Государственный и муниципальный контроль в контрактной системе в сфере закупок

Полный текст

Введение Успешность функционирования государства и общества во многом зависят от экономической стабильности, своевременности и полноты обеспечения его нужд в товарах, работах, услугах (ТРУ), которые обеспечиваются за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы в рамках контрактной системы в сфере закупок (КС). Актуальность вопроса обусловлена высокой долей государственных и муниципальных закупок (ГМЗ) ТРУ в расходной части бюджетов бюджетной системы (30-50 %) [1]. Таким образом, закупочная деятельность государства становится одной из важнейших сфер экономики. Сфера ГМЗ также является зоной потенциальных рисков, нарушений законодательства, ассиметричной информации у участников закупок, манипулирования информацией, что создает условия для получения необоснованных выгод для отдельных участников закупок. Это закономерно вызывает исследовательский интерес специалистов [2]. Представляется важным рассмотреть систему, сущность, содержание и особенности организации государственного и муниципального контроля в КС и предложить направления его развития. Цель исследования - дать оценку действующей системе государственного и муниципального контроля в контрактной системе в сфере закупок и практике работы контрольных органов. Материалы и методы исследования Общие и частные вопросы организации государственного и муниципального контроля в КС анализировали Г.В. Голикова, Е.Ю. Поплавская, Е.А. Чудакова, С.Н. Рудых, М.М. Фридрих, А.А. Хорунжий, А.А. Денисов, И.В. Чистов, Е.В. Пономаренко и др. В исследовании применены общенаучные и специальные для данной сферы научные методы. Проблема. Несмотря на постоянное совершенствование организации государственного и муниципального контроля в КС количество нарушений, допускаемых участниками закупок, снижается незначительно, а полученные результаты контроля носят формальный характер, не обеспечивая его реальную эффективность в виде сокращения случаев злоупотреблений и коррупции. Результаты исследования Закупочная деятельность выступает одной из специальных функций управления любой организацией. В ее основе лежит обеспечение нужд в ТРУ путем их приобретения, хранения и дальнейшего использования по назначению при осуществлении своей производственной, хозяйственной (уставной) деятельности. Процесс управления закупочной деятельностью принципиально отличается для разных типов организаций: · частные организуют его самостоятельно; · для «иных видов юридических лиц» при корпоративных закупках ТРУ закупочная деятельность регламентируется в соответствии с разработанным самим таким лицом Положением о закупках на основании требований ФЗ-22347; · для государственных, муниципальных и ряда других заказчиков (далее - заказчиков), получающих средства из бюджетов бюджетной системы РФ, жестко определяется положениями ФЗ-4448. В последнем случае требование регламентации связано не только с процессами в ее организации в рамках КС, но и с четко сформулированными целями, определяемыми в терминах «законность», «эффективность», «результативность», «предотвращение коррупции и злоупотреблений» [3]. Объемы ГМЗ постоянно возрастают (табл.). Основные показатели, характеризующие ГМЗ в 2021-2025 гг., трлн ₽ Показатели Годы ٢٠٢١ ٢٠٢٢ ٢٠٢٣ ٢٠٢٤ ٢٠٢٥ Планирование (суммы планов-графиков) 14,4 15,9 15,8 16,0 18,5 Размещены извещения 10,6 11,0 10,6 12,0 13,5 Цена заключенных контрактов 10,1 11,9 10,4 11,0 12,5 Экономия по контрактам 0,4 (7,28 %) 0,4 (6,51 %) 0,5 (6,69 %) 0,5 (5,4 %) 0,5 (4,84 %) Источник: составлено Н.С. Матвеевой на основании данных Единой информационной системы в сфере закупок49. Приведенные данные свидетельствуют о постоянном росте ежегодно планируемых (на 28,5 %) и фактических (23,8 %) затрат бюджетов бюджетной системы всех уровней на закупки в течение пяти рассмотренных лет. Достигаемая экономия колеблется в пределах от 0,4 до 0,5 трлн р. (снизилась на 33,5 %). 1. 47 Федеральный закон № 223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». URL: https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=483052&dst=0& edition=etD&rnd= DUxRIw#nSqYx8VuFmGKIhQC1 (дата обращения: 20.01.2026). 2. 48 Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». URL: https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi? req= doc&base=LAW&n=495181&dst=1000000001&cacheid=C996A89EDBBBCF0881540B3535A3AB7A&mode=splus&rnd=rrKGMA#wUNKr8VeuS62kqYn3 (дата обращения: 20.01.2026). 3. 49 Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/main /public/home.html#statAnchor (дата обращения: 20.01.2026). Возрастающие объемы расходов из бюджета бюджетной системы РФ на ГМЗ требуют постоянного контроля и надзора за их использованием со стороны государства и гражданского общества, которые по мнению Г.В. Голиковой, Е.А. Чудаковой и др., выступают «дуалистическим институциональным каркасом современная парадигма контроля в сфере закупок» [4]. Контроль, выступая одной из основных функций управления, в то же время является инструментом, посредством которого устанавливаются отклонения от заданных параметров, а также причины нарушений. В процессе осуществления контрольных действий, по мнению А.М. Иванова и А.А. Герасименко [5], обращается внимание на установление причин и обстоятельств правонарушений, виновных лиц с последующим привлечением их к ответственности, выявлению и систематизации проблем. При организации контрольных мероприятий М.М. Фридрих и А.А. Хорунжий [6] предлагают ориентироваться на три базовые категории: действенность (постоянство его осуществления; для ГМЗ - своевременность, системность, полнота охвата, ответственность); результативность (достижение запланированных результатов; при ГМЗ - полное обеспечение нужд заказчика); эффективность (оптимальное соотношение между достигнутыми результатами и используемым объемом ресурсов в пределах плана; для ГМЗ - обеспечение нужд в пределах доведенных лимитов). Законодатель устанавливает особую систему контроля в сфере ГМЗ: государственный и муниципальный; ведомственный; самоконтроль заказчика; общественный (ст. 99-102 ФЗ-44). Простое упоминание об установленных видах контроля не раскрывает его сущность и сложность, а лишь указывает на высокий уровень заинтересованности государства в рачительности затрат бюджета на обеспечение государственных и муниципальных нужд (ГМН). Среди указанных видов контроля наиболее значим и сложен государственный и муниципальный контроль, осуществляемый соответственно на всех уровнях управления. В этом случае контроль ведется по трем направлениям: 1. соблюдение законодательства и нормативных правовых актов (НПА) в сфере ГМЗ (Федеральной антимонопольной службой России (ФАС), уполномоченными на контроль в этой сфере региональными и муниципальными органами власти); 2. финансовое (казначейское) обслуживание государственных и муниципальных закупок (Федеральным казначейством (ФК), региональными и муниципальными финансовыми органами пр.); 3. финансовое обеспечение закупок в виде внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (ВГ(М)ФК) (ФК, органы ВГ(М)ФК). Объектами контроля выступают: · заказчики, действующие контрактные службы (контрактный управляющий), созданные комиссии по осуществлению закупок и их члены; · уполномоченные учреждения (органы); · операторы (в т.ч. специализированных) электронных площадок и др. В рамках 1-го направления выполняется контроль за законностью, правомерностью, своевременностью и точностью действий участников КС, в связи с чем специалисты [7; 8] называют его «процедурным». Контролю подлежит соответствие фактических действий участников КС требованиям ФЗ-44 и иными НПА о КС (ч. 2 ст. 99 ФЗ-44). Порядок проведения контроля регламентирован47 и осуществляется в виде плановых (документальной или выездной) и внеплановых проверок, проводимых при получении информации по результатам общественного контроля, и жалоб; а также при необходимости включения информации об участнике закупок в реестр недобросовестных ППИ и пр. [9]. За 2019-2023 гг. ФАС России осуществлено 56977 контрольных мероприятий, «возбуждено 132 373 дела об административных правонарушениях; выдано 91773 постановления о назначении административных штрафов на 2022677,95 тыс. р» [8]. 2-е направление ориентировано на финансовое (казначейское) обслуживание ГМЗ заказчиков и выражается в непрерывном контроле за санкционированием расходов бюджета бюджетной системы РФ, отражением их предельных значений в планах-графиках и дальнейшем по всей процедуре размещения заказа, исполнением контракта, вплоть до его оплаты48. Для органов контроля источниками информации становится информация и документы из ГИИС «Электронный бюджет» и ЕИС в сфере закупок. Этот вид контроля называют документальным, но учитывая электронный формат закупок его определяют, как информационный (или электронный) [10; 11]. Контроль реализуется на всех стадиях обеспечения нужд заказчика в части доведенных лимитов бюджетных обязательств: · при планировании контролю подлежит информация, включенная в планы-графики - предварительный контроль [12]; 1. 47 Постановление Правительства РФ от 01.10.2020 № 1576 «Об утверждении Правил осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок, банков, государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ». URL: https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=408501&cacheid=3CC E6019 43771156D467D3BBDE1B040B&mode=splus&rnd=4j33A#Yyiz69VikplwfNVK1 (дата обращения: 20.01.2026). 2. 48 Постановление Правительства РФ № 1193 от 06.08.2020 «О порядке осуществления контроля, предусмотренного частями 5 и 5.1 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и об изменении …». URL: https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=479990&cacheid=68914677179845C6646AFB60CDFE3FCA&mode=splus&rnd=4j33A#U1ny69VaS53Lb8cS1 (дата обращения: 20.01.2026). · при размещении заказов контроль касается информации, содержащейся в извещениях, определении НМЦК, проектах контрактов, протоколах, заключенных контрактов - текущий контроль; · непосредственно при закупках в части актов приема-передачи, платежных документов, документов взаимодействия заказчика и ППИ и пр. - последующий (итоговый контроль). Контрольные действия в этом случае ограничиваются как целями, так и формой его осуществления, носят в большей степени формальный характер. Однако они позволяют оперативно выявить возникающие отклонения, особенно в условиях электронного формата документооборота. Функционал органов ВГ(М)ФК (3-е направление) затрагивает сущностный подход к организации обеспечения ГМН, давая оценку эффективности и результативности обеспечения нужд и затрагивая вопросы нормирования в закупках (ст. 19 ФЗ-44), обоснования НМЦК; исполнения, изменения и расторжения контрактов, соблюдения условий; достижения цели закупки по обеспечению ГМН (ч. 8 ст. 99 ФЗ-44). Порядок проведения ВГ(М)К определяется Правительством РФ, утвердившим федеральный стандарт47, в виде осуществления плановых и/или внеплановых контрольных мероприятий (камеральных и выездных проверок). Перечень оснований для проведения внеплановых контрольных мероприятий определяется анализом данных информационных систем, результатами проверок других контрольных органов, поручениями Президента РФ, Правительства РФ; обращений и запросов и пр. В процессе ВГ(М)ФК рассмотрению и оценке подлежат плановые документы, финансовые и бухгалтерские отчеты, расчеты и объяснения, материалы встречных проверок, результаты осмотров и пр. По результатам проведения проверки составляется акт, который подписывается руководителем контрольного мероприятия и содержит описание каждого нарушения со ссылкой на соответствующий НПА и указывается сумма нарушения (при наличии таковых). На 1 октября 2023 г. в РФ действовало 5739 органов ВГ(М)К48. Территориальные ФК проверили 84 органа контроля государственного уровня и 88 - муниципального уровня. Контрольные действия в отношении 1. 47 Постановление Правительства РФ № 1235 от 17.08.2020 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов». URL: https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&base= LAW&n=51672 3&cacheid=8A1A1DEAA119C1DF72B6541B32D9854C&mode=splus&rnd=4j33A#CpZy69Vj2ARlNeu (дата обращения: 20.01.2026). 2. 48 Доклад о результатах проведения анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций), за 2024 год // Анализ исполнения бюджетных полномочий ОГ(М) ВФК : официальный сайт Федерального казначейства. URL: https://roskazna.gov.ru/kontrol-i-audit/analiz-ispolneniya-byudzhetnyh-polnomochiy (дата обращения: 20.01.2026). заказчиков увязывают с проверкой 9,1 тыс. контрактов на общую сумму 55,7 млрд р. и осуществлением 167 встречных проверок47. При плановых контрольных мероприятиях применяется риск-ориентированный подход, направленный на снижение количества нарушений в этой сфере [13]. ФЗ-44 также предполагает контроль и оценку деятельности и самих органов контроля (ч. 23 ст. 99), определяя порядок проведения Министерством финансов РФ в виде мониторинга (сбора информации о деятельности контрольных органов), но и устанавливая показатели контрольно-надзорной деятельности48. Динамика изменения количества органов контроля за 2024-2025 гг. представлена в отчете мониторинга закупок ТРУ Минфина РФ49. С начала года 2025 г. уменьшилось общее количество органов контроля на 82 единицы, в сравнении с 2024 г. уменьшение составило 414 единиц (почти 4 %). Учитывая значимость постоянного контроля в столь коррупционной сфере, как госзакупки, при уменьшении количества контрольных органов может произойти рост злоупотреблений коррупционных нарушений в КС. А.А. Соколова, Е.В. Масленникова указывают на недостаточность автоматизации процессов контроля и квалификации сотрудников, ответственных за его осуществление [14]. Согласно данным мониторинга закупок ТРУ Минфина РФ за 1-3 кв. 2025 г.50, в 2025 г. уменьшилось количество закупок в сравнении с 2024 г. на 755 шт. (на 2,6 %), соответственно сократилось на 688 и 3361 единиц количество плановых внеплановых проверок. Однако количество выданных предписаний и представлений возросло на 1112 шт. (более, чем на 25 %). Количество рассмотренных жалоб на действия (бездействие) субъектов контроля за 1-3 квартал 2025 г. в сравнении с 2024 г. возросло на 1010 шт., или 4,2 %. Если по результатам рассмотрения на обоснованные жалобы в 1-3 1. 47 Письмо Казначейства России № 07-04-05/20-22468 от 09.08.2024 «О результатах проведения проверок в 2024 г.». URL: https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=486087&cacheid=AA3179156E6144 AF1C5BD752B5B17985&mode=splus&rnd=4j33A#VvPy69VgBvmrvJXs (дата обращения: 20.01.2026). 2. 48 Постановление Правительства РФ № 814 от 27.05.2021 «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также об оценке эффективности деятельности органов контроля, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений …». URL: https://online11.consultant.ru/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=49441 4&cacheid=AC5007058338CEB3F9C51C6594A6E9C8&mode=splus&rnd=4j33A#RREy69VY1B52nXFq (дата обращения: 20.01.2026). 3. 49 Ежеквартальный отчет по результатам мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц за III квартал 2025 г. // официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: https://minfin.gov.ru/ru/document?id_4=314267ezhekvartalnyi_otchet_po_rezultatam_monitoringa_zakupok_to varov_rabot_uslug_dlya_obespecheniya_gosudarstvennykh_i_munitsipalnykh_nuzhd_a_takzhe_zakupok_tovarov_rabot_uslug_otdelnymi_vidami_yuridicheskikh_lits_za_iii_kvartal_2025_g (дата обращения: 20.01.2026). 4. 50 Там же. кв. 2024 г. приходилось 42,2 %, то в аналогичный период 2025 г. приходится 41,1 %. Однако доля необоснованных жалоб по-прежнему сохраняется на достаточно высоком уровне: 59,8 % (2024 г.) и 58,9 % (2025 г.). Произошло увеличение количества поступающих обращений о согласовании заключения контракта с единственным ППИ (на 19 %), доля несогласованных обращений остается на прежнем уровне и составляет 3,6 %. Увеличение количества несостоявшихся конкурентных процедур определения ППИ свидетельствует о негативной тенденции, связанной с ограничением конкуренции на рынке ГМЗ и потребует дополнительного внимания со стороны контрольных органов за деятельностью заказчиков. Количество выданных органами финансового контроля и ВГ(М)ФК предписаний и представлений за рассматриваемый период значительно уменьшилось (на 41424 шт. или 16,6 5), что позволяет, с одной стороны, судить об эффективности проведения контрольных мероприятий органами контроля в части проведения предварительного и текущего контроля, с другой стороны, говорить о повышении финансовой дисциплины, законодательства и НПА. Несмотря на эффективность работы органов контроля в сфере закупок и постоянное совершенствование процедур его проведения, по-прежнему остаются крайне актуальными вопросы злоупотреблений и коррупции в сфере ГМЗ. Заключение Проведенный анализ подтвердил актуальность темы и необходимость совершенствования государственного и муниципального контроля для снижения злоупотреблений и правонарушений в КС. Государственный и муниципальный контроль в КС характеризуется системным подходом к его организации и связан с привлечением к этой деятельности обширного перечня органов власти в пределах их властных полномочий. Наиболее значимым по эффективности видом контроля в КС является ВГ(М)ФК, так как он, с учетом риск-ориентированного подхода к выбору объектов контроля, в большей степени дает возможность использования более широкого инструментария и охвата всех стадий процесса по обеспечению ГМН, фокусируя при этом внимание на возможности недопущения нарушений в дальнейшем. Учитывая наличие множества государственных и муниципальных контрольных органов в сфере ГМЗ и их значимость для повышения эффективности контрольных проверок и мероприятий, следует обратить внимание на повышение цифровизации процесса контроля, подготовку и повышение квалификации работников контрольных органов. Весьма важным фактором повышения эффективности и результативности контроля является обеспечение гласности результатов проведения контрольных мероприятий.

Об авторах

Надежда Сергеевна Матвеева

Государственный университет управления

Автор, ответственный за переписку.
Email: ns_matveeva@guu.ru
ORCID iD: 0000-0002-7747-1463
SPIN-код: 6392-9590

доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления

Российская Федерация, 109542, Москва, Рязанский проспект, д. 99

Список литературы

Дополнительные файлы