баланса государственных и локальных интересов необходимо принимать в учет конструкцию публичной власти в целом, в том числе в контексте системы «сдержек и противовесов».

Также в научной литературе обоснованно отмечают ряд особенностей организации управленческого механизма федеральной территории. Так, компетенция Администрации строится по остаточному принципу, включая возможность осуществления любых полномочий, не отнесенных Законом и Уставом к ведению Совета. Соответственно, данная законодательная схема может детерминировать различные конфигурации соотношения сил в системе органов власти «Сириуса». Кроме того, обращает на себя внимание возможность реализации расширенного перечня форм непосредственной демократии, аналогичного предусмотренному на уровне местного самоуправления (правотворческая инициатива граждан, инициативные проекты, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, общественные обсуждения и т.д.) по отношению к вопросам, относящимся к федеральной и региональной компетенции, что фактически создает дополнительные механизмы управления соответствующими сферами общественных отношений (статья 11) (Ezhukova & Malyutin, 2021).

Экстраполяция теории разделения властей на организацию публичной власти федеральной территории «Сириус» дает основание отдельным исследователям для утверждения о необоснованности отсутствия в законодательстве положений, регламентирующих деятельность институтов судебной власти в данных публичных образованиях. В частности, указывается, что в зарубежной практике судебная организация федеральных территорий устанавливается законом. Кроме того, отмечается, что несмотря на то, что вопросы о судопроизводстве находятся в ведении Федерации, тем не менее, административно-процессуальное законодательство осталось в совместной компетенции Центра и регионов (Alekseeva, 2022).

Данная позиция может быть подвергнута сомнению на основе анализа действующей нормативной правовой базы. В частности, как было сказано, из содержания Федерального закона от 22.12.2020 г. № 437-ФЗ не вытекает изъятие соответствующей территории из состава Краснодарского края. Речь исключительно идет об особом публично-правовом образовании с отдельным правовым режимом. В этом и заключается специфический отечественный подход к конструированию федеральной территории, не предполагающий размежевания указанных единиц и регионов^[17]. Данный тезис подтверждается закреплением в федеральном законодательстве механизмов влияния Краснодарского края на деятельность публичной власти «Сириуса», а также равнозначностью терминов «федеральная территория» и «муниципальное образование городской округ»^[18]. Следовательно, с точки зрения судоустройства территориальная подсудность судов, коррелирующая с судебными участками, федеративным устройством и административно-территориальным делением, не изменилась.

Что касается вопроса о создании судебных институтов в федеральной территории исходя из совместной компетенции Федерации и ее субъектов в сфере административно-процессуального законодательства, то с учетом предыдущих доводов данное обстоятельство не влияет на общую схему организации судебной власти. Так, согласно частям 1 и 2 статьи 4 Федерального закона от 22.12.2020 г. № 437-ФЗ нормативные правовые акты России и Краснодарского края действуют в «Сириусе» с учетом особенностей, установленных указанным нормативным актом. Соответственно, поскольку законодательство обходит вниманием создание собственных судебных структур в федеральной территории, постольку федеральные суды и мировые судьи осуществляют там правосудие в установленном порядке. Вследствие этого необоснованно признавать подобную логику законодательного регулирования пробельной (Alekseeva, 2022).

В рамках анализа правовой природы публичной власти федеральной территории показательны следующие нормы анализируемого Закона: реализация местного самоуправления в федеральной территории гражданами непосредственно, а также через органы публичной власти, осуществляющие полномочия органов местного самоуправления городского округа (часть 2 статьи 2); комбинированная компетенция органов власти «Сириуса», включающая полномочия федеральных, региональных и муниципальных властных структур (часть 1 статьи 8); наличие должностей федеральной службы в органах власти «Сириуса» (часть 4 статьи 10); сочетание при формировании Совета наряду с выборностью назначаемости его членов Президентом, Правительством и губернатором (часть 1 статьи 12); замещение государственных должностей Федерации лицами, избранными (назначенными) членами Совета (часть 6 статьи 12); использование словосочетаний «федеральная территория „Сириус“» и «муниципальное образование городской округ „Сириус“» в одном значении, если иное не предусмотрено указанным Законом (часть 4 статьи 47).

Вследствие этого специфика публично-правовой единицы «Сириус» обусловлена целями создания данного образования и заключается в сочетании признаков трех уровней власти в контексте организации ее публичного аппарата: наличие в составе компетенции полномочий федеральных, региональных и местных структур; участие в формировании органов власти как Федерального центра, так и региона (Краснодарского края); копирование во многом муниципальной схемы взаимоотношений между представительным (Совет) и исполнительно-распорядительным (администрация) органами и др. При этом с учетом общегосударственного стратегического значения подобных территориальных единиц в рамках управленческой деятельности данного публичного образования преобладают федеральные интересы, что накладывает отпечаток на характер его властной модели: определяющее воздействие на принимаемые решения имеют федеральные структуры. В связи с этим спорным представляется утверждение, что федеральная территория расположена между полномочиями субъекта РФ и органами местного самоуправления, и ее органы должны рассматриваться как органы государственной власти, а переданные им полномочия органов местного самоуправления – в качестве «прикомандированных» (Maiboroda, 2022).

В научной литературе аналогично отмечается, что в данном случае фактически речь идет о слиянии всех уровней власти в один, что не в полной мере встраивается в имеющуюся правовую схему публичной власти России (Ezhukova & Malyutin, 2021). Более того, созданная модель федеральной территории является осознанной попыткой отказаться от законодательного формата строгого разграничения государственных и муниципальных полномочий (Peshin, 2022).

Указанное обстоятельство позволяет исследователям сделать вывод о пробельности Закона о поправке 2020 г. в части возможности обладания федеральной властью компетенцией в рамках всех предметов ведения, предусмотренных статьями 71–73 Конституции РФ. Кроме того, возникает вопрос о региональных налогах: должны ли они: стать федеральными, быть заменены другими налогами или не должны взыматься вообще (Leksin, 2021).

Однако в данном случае предполагаемая коллизия не может иметь места ввиду того, что по смыслу части 1 статьи 67 Основного закона создание федеральных территорий является исключением из стандартной схемы территориальной структуризации нашей страны (деление на субъекты Федерации). Вследствие этого конституционные положения, предусматривающие разграничение предметов ведения трех уровней публичной власти, не распространяются непосредственно на организацию властного механизма данного вида территориальной единицы. При этом в соответствии с частями 1 и 2 статьи 4 и частью 1 статьи 9 Федерального закона от 22.12.2020 г. № 437-ФЗ у общегосударственного и регионального уровней (в отличие от муниципального) остаются их полномочия на территории Сириуса (федеральные и краевые нормативные акты в федеральной территории действуют с учетом особенностей, установленных данным Законом).

Кроме того, в научной литературе встречается позиция о невозможности определения статуса аппарата «Сириуса» без его отнесения к государственной или муниципальной власти исходя из правовой дихотомии системы публичной власти (Praskova, 2024). Однако законодательная конструкция публичной власти данного публично-правового образования, пусть и не безупречная, опровергает данный тезис.

Отдельно необходимо отметить, что рассматриваемые территориальные образования имеют локальный характер, вследствие чего их публичную власть следует отнести к местному уровню. В то же время некоторые исследователи на основе понимания того, что в нашей стране существуют исключительно два территориальных уровня организации публичной власти (государственный (федеральный и региональный) и уровень муниципальной власти), делают вывод, что статус федеральной территории должен определяться по аналогии со статусом муниципалитетов. Также возможно сопоставление данных образований с уровнем административно-территориальных единиц субъектов Федерации, что отражает тенденцию на формирование административной модели местного самоуправления в современной России (Peshin, 2021).

Вместе с тем, в силу отмеченного выше переплетения в рамках организации властных структур федеральной территории различных начал (федерального, регионального и местного), они не являются муниципальными образованиями. Данное обстоятельство не исключает возможности наличия на местном уровне наряду с муниципальной властью иной формы власти – федерально-территориальной. Так, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 07.06.2023 г. № 31-П разграничивает органы государственной власти, органы публичной власти федеральных территорий и муниципальные органы^[19].

Кроме того, использование в законодательстве формулировки «органы публичной власти» применительно к властным структурам федеральной территории отдельными исследователями расценивается как противоречие Конституции 1993 г., поскольку последняя использует данный термин в качестве собирательного по отношению ко всем властным структурам (Andrichenko, 2022). Однако отмеченное сочетание элементов федеральной, региональной и муниципальной властей в организации управленческого аппарата «Сириуса» содержательно охватывается указанным понятием. Таким образом, предложенная выше федерально-территориальная форма власти доктринально позволяет описать конструкцию публичного аппарата федеральной территории с точки зрения ее правовой природы.

Ранее в научной литературе высказывались возражения против подобной интерпретации, сводившиеся к трактовке органов власти федеральной территории в качестве федеральных структур на основе анализа действовавшего в соответствующий период законодательства, регламентирующего правовые основы государственной гражданской службы. В частности, речь шла о том, что поскольку в Совете федеральной территории предусмотрено учреждение государственных должностей РФ, а также наличие должностей федеральной службы, постольку властные институты «Сириуса» являются федеральными (Chuklin, 2021)^[20]. В настоящее время оснований для подобных выводов нет в связи с изменением законодательства. Так, в соответствии с частью 4 статьи 10 и частью 6 статьи 12 Федерального закона от 22.12.2020 г. № 437-ФЗ в органах власти «Сириуса» устанавливаются государственные должности РФ и должности федеральной службы. При этом согласно Федеральному закону от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственной гражданской службой РФ является служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий среди прочих лиц, замещающих государственные должности РФ (часть 1 статьи 3)^[21]. В свою очередь, последние учреждаются в том числе для непосредственного исполнения полномочий органов публичной власти федеральных территорий^[22]. Соответственно, государственные должности РФ могут создаваться не только в федеральных структурах, а должности федеральной службы обеспечивают не только деятельность лиц, обладающих подобным статусом.

Особенности форм собственности в контексте изучения федеральной территории в РФ

Специфика формы публичной власти федеральных территорий также влечет за собой постановку вопроса о форме собственности в отношении имущества, принадлежащего указанным образованиям. Так, в научной литературе существует позиция, согласно которой собственность федеральной территории относится к государственной. Однако последняя может быть федеральной или региональной. Следовательно, рассмотрение анализируемого вида публично-территориальных образований в качестве собственника требует появления особого вида государственной собственности (Leksin, 2021).

Безусловно, вопрос о форме собственности в отношении имущества федеральных территорий является крайне актуальным. С учетом предложенного понимания структуры публичной власти применительно к федеральным территориям и исходя из формулировок части 2 статьи 8 Конституции России, а также статей 212–215 Гражданского кодекса РФ здесь могут быть два варианта формализации:

1) возникновение новой формы собственности – федерально-территориальной. Указанное обстоятельство обусловливает необходимость соответствующей концептуальной разработки и внесения изменений в гражданское законодательство;

2) сохранение за имуществом федеральной территории статуса федеральной, региональной или муниципальной собственности, переданной ей в управление.

Заключение

Проведенное исследование в качестве его итогов позволяет сделать некоторые выводы, представляющие интерес для дальнейшего развития правовой доктрины и отечественного законодательства.

Факторами, детерминирующими появление федеральных территорий, являются: необходимость прямого управления из федерального центра отдельными территориями, не имеющими предпосылок для создания на их базе субъекта федерации; выделение территории для реализации специальных функций, имеющих стратегическое значение для всего государства: необходимость достижения индивидуальной федеральной цели (реализации проекта), обусловливающая обособление соответствующей территории от субъектов федерации и создание специфической модели публичной власти; самобытность определенной местности, ярко контрастирующая с общегосударственной характеристикой в разрезе регионов. Разнообразие указанных факторов влияет на степень автономности федеральных территорий (наиболее важный критерий их классификации).

Анализ специфики организации властного механизма в федеральной территории «Сириус» (сочетание начал федеральной, региональной и муниципальной властей) позволяет выделить новую форму публичной власти – федерально-территориальную (наряду с государственной и муниципальной).

Ярко выраженным отличием отечественной модели федеральной территории является двойственность ее статуса: «Сириус», являясь самостоятельным публично-правовым образованием, продолжает оставаться в административно-территориальном смысле составной частью Краснодарского края.

Применительно к вопросу о форме собственности в отношении имущества, принадлежащего федеральной территории, исходя из положений Конституции России и гражданского законодательства можно предложить два варианта формализации: возникновение новой формы собственности – федерально-территориальной; сохранение за имуществом статуса федеральной, региональной или муниципальной собственности, переданной в управление данной территориальной единицы.

^{1 Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 18.02.2025).}

^{2 Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_371784/ (дата обращения 18.02.2025).}

^{3 Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М. : Норма, Инфра-М, 2020. СПС «Консультант плюс». EDN: ANUONY.}

^{4 Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_371784/ (дата обращения 18.02.2025).}

^{5 Режим доступа: https://constitutioncenter.org/the-constitution (дата обращения: 18.02.2025).}

^{6 Так, в 2021 году Комитет по надзору и правительственной реформе Палаты представителей Конгресса США проголосовал за принятие законопроекта о предоставлении статуса штата федеральному округу Колумбия, что явилось отражением требования о равенстве и справедливости всех граждан на территории страны (право на представительство в Конгрессе с правом решающего голоса). См.: Комитет Палаты представителей США проголосовал за наделение столицы страны статусом штата. Режим доступа: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/11152429 (дата обращения: 18.02.2025).}

^{7 Режим доступа: The Australian Constitution /https://www.aph.gov.au/constitution (дата обращения: 18.02.2025).}

^{8 Northern Territory (Self-Government) Act 1978. Режим доступа: https://www.legislation.gov.au/C2004A01857/latest/text (дата обращения: 18.02.2025).}

^{9 Режим доступа: https://parliament.nt.gov.au/ (дата обращения: 18.02.2025).}

^{10 Режим доступа: https://nt.gov.au/about-government/the-cabinet (дата обращения: 18.02.2025).}

^{11 Режим доступа: https://govhouse.nt.gov.au/ (дата обращения: 18.02.2025).}

^{12 Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_371784/ (дата обращения: 18.02.2025).}

^{13 Царегородцев Г.И., Шингаров Г.Х., Губанов Н.И. Философия : учебник. М. : Современный гуманитарный университет, 2012. 452 c. EDN: QXDWCN.}

^{14 Режим доступа: https://base.garant.ru/400102492/ (дата обращения: 18.02.2025).}

^{15 Примечательно, что законодатель закрепляет категорию «органы публичной власти», отличную от понятия «иные органы», под которыми подразумеваются, как минимум, государственные органы: территориальная избирательная комиссия и контрольно-счетная палата. Таким образом, на лицо внутреннее законодательное противоречие между положениями анализируемого Федерального закона и другими нормативными правовыми актами, предусматривающими бинарность системы публичной власти. Соответственно, указанная ситуация требует своего разрешения путем законодательного признания существования трех форм публичной власти.}

^{16 Устав федеральной территории «Сириус». Режим доступа: https://nextcloud.sirius-ft.ru/index.php/s/wbrAPaEkc55yM2W (дата обращения: 18.02.2025).}

^{17 В качестве одного из вариантов объяснения данной ситуации можно выдвинуть предположение о недостаточной концептуальной продуманности законодательного подхода к конструированию отечественной модели федеральной территории.}

^{18 В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» территория субъекта Федерации разграничивается между поселениями, муниципальными и городскими округами (пункт 1 части 1 статьи 11). Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/0e788ce39a3ed96a9a25620807fff99e72c18313/ (дата обращения: 18.02.2025).}

^{19 Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2023 № 31-П «По делу о проверке конституционности пункта 14.2 статьи 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой Оренбургского областного отделения политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации». Режим доступа: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?BASENODE=1-1&req=doc&cacheid=6B74D1438D67FEEB055853E95C698D77&mode=searchcard&rnd=OaCsHA&base=LAW&n=449079#3f5XgFUOCzDvcyC51 (дата обращения: 18.02.2025). Примечательно, что данная формулировка содержательно противоречит части 1 статьи 2 Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном совете Российской Федерации», понимающей под единой системой публичной власти федеральные и региональные органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности. При этом с учетом приоритетности по юридической силе актов высшего органа конституционного правосудия по сравнению с федеральными законами указанный нормативный акт подлежит приведению в соответствие со складывающейся конституционно-правовой практикой в части дополнения системы публичной власти органами федеральных территорий.}

^{20 Однако остается дискуссионным поднятый данным исследователем вопрос о легитимности и легальности публичной власти федеральной территории с точки зрения статьи 3 Конституции РФ (народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления).}

^{21 Режим доступа: https://base.garant.ru/12136354/ (дата обращения: 18.02.2025).}

^{22 Абзац шестой части 1 статьи 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ. Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_42413/ (дата обращения: 18.02.2025).}

About the authors

Marat S. Basiev

Author for correspondence.
Email: m.basi@mail.ru
ORCID iD: 0009-0008-2962-2045
SPIN-code: 5390-3386

Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Department of Theory and History of State and Law

References

Supplementary files