The Financial Monitoring as Mandatory Condition for Financial Safety of the State

Cover Page

Abstract


This article is devoted to financial law issues on financial security of the state in relation to anti-money laundering and terrorism financing. The financial safety becomes the essential part of financial activity of the state. One of the threats for modern state is money laundering and terrorism financing. In course of financial activity of the state financial monitoring acts as a financial law instrument for anti-money laundering and combating terrorism financing. The financial monitoring as an essential part of financial safety of the state is justified by negative consequences for the state due to money laundering and terrorism financing. The author considers political, economic, social and legal significance of money laundering and terrorism financing. In order to ensure the financial safety of the state in course of financial monitoring measures it is very important to permanently develop the financial law procedures, including client identification, monitoring of operations, assets freezing and others as money laundering and terrorism financing presume the permanent genesis by development of new schemes of money laundering and terrorism financing. The author proves that deregulation has to be one of methods of improvement of current system of financial monitoring in order to ensure financial security of the state and its financial institutions. The article contains suggestions as to the institute of mandatory control which the immediate law modification is required to and institute of identification of ultimate beneficiary owners imposing the parallel obligations on clients and agents of financial monitoring. It is stated that decreasing the number of public functions in relation to agent of financial monitoring being commercial entities will increase the efficiency of analytical work as to detection of transactions linked with money laundering and terrorism financing and finally, ensure the financial safety of the state.

Национальная (государственная) безопасность является обязательным атрибутом любого суверенного государства. Данная категория как системное явление состоит из ряда взаимосвязанных элементов, одним из которых выступает финансовая безопасность государства, последнюю, на наш взгляд, следует определять как деятельность государственных (муниципальных) органов и уполномоченных организаций по обеспечению защищенности финансовой системы государства от внутренних и внешних угроз. Мы умышленно исключаем хозяйствующих субъектов, так как ряд из них прямо не заинтересован в финансовой безопасности отдельного государства, например, различные иностранные компании, действующие на территории иностранного государства через свои дочерние общества, филиалы и представительства, которые в случае кризисных явлений заинтересованы в минимизации своих убытков, чем в восстановлении финансовых и экономических связей на территории соответствующего государства. В этой связи финансовая безопасность становится неотъемлемым элементом финансовой деятельности государства. На наш взгляд, основным критерием эффективности финансовой безопасности должно служит способность государства решать стоящие перед ним публичные цели и задачи в рамках финансовой деятельности при реализации внутренних и внешних угроз, так как невозможность достижения заявленных целей деятельности делает такую деятельность бессмысленной. Одной из таких угроз для современного государства выступает легализация преступных доходов и финансирование террористической деятельности. Как справедливо подчеркивал С.В. Кортунов, «одним из приоритетов внешней политики государства выступает … пресечение источников легализации преступных доходов» [1. C. 239]. Как отмечает Е.Н. Кондрат, «масштабное нецелевое и неэффективное использование государственных денежных и материальных ресурсов, хищения, коррупция, незаконный вывоз капиталов за рубеж и легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, - вот реальные проблемы, с которыми сталкивается финансовая система России на современном этапе» [2. C. 86]. В рамках исследования вопросов банковской безопасности Д.Г. Алексеева утверждает, что «борьба против таких опасных форм преступности, как отмывание доходов, полученных преступным путем, все в большей степени приобретает интернациональный характер, затрагивает безопасность банковских систем не только отдельно взятых стран, но и мировой финансовой системы в целом» [3. C. 148]. В рамках финансовой деятельности финансово-правовым инструментом противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма выступает финансовый мониторинг. Подчеркнем, что в настоящей статье мы рассматриваем финансовый мониторинг в узком смысле, ограничивая его содержание вопросами противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. В этой связи финансовый мониторинг следует определять как систему информационных, контрольных и правоохранительных процедур, осуществляемых уполномоченными органами и организациями (органами и агентами финансового мониторинга) в целях недопущения использования финансовой системы государства в целях легализации преступных доходов и финансирования терроризма. При этом противодействие легализации преступных доходов и финансирования терроризма можно определять как в широком, так и в узком смыслах. Здесь уместно провести параллели со следующим утверждением: «система финансовой деятельности по обеспечению финансовой безопасности может рассматриваться в двух аспектах - в широком и узком смыслах. В узком смысле - это деятельность властных финансово-правовых субъектов, осуществляющих меры финансовой безопасности исключительно в рамках финансово-правового режима. В широком - деятельность данных субъектов плюс деятельность правоохранительных финансово-правовых субъектов» [4. C. 14]. В узком смысле финансовый мониторинг в рамках деятельности по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма представлен агентами финансового мониторинга - хозяйствующими субъектами, на которых возложены публично-правовые обязанности по противодействию легализации преступных доходов и органами государственного финансового контроля, в том числе Росфинмониторинг, Банк России, выполняющих нормативные, надзорные и иные властные функции в сфере ПОД/ФТ. В широком смысле финансовый мониторинг в рамках ПОД/ФТ дополняется за счет правоохранительных органов, расследующих уголовные правонарушения в сфере легализации преступных доходов и финансирования терроризма. Необходимость рассмотрения финансового мониторинга как обязательного условия обеспечения финансовой безопасности обосновывается теми негативными последствиями, которые претерпевает государство и общество при легализации преступных доходов и финансировании терроризма в государстве. В рамках функционирования государства легализация (отмывание) преступных доходов угрожает национальной безопасности государства, так как привлекает в страну организованные преступные группы, содействует созданию «доморощенных» преступных сообществ, повышает общий уровень преступности и как итог, заставляет государство увеличивать расходы на содержание правоохранительных органов. Таким образом, создание финансового фундамента для преступной деятельности, бесспорно, влечет увеличение государственных расходов на финансирование правоохранительной системы, что, как правило, негативно отражается на финансировании государством инвестиционных проектов или капитальных расходов, влечет замедление роста ВВП, бюджетный дефицит. Немаловажно отметить, что отмывание преступных доходов особенно губительны для развивающихся экономик (“emerging markets”), так как легализация преступных доходов становится финансовым базисом для организации и осуществления вооруженных переворотов, коррупции и установления финансовой зависимости легитимных органов власти от крупных преступных группировок внутри страны. Серьезной угрозой финансовой безопасности считается также неконтролируемое движение значительных финансовых ресурсов - незаконных (неучтенных) преступных доходов в короткий промежуток времени. Преступные доходы, которые в краткосрочной перспективе могут выступать благом для экономик, нуждающихся в инвестициях, в том числе зарубежных, способны подорвать национальную экономику любого государства, так как невозможно прогнозировать и планировать деятельность субъектов, занимающихся отмыванием денежных средств или иного имущества. Непредсказуемость «отмывателей» на финансовых рынках влечет резкие и значительные колебания спроса на финансовые ресурсы, изменения курсовых и процентных ставок, и как следствие потенциальные упущения в финансовой политике государственных финансовых органов власти, оценивающих рынки капитала, что может привести к возникновению финансовых затруднений не только у государства, но и у хозяйствующих субъектов, вплоть до банкротства последних. В научных работах отмечается также риск создания «параллельных обществ»: преступные сообщества и компании, систематически осуществляющие уход от налогообложения и пользующиеся плодами своей деятельности, могут на равных соревноваться с законопослушными компаниями, и в этом смысле «загрязняют» легальную экономику [5. P. 30]. Помимо макроэкономических, не менее важными являются микроэкономические вопросы, так как легализация преступных доходов и финансирование терроризма оказывает негативное влияние и на каждого из хозяйствующих субъектов. На уровне отдельного агента финансового мониторинга легализация преступных доходов играет роль «вируса», которым может «заразится» любая организация, принявшая на обслуживание (оказывающая услуги) неблагонадежного клиента. Указанные выше негативные последствия, несомненно, создают «бреши» в финансовой безопасности государства, ослабляют финансовый иммунитет к различного рода финансовым потрясениям на рынках капитала. Не менее важна связь финансовой безопасности государства и деловой репутации компаний, работающих в данном государстве. Информация о причастности к отмыванию преступных доходов или финансированию терроризма исключительно негативно влияет на деловую репутацию, а значит и на развитие коммерческой/некоммерческой деятельности компании. В большей степени это касается кредитных организаций и других финансовых институтов: обнародование подобных фактов всегда влечет возникновение репутационных рисков, влекущих за собой разрыв финансовых связей, отток клиентов из организации, даже косвенно связанной с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма. Легализация преступных доходов или финансирование терроризма могут иметь место не только при принятии на обслуживание подобного рода клиента, но и при заключении различных сделок, например, сделок купли-продажи ценных бумаг, сделок купли-продажи валют с контрагентами, которые впоследствии будут обвинены в легализации преступных доходов или финансировании терроризма. Одним из последних примеров негативного влияния на деловую репутацию финансового института является рассмотрение иностранными и российским мега-регулятором на финансовом рынке «зеркальных» сделок дочернего банка немецкого Deutsche Bank [6. P. 2], когда легальные по своей правовой природе сделки купли-продажи ценных бумаг легли в основу обвинений в легализации преступных доходов, незаконном выводе капитала, обходе секторальных экономических санкций США, ЕС в отношении физических и юридических лиц. Иностранные инвесторы, в том числе институциональные инвесторы настороженно относятся к инвестированию денежных средств в отдельное государство, опасаясь понести репутационный ущерб от действия своих дочерних российских подразделений. Напрямую не связанными с финансовой безопасностью, но от этого не менее важными являются социальные вопросы, порождаемые легализацией преступных доходов. Именно средний класс способен обеспечить основу продолжительного экономического роста любого государства. Вместе с тем к негативным социальным последствиям отмывания преступных доходов нужно отнести продолжающееся расслоение между богатыми и бедными. Не следует понимать данное положение как утверждение о том, что «все богатства нажиты нечестным путем», однако, предполагается, что преступные доходы аккумулируются в узком кругу лиц, обладающих достаточно большими состояниями. Бесспорно, что резкое и многократное социальное расслоение ведет к социальным и политическим конфликтам. Отмывание преступных доходов оказывает негативное влияние и на частные домохозяйства, их желание инвестировать накопленные денежные фонды. Создание финансовых пирамид, преднамеренное банкротство финансовых институтов, при крахе которых инвесторы не могут обратить взыскание на имущество компании - инициатора финансовых пирамид возможно только с помощью легализации преступных доходов, которая дает возможность финансовым мошенникам исключить конфискацию имущества, которое могло бы быть направленным на возмещение ущерба «обманутым вкладчикам и инвесторам». Через противодействие легализации преступных доходов обеспечивается финансовая безопасность государства на международной политической арене. Так, финансовый мониторинг выступает действенным инструментом политического и (или) экономического давления на одно или несколько государств и территорий. Включение любого из государств в Перечень несотрудничающих стран и территорий ФАТФ (НССТ) - список государств, не противодействующих легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, автоматически влечет усиление «противолегализационных» мер в отношении клиентов, зарегистрированных в данных юрисдикциях, ограничение присутствия иностранных организаций в данном регионе и как следствие сокращение международных торговых отношений и притока инвестиций. Бесспорно, что такие меры могут поставить под удар дальнейшее экономическое развитие практически любого государства. Определенным промежуточным выводом по рассмотрению негативного влияния легализации преступных доходов на финансовую безопасность можно считать Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 07.07.2015 № 32 «О судебной практике по делам о легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем, и о приобретении или сбыте имущества, заведомо добытого преступным путем», в которой Верховный суд РФ указал на то, что «легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, добытых преступным путем, создает основу теневой экономики, причиняет вред экономической безопасности и финансовой стабильности государства, затрудняет раскрытие и расследование преступлений, обеспечивает возможность преступным группам (организациям) финансировать и осуществлять свою противоправную, в том числе террористическую, деятельность»[147]. В рамках рассмотрения административного дела по нарушению законодательства о финансовом мониторинге Верховный суд РФ отмечает, что для подобных нарушений характерно «наличие существенной угрозы охраняемым общественным интересам, что выражается в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, установленных нормативными правовыми актами в сфере легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[148]. Таким образом, финансовый мониторинг выступает тем финансово-правовым институтом, который обеспечивает защиту как государства, так и общества от внешних и внутренних угроз, связанных с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма и, как следствие, обеспечивает финансовую безопасность государства, предотвращая оборот «нелегальных» денег, использование финансовой системы для незаконной легализации и финансирования терроризма. Для обеспечения финансовой безопасности в рамках реализации процедур финансового мониторинга очень важно постоянно совершенствовать данную систему процедур, включая идентификацию клиентов, мониторинг операций, замораживание преступных доходов и многие другие, так как легализация преступных доходов и финансирование терроризма, в свою очередь, предполагают постоянный генезис путем разработки новых схем легализации и финансирования преступной деятельности. Вместе с тем совершенствование финансового мониторинга - это не только процесс установления новых нормативно урегулированных процедур, но и обратный процесс - процесс дерегулирования - процесса признания норм прав утратившими силу в связи с потерей ими актуальности и адекватности реагирования на существующие внешние и внутренние угрозы. Рассмотрим лишь некоторые из них. Нам не хотелось бы в который раз повторять, что «Карфаген должен быть разрушен» [7. C. 288], но, наш взгляд, институт обязательного контроля в рамках финансового мониторинга должен быть кардинально реформирован. Представляется, что оптимальный вариант заключается в отмене обязательного контроля в рамках финансового мониторинга. Информационное давление на Росфинмониторинг в виде ежедневно поступающей информации об операциях и сделках, не связанных с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма, еще раз доказывает, что Росфинмониторинг получает значительный объем информации, не имеющей практической значимости в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. На неэффективность данного вида контроля указывает и тот факт, что закрепление исчерпывающего перечня критериев и признаков подобных операций и сделок в законодательном акте[149] изначально заставляет профессиональных «отмывателей» и террористов структурировать сделки таким образом, чтобы избежать направления информации о них в Росфинмониторинг. Нельзя не согласиться, что институт обязательного финансового мониторинга - эта процедура, которая была крайне важна и необходима в период становления национальной системы противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма, когда одной из основных задач было «приучить» агентов финансового мониторинга к каждодневной работе по финансовому мониторингу. Спустя десятилетие данный институт, на наш взгляд, препятствует переходу количества в качество: когда выявление операций, связанных с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма, достигается не за счет большего количества сообщений об операциях, формально соответствующих критериям «обязательных» операций и сделок, а за счет аналитической работы подразделениях финансового мониторинга хозяйствующих субъектов, выявляющих необычные операции и сделки, которые впоследствии становятся предметом рассмотрения Росфинмониторинга и правоохранительных органов. В этой связи можно говорить о необходимости информационной синергии, когда аналитическая функция Росфинмониторинга будет дополняться результатами уже проведенной аналитической работы агентами финансового мониторинга. Иными словами, результаты аналитических исследований Росфинмониторинга станут продолжением аналитической работы агентов финансового мониторинга. Довод сторонников сохранения обязательного финансового мониторинга о том, что указанный вид финансового мониторинга позволяет выявлять большинство операций, связанных с противоправной деятельностью, может быть нивелирован отнесением критериев и признаков операций, подлежащих обязательному мониторингу, к необычным сделкам и операциям. Иными словами, критерии операций и сделок, подлежащих обязательному мониторингу, должны стать критериями операций и сделок, подлежащих факультативному мониторингу. Преимуществом такого подхода является то, что операции, соответствующие «бывшим» критериям операций, подлежащих обязательному контролю, будут направляться в Росфинмониторинг, при наличии обоснованных подозрений в легализации преступных доходов, и финансированию терроризма. Назовем такой подход «интеллектуальным» в противовес «механическому» направлению информации. Неоспоримым достоинством данного подхода станет, с одной стороны, значительное уменьшение объема информации, направляемой в подразделение финансового мониторинга, а с другой, - повышение качества представляемой информации в Федеральную службы по финансовому мониторингу. Обязательный мониторинг оказывает негативное воздействие и на агентов финансового мониторинга, которые фокусируют свою работу, прежде всего, на обязательном мониторинге, рассматривая факультативный мониторинг по остаточному принципу. В этой связи большая часть трудовых, информационных ресурсов уходит на сбор информации в рамках обязательного финансового мониторинга, а не на анализ операций и сделок, которые могут быть в реальности связаны с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. С высокой степенью уверенности можно говорить, что обязательный мониторинг является формальным, так как перечень операций и сделок, подлежащих обязательному мониторингу, является исчерпывающим и закреплен в федеральном законодательстве[150]. Последнее позволяет всем субъектам, планирующим противоправную деятельность в целях легализации преступных доходов или финансированию терроризма, конструировать финансовые схемы в обход существующих критериев и признаков. В этой связи большинство операций и сделок, направляемых в Росфинмониторинг, не имеет ничего общего с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма и в большинстве случаев может рассматриваться как «информационный мусор». Компромиссным подходом могло бы стать перераспределение обязанностей по мониторингу операций и сделок от агентов финансового мониторинга к органам государственной власти специальной компетенции. Так, Росреестр (Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии) как федеральный орган исполнительной власти мог бы эффективно выполнять функции по сбору информации о сделках с недвижимостью на сумму, равную или превышающую 3 млн руб., в результате которых осуществляется переход права собственности[151]. Отметим, что такое решение было бы оптимальным, так как позволяло бы анализировать все сделки с недвижимостью, в результате которых меняется собственник недвижимого имущества, в то время как агенты финансового мониторинга могут выявлять только те сделки, расчеты по которым осуществляется через банковские счета. Не менее актуальным представляется, по нашему мнению, вопрос деления субъектов хозяйственной деятельности на «клиентов» и «контрагентов». К сожалению, определение «клиента» как физического или юридического лица, иностранной структуры без образования юридического лица, находящихся на обслуживании организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом[152], не дает возможности субъектам гражданского оборота однозначно разграничить клиентов и контрагентов в хозяйственном обороте и, как следствие, полностью исключить риск привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о финансовом мониторинге. Представляется, что одним из решений данного вопроса стало бы закрепление обязанности агентов финансового мониторинга по идентификации клиента, представителя клиента, выгодоприобретателя и бенефициарного владельца по всем гражданско-правовым сделкам, за исключением сделок, в которых с обеих сторон выступают агенты финансового мониторинга. При этом на сайтах регуляторов Росфинмониторинга и Банка России предлагается обеспечить публичный доступ к указанной информации на постоянной основе, а обновление информации возложить на самих агентов финансового мониторинга через личные электронные кабинеты. Созвучны с данным вопросом изменения в Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» на основании федерального закона от 23.06.2016 № 215-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[153] в части возложения обязанности по идентификации бенефициарных владельцев на самих юридических лиц. В этой связи логично было бы исключить обязанность агентов финансового мониторинга по идентификации бенефициарных владельцев своих клиентов. При этом информацию о бенефициарных владельцах можно было бы разместить на информационном портале Федеральной налоговой службы России, обеспечивающей ведение единого государственного реестра юридических лиц. Рассмотренный пример является ярким примером введения новых публично-правовых обязанностей без параллельного изъятия «устаревших, потерявших актуальность» правовых норм. В заключение отметим, что финансовый мониторинг как обязательное условие финансовой безопасности государства обусловлен теми негативными политическими, экономическими и социальными последствиями, которые возникают при легализации преступных доходов и финансировании терроризма. При этом совершенствование самого института финансового мониторинга следует связывать не только с расширением публично-правового регулирования путем возложений новых публично-правовых функций на агентов финансового мониторинга, что нельзя назвать равноправным «государственно-частным партнерством в области ПОД/ФТ» [8. C. 228], но и с дерегулированием «устаревших» процедур финансового мониторинга. Аксиоматично, что новые регуляторные процедуры должны учитывать интересы как государства, призванного реализовывать публичные функции, так и хозяйствующих субъектов, основным назначением большинства которых является предпринимательская деятельность. В этой связи предлагаемые пути по снижению публично-правовой нагрузки с агентов финансового мониторинга, являющихся хозяйствующими субъектами, могли бы повысить эффективность деятельность агентов финансового мониторинга при проведении аналитической работы по выявлению операций и сделок, связанных с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма и, как следствие, обеспечить финансовую безопасность государства в данной сфере. На наш взгляд, стремление увеличить публично-правовой функционал коммерческих организаций за счет законодательного закрепления новых критериев операций и сделок, подлежащих обязательному мониторингу напрямую не связанных с риском легализации преступных доходов и финансированием терроризма, не дает положительного эффекта ни для развития государственного финансового контроля, ни для развития российской экономики. Вопрос финансовой безопасности государства - это не всегда вопрос введения новых нормативных процедур, ужесточения ответственности за нарушения в сфере ПОД/ФТ перед лицом внутренних и внешних вызовов, но и вопрос дерегулирования, обеспечивающего снижение количественной контрольной нагрузки на хозяйствующих субъектов и переход к качественному государственному финансовому контролю. REFERENCES [1] Kortunov SV. Nacional'naja i mezhdunarodnaja bezopasnost': konceptual'nye. Moscow: Gos. un-t - Vysshaja shkola jekonomiki; 2007. 410 p. (In Russ.). [2] Alekseeva DG. Teoreticheskie osnovy bankovskoj bezopasnosti (rossijskij i zarubezhnyj opyt) Moscow: Agrus; 2010. 250 p. (In Russ.). [3] Kondrat EN. The creation of unified legal ground for regulation of financial control as a condition for financial safety of the state. Administrative and municipal law. 2011;3:83-86. (In Russ.). [4] Migacheva EV, Pisenko KA. The term, system, subjects and actual issues of financial safery: financial law aspect. Financial law. 2014;12:8-14 (In Russ.). [5] Suspicion of Money Laundering. In the Crossfire of International Due Diligence Obligations. By professionals - for professionals. 2006. [cited 2016 Jul 5]. Дата обращения: 05.09.2016. Available from: http://doc1.lbfl.li/aap/FLMA147361.pdf (In English). [6] Caesar E. Deutsche Bank’s $10-Billion Scandal. The New Yorker. August 29, 2016. (In English). [7] Proshunin MM. Finansovyj monitoring v sisteme protivodejstvija legalizacii (otmyvaniju) dohodov, poluchennyh prestupnym putem, i finansirovaniju terrorizma (monografija). Moscow; 2010. 421 p. (In Russ.). [8] Kovaleva S. Aktual'nye voprosy razvitija nacional'nyh sistem protivodejstvija legalizacii prestupnyh dohodov i finansirovaniju terrorizma v gosudarstvah - chlenah EvrAzJeS. Ponamorenko VE, Sorokin KG, eds. Moscow: Justicinform; 2014. 340 p. (In Russ.). © Прошунин М.М., 2016

Maxim M Proshunin

Russian Academy of Justice

Email: mproshunin@mail.ru
69, Novocheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117418 The Peoples’ Friendship University of Russia 6, Miklukho-Maklaya st., Moscow, Russia, 117198

Views

Abstract - 122

PDF (Russian) - 451

Refbacks

  • There are currently no refbacks.

Copyright (c) 2016 Прошунин М.М.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.