Planning of Regional Legislative Activities and its Legal Significance

Full Text

Введение

Исследование разновидностей планирования законопроектной работы в регионах России и проведение их классификации необходимо начать с определения терминологии. Под планированием законопроектной деятельности в субъектах Российской Федерации предлагается понимать метод подготовки и принятия проектов законов, состоящий в заблаговременном определении порядка, последовательности, сроков подготовки и внесения законопроектов в законодательный орган субъекта Российской Федерации, ответственных исполнителей, а также порядка, очередности и сроков рассмотрения проектов законов региональным парламентом (Kapitanov, 2023). Значимость планирования, применяемого в законопроектной работе, состоит в том, что оно позволяет не допустить стихийности и поспешности при подготовке и рассмотрении проектов законов, создает условия для поступательного и планомерного развития законодательства в соответствии с заданными целевыми установками. Планирование предупреждает, с одной стороны, пробельность законодательного регулирования общественных отношений, нуждающихся в такой регламентации, а с другой стороны, избыточность правовых норм и их противоречивость.

Классификация, как известно, является одним из методов познания, используемым для распределения исследуемых объектов некоторой предметной области по группам, исходя из их сходства в определенных признаках и свойствах и отличия от других объектов (Ponkin & Redkina, 2023:252–253). Ее основной методологический посыл заключается в том, что каждая составная часть изучаемого объекта должна быть отнесена к той или иной группе объектов и соответствовать признаку, выбранному в качестве основания выделения данной группы. Значимость классификации обусловлена тем, что она позволяет представить в удобном для обозрения виде все объекты исследуемой предметной области, содержа при этом как можно больше существенной информации о них (Subbotin, 2001:9–10). Тем самым классификация способствует определению места объекта в системе других объектов, составной частью которой он является, познанию сущности и внутренней структуры этих объектов, уяснению их взаимосвязи, содействует обнаружению и устранению пробелов в познании. Не менее важно, что классифицирование содействует «формированию системы научной терминологии» и «выявлению в поле научного исследования новых фактов и объектов», то есть выполняет нормативно-терминологическую, эвристическую, научно-ориентирующую, инструментально-исследовательскую и диагностическую функции (Isakov, 2024:22).

Учитывая изложенное, проведение классификации видов планирования законопроектной деятельности в субъектах Российской Федерации способствует решению ряда доктринальных и практических задач. Во-первых, глубже проникнуть в сущность планирования, используемого при подготовке и принятии проектов законов. Во-вторых, выявить технологии планирования, которые не применяются либо недостаточно активно применяются в законопроектной деятельности. В-третьих, обнаружить проблемы, возникающие при составлении и реализации планов законопроектных работ различных типов, и предложить меры по их преодолению.

Следует согласиться с В.М. Сырых, по мнению которого одну из наиболее сложных задач при проведении классификации представляет обоснование ее научной и практической значимости (Syrykh, 2012:280). Действительно, планирование законопроектных работ может быть классифицировано по многим критериям, например, по количеству страниц и символов, содержащихся в планах, форме (табличной либо текстовой) представления в них данных и т.п. Однако классификации, проведенные по указанным и другим подобным основаниям, являются малоинформативными, так как не позволяют выявить в планировании законопроектной работы наиболее важные, сущностные признаки и непригодны для применения в практической законотворческой деятельности. В связи с этим при классифицировании следует использовать критерии, имеющие юридическое значение и характеризующие виды плановой деятельности, которые используются либо которые целесообразно использовать при осуществлении законопроектной работы.

Виды планирования законопроектной деятельности по продолжительности планового периода, приоритетности решаемых задач и определенности срока действия планов

Критерием классификации, наиболее часто применяемым в практической законопроектной работе и имеющим, как следствие, важное юридическое значение, является продолжительность планового периода. В соответствии с ним планирование законопроектной деятельности в субъектах Российской Федерации может быть 1) текущим и 2) перспективным.

Текущее планирование связано с осуществляемой в данный момент законопроектной работой. При его применении внимание уделяется промежуточному результату законопроектной деятельности, находящему свое внешнее выражение в краткосрочных плановых документах. Краткосрочные планы определяют проекты законов, которые предполагается разработать и принять в сжатые временные рамки, не превышающие одного года. Составление таких планов позволяет гибко реагировать на изменения, происходящие в общественной жизни, а также выбирать наиболее оптимальные, исходя из складывающейся ситуации, способы достижения целей, зафиксированных в перспективных и стратегических планах, конкретизировать их положения. К особенностям текущего планирования можно отнести то, что составление краткосрочных планов законопроектной работы осуществляется, как правило, субъектами, которые и будут их реализовывать (Abramova, 2011:70).

Сущность перспективного планирования заключается в том, что оно ориентировано на удовлетворение не только текущих, но и потенциальных потребностей общественного и государственного развития. Данный вид плановой деятельности предполагает формирование планов законопроектной работы на длительную перспективу, то есть определяющих перечни законопроектов, которые следует подготовить и принять в достаточно продолжительный временной период. Тем самым перспективное планирование позволяет заранее выявить возникающие вызовы и проблемы, определить характер стоящих законотворческих задач, наметить пути их решения, сосредоточить имеющиеся силы и ресурсы (кадровые, материальные и др.) на достижении поставленных целей. Составление перспективных плановых документов также делает возможным увязывание финансового обеспечения планируемых законодательных инициатив с параметрами и временными характеристиками бюджетов субъектов Российской Федерации, которые формируются на очередной финансовый год и плановый период, включающий в себя следующие два года (Baranov, 2008:10).

Положения перспективных планов выступают ориентирами для текущей плановой деятельности, находят отражение в краткосрочных планах законоподготовительной и законодательной работы и конкретизуются в процессе составления последних.

В зависимости от срока, в который предусматривается достижение намеченного правового результата, возможно говорить о таких подвидах перспективного планирования, как среднесрочное и долгосрочное планирование законопроектной работы. В процессе среднесрочного планирования составляются планы, которые предполагается реализовать в срок от двух и до четырех лет. Долгосрочное планирование региональной законопроектной деятельности подразумевает разработку планов, подлежащих исполнению в течение пяти и более лет.

Особенностью долгосрочного планирования, на которую справедливо обращалось внимание в советской юридической доктрине, является в значительной степени прогностический характер планов, разрабатываемых на долгосрочную перспективу. Этим обусловлена специфика содержания и порядка формирования подобных плановых документов. Долгосрочными планами, например, может определяться перечень основополагающих для отдельных областей или сфер деятельности проектов законов, подлежащих подготовке и принятию в течение планового периода, без указания точных наименований, сроков и очередности подготовки, рассмотрения и введения в действие таких законодательных инициатив. Другой способ составления долгосрочных планов законопроектной деятельности предполагает установление не сроков разработки законопроектов, а сроков подготовки правовых концепций решения определенного круга социально-экономических и иных задач общественно- государственного развития. По мере одобрения соответствующих концепций создание необходимых для их реализации проектов законов может включаться в средне- и краткосрочные планы законопроектных работ, уже устанавливающие конкретные наименования законодательных актов, точные плановые сроки и ответственных исполнителей (Polenina, 1981:233–235).

Несмотря на очевидную значимость перспективного планирования, называемого некоторыми учеными «сферой высоких технологий», наиболее важной и сложной составляющей процесса создания законов (Plyakhimovich, 2007:162), которая играет ведущую роль в системе планирования законопроектных работ (Abramova, 2012:43), следует констатировать его недостаточно активное применение в субъектах Российской Федерации. В качестве примера приведем Центральный федеральный округ, объединяющий 18 субъектов Российской Федерации, из которых лишь три региона – Брянская, Тверская и Тульская области – зафиксировали в своих законах возможность утверждения планов законопроектной работы со сроком реализации более года^[1]. Однако даже в этих регионах России перспективные планы разрабатываются на 2–4 года (Брянская область^[2]) либо определяют основные направления законодательной деятельности на срок до 5 лет (Тверская^[3] и Тульская^[4] области), то есть носят среднесрочный, а не долгосрочный характер. Следствием подобного подхода к организации планирования является, по обоснованному замечанию Ю.А. Тихомирова, отсутствие четкого понимания поведения будущих участников правоотношений и последствий реализации принимаемых законодательных инициатив. В результате «законы нередко служат запоздалым оформлением принятых решений, а не мощным средством опережающего воздействия на общественные процессы» (Tikhomirov, 2015:49).

Иногда к разновидностям перспективного планирования относят стратегическое планирование (Maksurov, 2011:24). Однако существует и иная точка зрения, согласно которой стратегия направлена «на достижение главных целей определенного промежутка времени». Характеризуя с указанных позиций сущность стратегии законотворчества, В.М. Баранов отмечает, что она «призвана с содержательной точки зрения отражать генеральные перспективы нормосозидания» (Baranov, 2015:32,35). Иными словами, особенность стратегического планирования и его отличие от плановой деятельности тактического характера заключается в том, что оно определяет основополагающие, наиболее важные цели (приоритеты) какой-либо деятельности, задает ключевые направления развития того или иного объекта (Zaloilo, 2018:45). Применительно к законопроектной деятельности стратегическими являются такие планы, которые устанавливают основные параметры развития и систематизации законодательства, и ориентированы на обеспечение достижения правовыми средствами целей, зафиксированных в документах стратегического характера (стратегиях социально-экономического развития, концепциях и т.п.).

Достижение стратегических целей может предполагать необходимость как предварительного осуществления целого комплекса действий, требующего значительных временных затрат, так и оперативного принятия первоочередных, приоритетных в текущий момент решений. В первом случае стратегические планы по срокам реализации являются средне- или долгосрочными, во втором случае – краткосрочными. На это обстоятельство справедливо обращают внимание В.К. Сенчагов и Е.А. Иванов, по мнению которых стратегические решения могут быть зафиксированы и в документах, срок реализации которых составляет, к примеру, один год (Senchagov & Ivanov, 2015:41). Таким образом, стратегическое и тактическое планирование, различающиеся по степени приоритетности решаемых задач, не следует отождествлять с перспективным и текущим планированием, так как данные виды плановой деятельности выделены исходя из разных классификационных оснований.

С сожалением следует констатировать неприменение в субъектах Российской Федерации (впрочем, как и на федеральном уровне публичной власти) возможностей и инструментов стратегического планирования в законопроектной деятельности, в результате чего основные цели и приоритеты развития регионального законодательства нередко остаются туманны. Данная ситуация стала следствием пробела в Федеральном законе от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»^[5] (далее – Федеральный закон о стратегическом планировании), действующая редакция которого не регулирует вопросы правового обеспечения реализации документов стратегического планирования и не предусматривает возможности разработки таких программно-целевых актов, как стратегии законопроектной деятельности.

Вместе с тем четкая фиксации долгосрочных целей, на достижение которых должны быть направлены принимаемые законодательные решения, выступает одним из необходимых условий успешной модернизации законодательства и повышения доверия общества к власти (Nozdrachev et al., 2024:123–124). В этой связи представляется необходимым – в условиях пробельности федерального регулирования – принятие регионами России нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы стратегического планирования законопроектной деятельности. Нормативным обоснованием возможности издания таких актов являются положения статьи 2 Федерального закона о стратегическом планировании, устанавливающей, что правовое регулирование стратегического планирования осуществляется в том числе законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Следует также согласиться с высказываемым в научной литературе мнением о необходимости устранения пробела в базовом Федеральном законе о стратегическом планировании: предмет его регулирования должен охватывать не только социально-экономическое, но и взаимосвязанное с ним правовое развитие страны, а существующий перечень документов стратегического планирования подлежит дополнению стратегиями законопроектной деятельности, разрабатываемыми как на федеральном, так и на региональном уровнях публичной власти (Baranov, 2015:34; Zaloilo, 2018:47).

В зависимости от определенности срока действия планов планирование законопроектной деятельности в регионах России может быть подразделено на 1) срочное и 2) бессрочное.

Срочное планирование рассчитано на подготовку планов с определенным конкретно сроком действия. Примером подобных плановых документов являются утверждаемые субъектами регионального законотворческого процесса планы законопроектных работ на календарный год, полугодие либо иной четко заданный период.

Бессрочное планирование предусматривает составление плановых документов, период реализации которых однозначно не установлен. Особенность таких планов состоит в возможности уточнения их содержания, корректировки предполагаемых сроков разработки и принятия включенных в них проектов законов непосредственно в процессе исполнения соответствующих плановых документов. Дополнение бессрочных планов новыми законопроектами осуществляется на основании вновь поступивших законодательных инициатив с предполагаемым сроком их подготовки и принятия в последующие годы. При подобном подходе планирование законопроектной работы приобретает характер непрерывного процесса, обеспечивающего, с одной стороны, целостность плановой деятельности в течение продолжительного временного периода, а с другой стороны, вариативность планов, позволяющую корректировать их содержание и сроки реализации с учетом изменяющихся факторов общественной жизни.

Разработка планов региональной законопроектной работы с неопределенным конкретно периодом действия может оказать содействие в решении ряда актуальных проблем, возникающих в процессе осуществления законоподготовительной и законодательной деятельности. В частности, утверждение таких планов способно сыграть важную роль в синхронизации сроков планирования законопроектной деятельности и планирования социально-экономического развития государства. Тем самым могут быть заложены основы для преодоления или, по крайней мере, сокращения отставания законодательного регулирования от изменений, происходящих в соответствующих общественных отношениях (Abramova, 2012:48–49).

Несмотря на рациональность рассматриваемой формы планирования, разработка бессрочных планов законопроектной работы не получила распространения в региональной законотворческой практике. Как следствие, в субъектах Российской Федерации возникают сложности с реализацией принципа непрерывности планирования, связанные с невозможностью обеспечения надлежащей согласованности и преемственности многочисленных планово-программных документов, формируемых различными участниками законотворческого процесса и имеющих несовпадающие сроки исполнения (Kapitanov, 2024:311). Представляется, что позитивную роль в решении указанных проблем может сыграть использование при планировании законопроектной деятельности сложившейся практики составления и применения не имеющих однозначно установленного срока реализации плановых документов стратегического характера^[6].

Виды планирования законопроектной деятельности по разработчикам планов и реализующим их лицам

Важное практическое значение имеет классификация видов планирования законопроектной деятельности в зависимости от субъектов, разрабатывающих планы региональной законопроектной работы. В соответствии с указанным критерием представляется возможным выделить 1) государственное, 2) общественное и 3) государственно-общественное планирование.

Государственное планирование предполагает, что формирование планов законопроектной работы в субъектах России осуществляют государственные органы и подведомственные им организации. Его спецификой является системный и профессиональный характер, так как планы разрабатывают наиболее активные участники регионального законотворческого процесса, обладающие надлежащим уровнем ресурсной обеспеченности, необходимыми практическими умениями, навыками и компетенцией. Отличительная черта рассматриваемого вида планирования состоит в том, что государственные планы утверждаются и вводятся в действие правовыми актами субъектов Российской Федерации. Издание акта утверждения придает плану законопроектной работы юридическую силу, равную юридической силе утверждающего акта, официальный и обязательный характер, позволяет упорядочить деятельность разработчиков плана, усилить контроль за качеством и своевременностью его подготовки, установить юридическую ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение такого плана.

Общественное планирование означает, что планы региональной законопроектной деятельности разрабатываются гражданами, представителями общественных объединений, научных организаций и другими лицами, не входящими в государственный аппарат (Abramova, Sukalo & Yurtaeva, 1998a; Abramova, Sukalo & Yurtaeva, 1998b). Специфика рассматриваемого вида планирования состоит в том, что планы законопроектной деятельности, формируемые перечисленными субъектами, не являются обязательными и не порождают юридических прав и обязанностей для иных участников законотворческого процесса, поскольку утверждаются в неправовой форме. Кроме того, указанные лица не могут самостоятельно реализовать сформированные ими планы законопроектных работ, так как это требует принятия соответствующих решений государственными органами (субъектом права законодательной инициативы, региональным парламентом, главой субъекта Федерации).

В то же время участие общественности в отношениях по формированию и реализации планов законопроектных работ позволяет решить ряд важных задач: ориентировать должностных лиц на разработку актуальных, с точки зрения общественного интереса, плановых документов; повысить их качество и проработанность; обеспечить необходимую гласность законотворческого процесса; усилить доверие граждан к действиям и решениям субъектов планирования. Учитывая это, наиболее перспективным видится применение и нормативное закрепление в правовых актах регионов России государственно-общественного планирования, при котором основные разработчики планов законопроектных работ – органы публичной власти – привлекают к участию в плановой деятельности ученых, граждан, иных представителей общественности. При этом формы участия общественности могут быть различны: проведение независимой экспертизы проектов планов и подлежащих включению в них законопроектов; участие в общественных обсуждениях проектов плановых документов; направление разработчикам планов замечаний и предложений; осуществление общественного контроля за ходом реализации планов и т.д.

Отдельно отметим важность привлечения к процессу подготовки планов законопроектной деятельности научных организаций, так как научное сопровождение процесса создания законодательных инициатив, подлежащих включению в плановые документы, выступает необходимым требованием в обеспечении профессионализма законотворчества (Khabrieva, 2007:29). В данном вопросе уместным следует признать использование опыта ряда иностранных государств, в которых участие в планировании законопроектной деятельности правительств и парламентов принимают специализированные государственные научные учреждения (например, Национальный центр законодательства и правовой информации Республики Беларусь, Центр парламентаризма и законотворчества при Законодательном собрании Жогорку Кенеша Кыргызской Республики) или независимые органы, состоящие в том числе из видных представителей юридического сообщества (к примеру, правовые комиссии Англии и Уэльса, Шотландии) (Starovoytov, 2004:10).

Планирование законопроектной деятельности в регионах России может быть классифицировано в зависимости от того, осуществляется ли утверждение плана 1) единолично либо 2) совместно с иным лицом (иными лицами).

Подавляющее большинство планов законопроектной деятельности в субъектах Российской Федерации относятся к первой группе, так как единолично утверждены тем или иным органом публичной власти либо должностным лицом.

Вместе с тем в некоторых регионах России получила распространение практика разработки совместных планов законопроектной работы нескольких субъектов законотворческого процесса. В качестве примера приведем город федерального значения Санкт-Петербург, где законодательно закреплено формирование совместного плана законопроектной работы Законодательного Собрания и Губернатора региона^[7]. Возможность разработки общих планов законопроектной деятельности главы и парламента субъекта Российской Федерации предусмотрена также законодательством Республики Тыва^[8].

Преимущество совместного планирования заключается в том, что оно позволяет повысить согласованность законоподготовительной и законодательной деятельности, осуществляемой различными участниками законотворческого процесса (Kashtan, 2016). Основываясь на едином плане, законопроектные работы, проводимые отдельными субъектами, получают направленность на достижение общих целей, а законодательные решения принимаются в скоординированные сроки, что снижает риск возникновения ошибок, коллизий и дублирующих законодательных инициатив. В этой связи расширение практики составления совместных планов высшего должностного лица и законодательного органа субъекта Федерации следует признать одним из перспективных направлений совершенствования системы планирования законопроектных работ в регионах России. Использование данной технологии планирования особенно актуально при проведении в субъекте Российской Федерации масштабных законопроектных работ, например, по приведению законодательного массива, сформировавшегося за продолжительный временной период, в соответствие с новой редакцией конституции или устава региона.

Отдельного внимания заслуживает совместное планирование законопроектной деятельности нескольких субъектов Федерации. В настоящее время возможность разработки межсубъектных плановых документов прямо закреплена в законодательстве Тюменской области, которым допускается утверждение совместного плана законопроектных работ органов государственной власти указанного региона, а также Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа^[9]. До объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа данные субъекты России также принимали меры по согласованию своей законопроектной деятельности посредством издания общих планов, предусматривающих участие органов власти автономного округа в разработке и принятии проектов законов области^[10].

Как видно, совместное межрегиональное планирование законопроектной деятельности получило распространение в сложноустроенных субъектах Федерации, включающих в себя другие регионы России. Данный факт объясняется спецификой подобной модели государственно-территориального устройства, которая предполагает необходимость согласования действий и четкого разграничения полномочий между органами публичной власти областей и входящих в их состав автономных округов. Достижение указанной цели, в свою очередь, требует надлежащей координации законоподготовительной и законодательной деятельности данных субъектов Российской Федерации, ключевую роль в обеспечении которой способны сыграть совместные планы законопроектной работы.

Утверждение совместных планов законопроектной работы может быть признано целесообразным и для субъектов Федерации, не являющихся сложносоставными. Согласование по срокам и содержанию законоподготовительной и законодательной деятельности, осуществляемой, к примеру, граничащими и (или) входящими в один федеральный округ регионами, способно сыграть важную роль в создании скоординированного правового регулирования вопросов, имеющих межрегиональное значение. Так, согласованное развитие транспортного и градостроительного законодательства имеет принципиальное значение для развития субъектов России, образующих крупные макрорегионы с высокой плотностью населения, тесными социально-экономическими связями и общими инфраструктурными проектами (например, для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и граничащих с ними Московской и Ленинградской областей). Примечательным в этой связи является образование Объединенной комиссии Московской городской и Московской областной дум по координации законотворческой деятельности, к функциям которой и может быть отнесена разработка проекта совместного плана законопроектных работ субъектов Российской Федерации, образующих столичный макрорегион.

Использование субъектами Российской Федерации возможностей совместного планирования законопроектной деятельности также способно повысить результативность их участия в решении вопросов общегосударственного масштаба. Консолидация усилий нескольких регионов России по подготовке проектов федеральных законов, зафиксированных в их общем плане, положительно скажется на качестве, проработанности и, как следствие, вероятности принятия таких законопроектов. Кроме того, включение проекта закона в совместный план, утвержденный несколькими субъектами Федерации, выступит дополнительным подтверждением значимости и актуальности проектируемых нововведений для целого ряда или большинства регионов страны. В этой связи совместное планирование законопроектной работы может рассматриваться как один из механизмов преодоления такого кризисного явления в праве, как слабое влияние субъектов России на федеральный законотворческий процесс (Vlasenko, 2013:48).

Полагаем, что ключевую роль в формировании совместных планов законопроектной деятельности должны сыграть межрегиональные объединения органов публичной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей Центрального федерального округа, Парламентская Ассоциация Северо-Запада России, Ассоциация законодательных органов субъектов Дальнего Востока и Забайкалья и др.), уже осуществляющие отдельные функции по согласованию законоподготовительной и законодательной деятельности регионов – членов данных объединений.

Следует согласиться с А.А. Клишасом, по мнению которого «в нынешних реалиях усложнения общественных отношений в макро- и микромасштабах данностью стала тенденция на все увеличивающуюся частоту различного рода общественных потрясений», в связи с чем на первый план выходит задача укрепления государственного суверенитета, требующая от органов публичной власти «сплочения для принятия эффективных решений по управлению страной» (Klishas, 2023:23). Учитывая это, перспективным также видится усиление координации законотворческой деятельности Федерального Собрания и региональных парламентов посредством формирования их совместных планов для обеспечения большей согласованности законодательного регулирования по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; своевременного приведения региональных законов в соответствие с часто происходящими изменениями актов федерального законодательства; выработки законодательных решений, которые основаны на сбалансированности интересов Российской Федерации и ее субъектов. На целесообразность разработки подобных планово-программных документов многократно обращалось внимание в отечественной юридической доктрине (Andrichenko & Chertkov, 2009:5, 9–10; Isakov, 2002:11).

Исходя из того, на упорядочивание чьей законопроектной деятельности направлен план, можно выделить 1) планирование собственной законопроектной работы и 2) планирование законопроектной работы, осуществляемой иными лицами.

В процессе планирования собственной законопроектной деятельности определяются очередность, сроки подготовки или рассмотрения законопроектов лицом, непосредственно формирующим план. В указанном случае план выполняет функцию оптимизации и «самоограничения» законопроектной активности своего разработчика, который самостоятельно устанавливает порядок создания проектов законов, тем самым вводя для себя определенные рамки. Впрочем, рассматриваемый вид плановой деятельности обладает высокой степенью гибкости и вариативности, так как субъект плановой деятельности имеет возможность внести изменения и дополнения в утвержденные им планы либо отменить их.

Планирование законопроектной работы, осуществляемой иными лицами, предполагает, что последовательность, сроки подготовки или рассмотрения проектов законов определяются не участником законотворческого процесса самостоятельно, а устанавливаются другим субъектом. В рассматриваемом случае план выступает «внешним» ограничением законопроектной активности участника законотворческого процесса и составляется при условии, что утвердивший его субъект наделен властными, организационно-распорядительными полномочиями в отношении лица, которому соответствующий плановый документ предстоит реализовать. При этом адресат плана не вправе самостоятельно изменить либо отменить его, а самовольное отступление от плана может являться основанием для применения к исполнителю мер ответственности (к примеру, дисциплинарной). К подобного рода плановым документам могут быть отнесены планы законопроектной работы органов исполнительной власти субъектов Федерации, утверждаемые главами или правительствами регионов России.

Потребность в утверждении планов законопроектных работ, содержащих поручения нижестоящим органам власти и организациям, может быть связана с необходимостью обновления законодательства в рамках целой отрасли и при проведении более масштабных законопроектных работ, требующих консолидации и координации усилий многих лиц. Кроме того, дача задания по подготовке законопроекта одновременно нескольким субъектам позволяет преодолеть ведомственный или групповой подход к решению стоящих перед регионом проблем (Polenina, 1981:219, 246).

В региональной практике встречаются плановые документы, которые сочетают в себе признаки планов собственной законопроектной работы и планов законопроектной деятельности, осуществляемой иными лицами. Так, в некоторых субъектах Российской Федерации высшими должностными лицами утверждены планы, определяющие порядок, последовательность и сроки подготовки проектов законов как непосредственно главами этих регионов, так и подотчетными им органами власти и организациями^[11]. Подобный подход к планированию представляется возможным признать рациональным, так как его применение позволяет повысить скоординированность по срокам и содержанию законопроектной деятельности инициатора плана и подчиненных ему лиц, усилить контроль за надлежащим исполнением планов последними.

Виды планирования законопроектной деятельности по содержанию и способу формирования планов

Планирование законопроектной деятельности может быть подразделено на виды в зависимости от содержания планов. В соответствии с данным критерием выделяются 1) тематическое и 2) комплексное планирование.

Тематическое планирование предполагает установление последовательности, сроков разработки и принятия проектов законов, предмет которых имеет общую либо схожую целевую направленность, например, регулирующую определенную сферу общественных отношений или относящуюся к одной отрасли законодательства. К тематическим могут быть отнесены, в частности, планы законопроектной деятельности по приведению региональных законов в соответствие с законодательством об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации, планы, направленные на реализацию документов стратегического планирования, и т.п.

Комплексное планирование, в свою очередь, предполагает утверждение плановых документов, содержащих проекты законов, которые не ограничены определенной областью регулирования или отраслью законодательства. Такие планы характеризуются универсальностью целей, на достижение которых они направлены, и ориентированы на совершенствование всей системы регионального законодательства. Разработка комплексных планов особенно актуальна при проведении в субъекте Российской Федерации масштабных законопроектных работ, предусматривающих единовременное обновление регионального законодательства по множеству не связанных единой тематикой вопросов. Комплексный характер имеют, к примеру, планы законопроектной деятельности по приведению регионального законодательства в соответствие с поправками к Конституции Российской Федерации, по системному обновлению законодательства субъекта Федерации в связи с произошедшими изменениями федеральных законов^[12] и т.п.

По способу формирования плановых документов представляется возможным выделить 1) консолидированное и 2) содержательно-приоритетное виды планирования законопроектной деятельности в субъектах Российской Федерации.

Консолидирование планирование заключается в обобщении и последующем включении в план всех проектов законов, предложения о разработке или принятии которых направлены составителю плана уполномоченными лицами (к примеру, субъектами права законодательной инициативы)^[13]. При подобном подходе к осуществлению плановой деятельности глубокий анализ содержания и экспертиза предлагаемых законодательных инициатив до их попадания в план, как правило, не осуществляются. Вместо этого проводится изучение проектов законов, подлежащих включению в план, на предмет соответствия формальным требованиям. В частности, устанавливаются наличие у субъекта, вносящего плановое предложение, соответствующего права; соблюдение срока представления данной инициативы; полнота представленного комплекта сопроводительных документов и т.п. Чаще всего такие планы формируются посредством блокового расположения в них планируемых к подготовке и принятию проектов законов, объединенных схожим предметом регулирования или общностью разработчика, без выделения комплексных разделов, отражающих законотворческие приоритеты. Результатом механического включения в план всех поступающих плановых предложений зачастую является его чрезмерная загроможденность и сложность полной реализации в установленные сроки, а также повышение загруженности субъекта законотворчества.

В этой связи более действенным представляется содержательно-приоритетное планирование, которое предусматривает формирование плановых документов с учетом необходимости обеспечения их содержательной согласованности и исходя из степени приоритетности предлагаемых к включению в планы проектов законов. Уже на этапе создания планов внимание следует уделять не только соблюдению формальных требований к плановым предложениям, но также оценке степени общественного и государственного интереса к реализации предлагаемых законопроектами нововведений, их актуальности и значимости для регулирования общественных отношений, соответствия целям развития Российской Федерации и ее субъектов, зафиксированным в документах стратегического планирования (Nasution, 2023; Muslimah, Achmad & Zulkifli, 2018). Тем самым обеспечивается «компактность» планов и снижается нагрузка на субъекты законотворческого процесса, так как при составлении плановых документов производится «отсеивание» неактуальных и недостаточно проработанных законодательных инициатив.

Важное значение при составлении подобных планов законопроектной работы имеет применение научно обоснованного подхода к определению очередности подготовки и принятия включаемых в планы проектов законодательных актов. При решении данного вопроса следует исходить из предметной и тематической связи законопроектов, а также учитывать разнообразие их видов. Так, подготовка базового системообразующего законодательного акта в определенной сфере общественной жизни должна предварять принятие специальных и отраслевых законов. В случае необходимости регулирования взаимосвязанных проблем целесообразно применение так называемого пакетного принципа, предусматривающего разработку нескольких законопроектов, взаимосвязанных по предмету правового регулирования, в их системном единстве (Abramova, 2012:44; Pigolkin, Rakhmanina & Zhalyaletdinova, 1997:44). Создавая законодательные акты по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, региональному законодателю следует ориентироваться на содержание и сроки вступления в силу соответствующих правовых актов федерального уровня. Таким образом, рассматриваемый вид плановой деятельности в наибольшей степени способствует предотвращению применения разных подходов к регулированию связанных вопросов и принятия законов, содержащих несогласованные или конкурирующие нормы.

Заключение

Резюмируя изложенное, следует отметить доктринальную и практическую значимость классификации видов планирования законопроектной деятельности в субъектах России. Она позволяет глубже проникнуть в сущность планирования, применяемого при подготовке и принятии проектов законов, выявить многообразие его содержания; способствует обнаружению видов планирования, не используемых либо недостаточно активно используемых в законопроектной деятельности; делает возможным выявление проблем, возникающих при составлении и реализации планов законопроектных работ различных типов; содействует выработке предложений по совершенствованию правового регулирования плановых отношений.

Повышение качества регионального законодательства требует преодоления поспешности при подготовке и рассмотрении проектов законов, планомерного проведения законопроектных работ в соответствии с заданными целевыми установками. Решение указанных задач взаимосвязано с переходом от текущего планирования законопроектной деятельности к перспективному и, прежде всего, долгосрочному планированию, определяющему пути удовлетворения потенциальных потребностей общественно-государственного развития; применением в законопроектной работе технологии стратегического планирования и утверждением стратегий законопроектной деятельности; формированием бессрочных планов, направленных на согласование по срокам и содержанию стратегических актов и текущих планово-программных документов.

Ориентации должностных лиц на разработку актуальных законодательных актов, повышению их качества и гласности законотворческого процесса будет способствовать применение государственно-общественного планирования, при котором органы публичной власти обеспечивают участие в плановой деятельности научных организаций, а также ученых, граждан и иных представителей общественности.

Усилению согласованности законопроектных работ, осуществляемых различными участниками законотворческого процесса, содействует формирование совместных планов законопроектной деятельности законодательных и исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации. Важную роль в создании скоординированного правового регулирования вопросов, имеющих межрегиональное значение, а также повышении результативности участия субъектов Федерации в решении вопросов общегосударственного масштаба может сыграть утверждение общих для нескольких регионов России плановых документов. Перспективным видится формирование совместных планов законопроектных работ Федерального Собрания и региональных парламентов, способствующих принятию законодательных решений, которые основаны на сбалансированности интересов Российской Федерации и ее субъектов.

Целесообразным следует признать применение в законопроектной работе технологии содержательно-приоритетного планирования, которое предусматривает формирование плановых документов с учетом необходимости обеспечения их содержательной согласованности и исходя из степени приоритетности предлагаемых к включению в планы проектов законов. Тем самым обеспечивается «компактность» планов и снижается нагрузка на субъектов законотворческого процесса.

^{1 Анализ регионального законодательства проведен по данным справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». Режим доступа: https://www.consultant.ru/ (дата обращения: 22.09.2025).}

^{2 Статья 11 Закона Брянской области от 03.11.1997 № 28-З «О законах Брянской области и иных нормативных правовых актах Брянской области» // Брянские известия. 1997. № 217.}

^{3 Статья 9 Закона Тверской области от 16.03.2004 № 13-ЗО «О нормативных правовых актах Тверской области» // Тверские ведомости. 2004. № 12.}

^{4 Статья 2 Закона Тульской области от 14.12.1994 № 4-ЗТО «О законах области» // Тульские известия. 1999. № 219-220.}

^{5 Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 26. Ст. 3378.}

^{6 См., например: Указ Президента Российской Федерации от 28.02.2024 № 145 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2024. № 10. Ст. 1373.}

^{7 Статья 58-2 Устава Санкт-Петербурга от 14.01.1998 // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. № 2.}

^{8 Статья 10 Конституционного закона Республики Тыва от 04.01.2003 № 97 ВХ-I «О статусе Главы Республики Тыва» // Тувинская правда. 2003.}

^{9 Статья 14 Закона Тюменской области от 07.03.2003 № 121 «О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области» // Вестник Тюменской областной Думы. Февраль. 2003. № 4.}

^{10 Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 30.05.2007 № 32/1/1-СЗ «О плане законопроектных работ, принимаемом в соответствии с Соглашением о порядке принятия законов Иркутской области и иных нормативных правовых актов Иркутской области с участием органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2007. № 32.}

^{12 См., например: Распоряжение Администрации Смоленской области от 29.08.2002 № 725-р «Об утверждении плана подготовки проектов областных законов, принятие которых необходимо в целях реализации отдельных Федеральных законов, плана подготовки законопроектов в целях приведения областных законов в соответствие с федеральным законодательством» // КонсультантПлюс. Режим доступа: https://www.consultant.ru/ (дата обращения: 22.09.2025).}

^{13 См., например: статья 7 Закона Новгородской области от 06.01.1995 № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах законодательного и исполнительных органов государственной власти Новгородской области» // Новгородские ведомости. 2002. № 38.}

About the authors

Kirill I. Kapitanov

Author for correspondence.
Email: kirill.kap@list.ru
ORCID iD: 0009-0003-2480-2681
SPIN-code: 3464-8522

postgraduate student of the Department of Theory of Law and State, Law Institute

References

Supplementary files