Какова общественная эффективность образования в России?

Полный текст

Общество возлагает на государство, а оно принимает на себя ответственность за управление образованием — поддержание единого образовательного пространства и предоставление гарантий, обеспечение отрасли ресурсами, координация программ и проектов в ней. Для этого создана и функционирует сеть органов управления, организаций и ведомств, чья ответственность отражена в наборах полномочий. Проводится немало исследований для оценки качества управления образованием — и в Россиии, и в зарубежье, которые подтверждают многоаспектность как самого образования, так и его общественной эффективности, а, следовательно, и качества управления. Такие исследования нередко завершаются неодинаковыми и даже противоположными выводами даже в одной и той же стране, а потому порождают признание многоаспектности образования и вопрос о его основаниях. Но, возможно, в разных странах и их образовательных системах можно обнаружить принципиально разные основания качества, общественной эффективности образования? [6. С. 2–3; 30]. Как оценивать успешность или выявлить ошибки управления? Этот вопрос не решен ни в российской, ни в мировой науке, а в образовании копятся, без отражения в управленческих дискурсах и программах, признаки общей неэффективности. Если оценки эффективности представлены только в отчетах по проектам, то не теряет ли общество способность к взвешенному видению таких жизненно важных подсистем, как школа и образование?

Подходы к оценке эффективности образования варьируют от утилитарных (удовлетворенность полученным образованием и т.п.) и узко-научных (влияние образования на уровень зарплаты работников) до макросоциальных и глобальных, цивилизационных. Основание различий — многообразие социальных интересов в сфере образования, среди которых немаловажную роль играет бизнес. Рассмотрим наиболее устойчивые подходы к оценке эффективности образования.

Политические и правовые. В России политические оценки эффективности образования варьируют от жестко негативных до сдержанно критических. Президент неоднократно высказывался за возвращение к лучшим достижениям советской школы и отказ от Болонской системы, что, по сути, есть признание общественных потерь от слома советской модели: образование в последние два десятилетия развивалось неэффективно (как считает большинство учителей и администраторов школ [13]), но в законодательстве для констатации этого факта нет критериев. В Статье 3 Закона № 273-ФЗ многие принципы образовательной политики не являются нормами, не отвечают миссии образования и не выполнены [13. С. 27–28], т.е. государство, по сути, не сформулировало критерии оценки результатов работы системы образования.

Ведомственные. На сайтах Министерства просвещения и Мининстерства науки и образования нет документов, содержащих критерии эффективности образования, и статистических данных о его состоянии, позволяющих судить об успехах и проблемах. В числе научных мероприятий, проводимых этими министерствами, нет ни одного по тематике общественной эффективности отрасли. Они не обсуждают критерии оценки развития отрасли и апробацию системных решений. Все негативные проблемы, отмечаемые учеными [14], топ-менеджеры публично не упоминают, постоянно подчеркивая «движение российского образования вперед».

Научные. Помогло ли образование построить более комфортабельные дома или вырастить более богатый урожай? Позволило оно произвести больше товаров и услуг, делающих жизнь комфортной? Станем ли мы сильнее и здоровее благодаря образованию? Системы школ в разных странах требуют все больших вложений и труда работников, тратят все больше бюджетных средств и частных инвестиций. Но понятия «общественная эффективность образования» нет в исследованиях, хотя тренды и оценки советской и российской систем образования явно подталкивают к формулировке соответствующего вопроса. В свете достижений советского образования аналитики США выпускали доклады вроде «Нация в опасности» (1983), но с приходом к власти в России рыночных элит начался спад эффективности, о чем предупреждали ученые [2; 3; 10; 11; 19; 23], что подтверждают и сравнительные исследования, говорящие о провале «модернизации» [7], необходимости отказа от «болонского тупика» [17], маркетизации и бюрократизации [5; 16] отрасли. Впрочем, проблема общественной эффективности — самый редкий сюжет и научных публикаций: сайт elibrary.ru за 2000–2022 годы находит более 35 тысяч публикаций с термином «эффективность образования» (в названиях, ключевых словах и текстах), но ни одной статьи с «общественной эффективностью образования», что говорит о незавершенности предметного развития дисциплин, изучающих образование. Ориентиром здесь могло бы стать определение направлений влияния образования на общество и его приоритетов (образовательная доктрина России), а также система индикаторов для оценки достижения каждого приоритета с учетом произведенных бюджетных затрат и итоговых общественных результатов.

Фрагментация и подмена эффективности  маркетинговой «успешностью»

При правовой (законодательной) неопределенности приоритетов образования постепенно усиливалась противоречивость «социальных заказов» к нему, в первую очередь со стороны рыночных элит. С 1990-х годов трактовки образования с позиции апологетов рынка доминировали в образовательной политике, хотя в научных изданиях нарастала критика таких трактовок как мифологем для манипулирования массовым сознанием в пользу неолиберальных стратегий.

Следует обратить внимание на сравнительно новую для научного анализа [15; 16; 13. С. 28–30], но органичную по социально-идейной природе взаимосвязь неолиберальной трактовки образования с возобладавшим в России в последнюю четверть века авторитарным бюрократическим менеджментом (1). Эта трактовка, исходящая из узкого экономократического понимания пользы образования как рыночной услуги (влияние на зарплату наемного работника, «сбережение» бюджета государства и налогоплательщиков от «нерациональных» потерь, расширение прав «потребителей», перевод всех сторон образования в количественные и документированные доказательства его «пользы», устранение препятствий для «зарабатывания» в образовании и т.д.), с 1990-х годов почти два десятилетия не получала в России теоретической критики. Она встречала почти тотальное неодобрение в педагогическом и научном сообществах, но зарубежный позитивный опыт (в частности, Финляндии) опровергал ее, демонстрируя не только долгосрочные негативные последствия для общества и системы образования, но и возможности успешного правового и общественно-политического противодействия неолиберальной образовательной политике государства (2).

Внедрение неолиберальных трактовок в эту политику в России было «облегчено» утверждением авторитарных подходов топ-менеджмента (концентрация полномочий в распределении ресурсов и кадровых решениях, информационная закрытость). В свою очередь, неолиберальная трактовка образования оказалась выгодной для бюрократического аппарата отрасли: установкой на тотальную формализацию организации, содержания и технологий образования помогала расширить и ужесточить бюрократический контроль вышестоящих органов над нижестоящими организациями и работниками. Во имя якобы благих намерений складывалась и внедрялась «культура недоверия» [29]. Таким образом, авторитарный бюрократический менеджмент формировался по ходу неолиберальных трансформаций в российском образовании.

Педагогический менеджмент в образовательных дискурсах не касается общественной эффективности образования (поиск в elibrary.ru по запросу «общественная эффективность образования» в области «Народное образование. Педагогика» не показывает ни одной работы). Несостоятельность педагогики в этом плане давно известна: она не изучает общество, его структуру и потребности, не видит в образовании институт с объективными функциями, сложными и динамичными комплексами норм, социальной организацией и технологиями, общностями и противоречивыми отношениями. Педагогика не изучает жизнь индивидов после обучения с точки зрения пользы полученных знаний, поэтому ее утверждения о том, какое образование нужно обществу, не имеют прочной научной основы.

Задачи образования распались на отдельные проекты и подчас противоречивы: гуманизация образования на фоне его маркетизации, равнодоступность и поддержка талантливой молодежи, поддержание качества обучения при дифференциации сети учреждений, стандартизация и единое образовательное пространство при вариативности программ. Возникали и особые проекты: «5–100» и повышение цитируемости, уроки финансовой или цифровой грамотности, пропаганда предпринимательства и пенсионного законодательства, учет удовлетворенности образованием как путь к его демократизации, вовлечение партнеров в маркетизацию образования, непрерывность и повышение квалификации, двойные дипломы и вхождение в европейское образовательное пространство, повышение конкурентоспособности и пр.

Фрагментация проблемы эффективности образования была представлена на официальном интернет-портале Министерства просвещения, где нет ссылок на доктринальные документы, упрощенно показаны несколько направлений работы, и не отражена научно понимаемая миссия и ответственность образования, неясно, на каком фундаменте конструируются направления работы и как судить об общественной эффективности всей системы управления и общественных затрат. Расчленение единой проблемы на массу проектов, гипотетически сулящих пользу, также не позволет комплексно оценить образовательную политику. Пример «проектного расчленения» на наборы мероприятий — национальный проект «Образование» (2019–2024), переданный на реализацию «проектным офисам». Федеральные проекты будут выполнены, ассигнования будут потрачены, но какова их общественная польза? Другие примеры — целевые программы «открытых конкурсов» вроде программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России», поддержки «избранных» вузов ради повышения их цитируемости (постановление Правительства РФ № 281–р от 17.02.2017), мегагрантов (постановление Правительства РФ № 220 от 09.04.2010), деления вузов на категории и др. — в них нет гарантий развития образования как института и его общественной пользы.

Общественная отдача проектов, называемых модернизационными, — отдельная исследователькая тема. Нередко они закрывались без публичной оценки итогов, «правила игры» в них утверждались топ-менеджментом и закрепляли «троянских коней» неолиберальной глобализации [16]. Способен ли топ-менеджмент к научной рефлексии сложных процессов в образовании? Академические кланы и аутсорсинговые агентства, сопровождавшие такие проекты, вряд ли готовы к оценке общественной эффективности образования. Впрочем, некоторые ученые следуют методологии, принятой Всемирным банком (3). Показателен «Проект 5–100» (2012–2020 годы, 80 млрд рублей), имевший мифические цели в сфере рейтингования вузов — бизнес-проекта глобальных агентств и брендинга 5 %–6 % мировых университетов. Понятие «ведущий университет мирового уровня» не определено в науке [27], но под нажимом неолибералов технология «социальной эксклюзии», как и конкуренция, вошли в политику, вызвав даже обеспокоенность Службы внешней разведки РФ (4). Задачи проекта свелись к процентомании и системно не связаны с вузовской сферой и обществом. Кроме того, их так и не состоявшееся решение в дюжине «избранных» вузов не обещало схожих результатов в других вузах. По сути, «Проект 5–100» ускорил расслоение вузов, отсек большинство от возможностей развития инфраструктуры и научных школ, поскольку, например, рейтинги игнорируют, что цитирование может быть негативным, а иногда выход в базы индексации закрыт в интересах государственной тайны.

Приоритет зарубежных индексов цитирования лег в основу проекта мегагрантов, игнорируя ценность конкретных заявок для России: правила не мешали физику стать руководителем заявки по социологии; мнимая «открытость» подобных конкурсов делала их вотчиной бюрократов. Так, в 2019 году в конкурсе на научный государственный заказ вузам итоговое решение в месячный срок заочно принимала по тысячам заявок одна комиссия [24. С. 186–187], определяя распределение многомиллиардных ассигнований. Непрозрачное распределение ресурсов вело к нарушениям в Департаменте науки и технологий Мининстерства образования и науки, и увольнение в 2016 году его руководства официально объяснялось систематическими злоупотреблениями, хищениями и нанесением крупного ущерба бюджету страны. Так становятся понятны источники влияния одного из «троянских коней» неолиберализма — авторитарного бюрократического аппарата, который дробит проблему эффективности на набор удобных для контроля проектов и сам задает критерии успешности управления.

Ложным критерием успешности стал рейтинг вузов по уровню зарплаты выпускников, а школ — по поступаемости в престижные вузы: в обществе дипломов «успешность» — стереотип работодателей в отношении элитарных университетов [29]. Большинство выпускников столичных вузов (85 %) оседает в Москве и Подмосковье [21, С. 86], в зоне концентрации бюджетных и рыночных инвестиций, где выше средняя оплата за равный труд, тогда как для страны важнее закреплять выпускников в регионах, и польза (общественная эффективность) провинциальных вузов в этом плане явно выше.

Социология в оценке общественной  эффективности образования

Концептуальные основания для оценки общественной эффективности образования наметили социологи, применившие к нему понятие «социальный институт» и писавшие о его миссии [22. С. 125–161], а затем представители новой социологии образования [6; 4; 8]. В СССР проблема эффективности образования была обозначена [20], но без теоретического осмысления. В 1991 году впервые был применен термин «социально-экономическая эффективность образования» — как обозначение соотношения полезного результата и издержек [9. С. 28–37], но вне экономики эффективность не рассматривалась: «трудности становятся особенно велики, когда объектом изучения являются непроизводственные отрасли, в частности система образования» [9. С. 29]. В целом образование как общественное благо рассмотрено в экономической социологии [18], где его эффективность описана в контексте институциональных функций.

Проблема общественной эффективности образования имеет сложный междисциплинарный характер. Охватывая плоды образования на всех уровнях (от индивидуального до социетального) и во всех аспектах (личностном, групповом, экономическом, культурном, политическом и пр.), она не решается с позиции одной научной дисциплины. Современные науки отгородились друг от друга «частоколом дефиниций» [12. С. 16], развивают свои области предметного знания, но не открывают прямого пути к выработке научно-практических решений в отношении таких институциональных сфер и социальных организаций, как образование. Отсутствие междисциплинарной интеграции, предметная раздробленность и мелкотемье — на руку отраслевой бюрократии. Проблема общественной эффективности образования требует совмещения теоретических решений с адекватным набором эмпирических индикаторов в границах ответственности института образования. Концепция функций — площадка для междисциплинарного диалога [22. С. 109–112] в научном сопровождении образовательной политики.

Отложенность во времени результатов — институциональное свойство образования. По сути, общество пользуется этими результатами через поколения после выпуска обучаемых из школы, колледжа, вуза. Что из полученного образования и как используется через десятилетия после обучения — не менее важно, чем итоги ЕГЭ и соответствие любых документов образовательного процесса компетентностным схемам. Из отложенности вытекает несводимость образования к рыночной услуге и личным потребностям, а «продажа» образования как услуги — манипуляция гражданами на основе опривыченных и узаконенных рыночных идей [16. С. 139].

Проблема общественных результатов образования в контексте его институциональных функций требует обсуждения для выработки концепций общественно значимых результатов каждой функции и научно-методического обеспечения эмпирического измерения таких результатов. Скажем, в российской социологии образования не поставлен вопрос, обеспечивает ли система образования достаточную солидарность граждан? Способствует ли социальной интеграции, преодолению негативных стереотипов в отношении «других»? Если способствует, то за счет чего? Если не способствует, то с какими организационными, содержательными, структурными и технологическими свойствами связана такая дисфункция?

В социально-практическом плане проблема общественной эффективности образования решается через обеспечение преемственности текущей управленческой деятельности с долгосрочными целевыми приоритетами общества и соответствующими им ориентирами национальной системы образования. Такое соответствие никогда прежде не было полным, да и сами приоритеты и цели чаще всего формулировались с идеологических (классовых) или групповых позиций, а не научного подхода. Эти приоритеты должны найти отражение в долгосрочной стратегии развития образования, которая базируется на полноценном теоретическом видении ответственности образования как института и протекающих в нем социальных процессов, а не сводится к конгломерату проектов или программ мероприятий.

Таким образом, непреодоленный теоретический вакуум в анализе общественной эффективности образования (отсутствие концепции, противоречивость принципов и стратегических ориентиров) не случаен, говорит о недостаточном развитии теорий образования и управления им, о дезинтеграции дисциплин, изучающих образование и возможности оценки его эффективности. Этот вакуум создает для отраслевого менеджмента программную и нормативную неопределенность и зависимость от бюрократии, а для бюрократической части менеджеров — лакуны для своего доминирования [14] и автономии от образования и общества. Сведение образовательной политики к набору фрагментарных проектов сочетается с невниманием к проблемам образования как института. Они усилились в постсоветское время, взаимосвязаны и охватывают сегодня все аспекты воспроизводства и функционирования образования.

К проблемам образования как института, наряду с отмеченными ранее [1; 3; 8; 11; 25; 26], в постсоветское время добавились:

• концептуальные, программные (отсутствие доктрины развития образования как ресурса развития человека как субъекта и России как научно-образовательного общества и цивилизации; приоритет бюрократических регламентов и отчетности, проектного менеджмента при игнорировании миссии и общественных результатов образования);
• правовые (нерелевантность законодательства и программных документов об образовании, его миссии, институциональных функциях; избыточная концентрация полномочий в руках федерального топ-менеджмента; законодательная необеспеченность государственно-общественного управления);
• экономические (сегментация/расслоение отрасли при поддержке ее элитарных сегментов и деградации массового образования; закрытый характер расходования ресурсов, повышающий вероятность коррупции и злоупотреблений при правовой безответственности топ-менеджмента; перекосы в финансировании отрасли по регионам и сегментам, приоритет инфраструктурных инвестиций над человеческими; многократное неравенство оплаты за равный труд в государственных, муниципальных и коммерческих образовательных учреждениях и организациях);
• социальные, социально-психологические (снижение социального статуса, самоорганизации и участия персонала в принятии решений, разработке образовательных стандартов и кадровой политики; масштабные выгорания, пессимизм, текучесть и старение кадров);
• культурные (утрата образованием ответственности за культурную интеграцию общества и национально-культурную идентичность; навязывание бюрократической «культуры недоверия» [28]; размывание ценностного ядра профессиональной культуры, навязывание приоритета документальной отчетности над образовательными результатами);
• управленческо-технологические (усиление авторитарного бюрократического управления (менеджеризм); преобладание проектного менеджмента, уход от миссии образования, научного и государственно-общественного управления; усиление неравенства в доступе к качественному образованию; навязывание «сверху» стандартов, содержания, организации образования; бумажный прессинг как системная управленческая технология, бумажный геноцид персонала) [24].

Эти проблемы не могут быть исследованы и решены вне концепции общественной эффективности образования. Назрел отказ от фрагментарных оценок эффективности — отчетов о реализации бюджетных ассигнований и проектов. Даже при их полной успешной реализации и росте результатов ЕГЭ, в масштабе страны возобладали имитации, снизился авторитет знания и образования, их качество и социальная доступность, не выполняется миссия образования как хранителя ядра культуры, растет социальная дезинтеграция, подрывающая способность России к мобилизации для преодоления кризисов и конфликтов.

Примечания

(1)   Сторонники этой трактовки, продолжая ее публичное отстаивание, не называют свою позицию неолиберальной. Точкой невозврата стало поручение Президента Правительству 27 сентября 2021 года «обеспечить… рассмотрение вопросов об исключении из законодательства об образовании понятия “образовательная услуга”» // URL: https://www.gazeta.ru/social/2021/09/27/14027503.shtml.

(2)   См., напр.: Глобальная социология образования: зарубежный опыт решения социальных проблем в сфере образования / Под ред. А.М. Осипова. Великий Новгород: НовГУ, 2015. С. 217–252.

(3)   См., напр.: Капелюшников Р.И. Отдача от образования в России: ниже некуда? Препринт

WP3/2021/03. НИУ ВШЭ, 2021.

(4)   Директор СВР РФ С.Е. Нарышкин: Запад практикует «шулерство при рейтинговании ведущих университетов мира» для переманивания талантов из других стран // URL: https:// lenta.ru/news/2023/09/10/obrazovanie/?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop

Об авторах

Александр Михайлович Осипов

Автор, ответственный за переписку.
Email: osipov.al58@gmail.com
доктор социологических наук, профессор кафедры социологии наб. реки Мойка, 48, Санкт-Петербург, 191186, Россия

Болдмаа Наран

Email: n.boldmaa@num.edu.mn
доктор социологических наук, доцент кафедры социологии и социальной работы WWF9+6H6, Улан-Батор, 14200, Монголия

Список литературы