Государственная инновационная политика в условиях структурной перестройки экономики

Полный текст

Введение С момента бурного экономического роста в начале XXI века в России наблюдаются кризисы с цикличностью в 7-8 лет. Так, после мирового финансового кризиса 2008 года, в России наблюдался кризис 2014-2015 годов, а также кризис 2022 года, от которого, по оптимистичным данным Центрального банка, экономика будет восстанавливаться минимум 5 лет [1]. На сегодняшний день в условиях снижения численности трудоспособного населения и сложной экономической обстановки для развития России в социально-экономическом плане необходимы новые парадигмы роста. Одной из таких парадигм представляют собой инновации. Рост числа инновационных кластеров, технопарков и особых экономических зон указывает на успешную политику по улучшению инновационной инфраструктуры. В качестве примера государственного заказа инноваций можно привести систему ГЛОНАСС, созданную в военных целях по государственному заказу в 1995 году. Развитие востребованных компетенций и квалификаций на базе WorldSkills (международное общественное движение) в рамках обучения цифровым профессиям по программе «Цифровая экономика» также говорит об участии государства в данном направлении инновационной политики. Активное участие в последние годы государственных фондов в венчурном инвестировании инновационных стартапов также указывает на поддержание предпринимательской и инновационной культуры в России. Аналитический центр по развитию инноваций McKinsey Innovation Practice выделил 5 ключевых для государства направлений для эффективной национальной инновационной системы: • Государство как заказчик инноваций; • Создатель инфраструктуры; • Источник: финансирования инновационных исследований; • Стимулирование конкурентоспособных на международной арене компетенций и технологий; • Стимулирование инновационной и предпринимательской культуры [2]. Как отмечает аналитический центр, данные направления государственной инновационной политики не только совершенствуются, но и уже имеют положительные результаты. В данной работе рассматриваются показатели, характеризующие деятельность государства по всем 5 направлениям, упомянутым ранее, представлена характеристика по влиянию данных показателей на инновационный выпуск и экономический рост. Кроме того, подчеркивается как необходимость государственного участия в национальной инновационной системе, так и необходимость взаимодействия государства с бизнесом и исследовательскими институтами для более эффективной реализации государственной инновационной политики. Исследование содержит анализ текущей ситуации в сфере инновации в России, а также даны рекомендации по совершенствованию государственной инновационной политики, представленных на основе исследования и прогнозов, взятых из авторитетных и аутентичных источников. Теория Согласно теории инновационного общественно-государственного управления, государство заинтересовано в фундаментальных исследованиях и реализации инноваций как в источнике экономического развития [3]. Исходя из этого основной целью государственной инновационной политики является разработка и реализация инновационных товаров, услуг, методов или полезных моделей [4]. В связи с тем, что инновационная деятельность сопровождается высокими рисками, наблюдаются провалы рынка, когда выгоды для коммерческих фирм ниже затрат на исследования и разработки инновационных товаров. Государство, заинтересованное в инновациях, с помощью механизмов государственной поддержки нивелирует провалы рынка посредством оказания финансовой и нефинансовой поддержки инновационным компаниям, технологии которых являются социально важными как для государства, так и для общества [5]. Однако существует проблема государственного управления, которая не способствует эффективному взаимодействию государства и инновационного бизнеса. Речь идет о такой проблеме, как отсутствие взаимодействия и налаживания кооперации. Иными словами, государства выступает только в качестве регулятора и контролера. В настоящее время большинство стран осуществляют свою деятельность в рамках парадигмы New public management (NPM) и предоставляют услуги компаниям с социально важными инновациями, доверяя бизнесу реализацию и коммерциализацию инноваций бизнесу. Однако, согласно обновленной парадигме New public governance (NPG), сменившей NPM, государство должно взаимодействовать с бизнесом, участвовать в совместном управлении, совместном производстве или совместной реализации инноваций, для более эффективного применения инновационных технологий, так как бизнес может ставить коммерческие интересы выше социальных [6]. Поэтому, для выстраивания эффективной национально инновационной системы (НИС) необходимо вовлечение как государства, так и бизнеса, и исследовательских институтов, в результате взаимодействия которых коммерциализируются фундаментальные исследования и создаются социально важные инновации. Обзор литературы Государственные финансы следует сравнивать по эффективности с частным бизнесом. Так, к примеру, исследователи из США и России приходят к выводу, что опыт высокотехнологичных стран указывает на то, что чем выше бюджетные расходы инновации и НИОКР, тем ниже продуктивность исследователей (в Швейцарии, Дании, Сингапуре и других технологичных странах). Американские исследователи с помощью анализа данных инновационных компаний из S&P (Американский фондовый индекс) и иных открытых источников за последние 10 лет, а также при помощи верификационного метода подтверждают затратность государственных расходов на НИОКР относительно расходов частного сектора [7]. Что касается отечественных работ, то в них чаще приводятся примеры неэффективности государственных расходов, потраченных на инновации, и даются рекомендации для более эффективной кооперации между бизнесом и исследовательскими центрами, о чем свидетельствуют несколько примеров в рамках специальных экономических зон и других [8]. Несмотря на это, не следует преуменьшать значимость государственной поддержки и бюджетных расходов на инновационное развитие. Немаловажным также является рассмотрение способа распределения бюджетных средств. Так, на сегодняшний день наиболее распространенным методом распределения средств в России является конкурс, представленный в виде грантов на выполнение исследований. Активность научно-исследовательских организаций и институтов зависит от количества полученных грантов и связей организаций с промышленностью [9]. Превалирование государственных финансовых расходов на НИОКР и исследования способствуют построению вертикальных связей в национальной инновационной системе, что в свою очередь приводит к повышению трансакционных издержек, а также установлению квазирыночных или рентоориентированных отношений вместо рыночных [10]. Существует ряд исследователей, которые отдают главенствующую роль в финансировании исследований и разработок государству. Одни исследователи считают, что финансирование государством должно производиться в тех отраслях, которые наиболее важны для государства. Исследователи зачастую приводят примеры успешно реализованных инфраструктурных инновационных проектов и созданных специальных инновационных зон [11]. Также приводят в пример опыт России с 1998 года по 2008 год, где отмечают развитие инноваций в России и роль государства в поддержании национальной инновационной системы во время кризиса 2008 года [12]. Развитие отдельных отраслей, по мнению данных исследователей, является приоритетом для государства, которое в свою очередь приведет к росту смежных отраслей и всей экономики в целом. К такому же выводу приходят и некоторые зарубежные исследователи, которые указывают на комплексный рост экономики в технологичных странах в 2010-х годах [13]. Основная идея таких исследований заключается в развитии теории международных отношений и концепции глобального распределения труда, смысл которых заключаются в том, что недостаток в разработках в других сферах можно компенсировать путем заимствования существующего мирового опыта, в то время как государство должно поддерживать те отрасли, в которых оно само заинтересовано [14]. Однако такого рода построение отношений не только ограничит технологическое развитие страны, сделав её зависимой от других стран, но и будет способствовать провалам рынка, нарушая при этом рыночные механизмы путем спроса на отдельные разработки и исследования со стороны государства. Помимо этого существуют сторонники государственного финансирования инноваций и НИОКР, которые утверждают, что государство должно поддерживать те отрасли, которые наименее развиты и не способны существовать без государственной поддержки [15; 16]. В статьях анализируются данные из открытых источников для выявления связей и анализ вторичных данных. В исследованиях подчеркивается, что первоочередным для государства должно быть поддержание конкурентоспособности страны, даже без учета эффективности государственных финансов. С другой стороны, некоторые исследователи считают частный сектор первостепенной составляющей в развитии национальной инновационной системы. Как правило, данные исследователи разделяют идею роли государства как сервисного органа, который при необходимости должен принимать участие в развитии инноваций по инициативе частного сектора. Теоретические взгляды данных исследователей схожи по концепции с ранее упомянутой парадигмой New public management (NPM) [17]. Способность частного сектора к коммерциализации инноваций делает его доминантным в отношениях в рамках национальной инновационной системы, в то время как государство по своей природе менее эффективно относительно частного сектора, в особенности в сфере инноваций [18]. Также в пользу гипотезы исследователи приводят данные по 45 странам, где в большинстве стран, фактический результат государственной инновационной поддержки ниже ожидаемого. Принимая это во внимание, государство должно спонсировать и оказывать поддержку в той сфере, в которой частный сектор имеет развитие [19]. Однако здесь упускается то, что некоторые социально важные сферы не подразумевают коммерциализацию и получение прибыли. Данные отрасли без вмешательства государства могут быть обделены вниманием бизнеса, так как для частного сектора приоритетным является получение прибыли. Помимо этого зачастую исследования в областях, где риск убытка выше, чем социальная выгода, не представляют интерес. В связи с этим социально важные проекты должны быть инициированы государством. Отсюда вытекает, что государственная поддержка инноваций является необходимой для эффективного функционирования национальной инновационной системы. Однако государство, бизнес и исследовательские институты должны иметь равные отношения для построения горизонтальных связей между собой. Так, при построении вертикальных связей и превалировании одного актора над другим создадутся провалы рынка, что будет указывать на неэффективность НИС [20]. Исходя из этого для построения эффективной НИС роль государства не должна ограничиваться лишь сервисными функциями, но и подразумевать возможности кооперации, совместно производства и иных механизмов взаимодействия согласно парадигме New public governance (NPG). В качестве мер государственной поддержки инновационных организаций малого и среднего размера могут использоваться одновременно несколько инструментов: гранты, программно-целевые расходы на НИОКР, инфраструктурные гранты (инкубаторы, технопарки, зоны и др.), введение налоговых льгот, минимизация бюрократических процедур, которые необходимы для регистрации малого и среднего бизнеса, а также начала деятельности, упрощение получения финансирования и т.д. [21]. Перечисленные меры государственной поддержки инновационных компаний частного сектора можно разделить на две категории: косвенные и прямые. Косвенные меры регулирования (налоговые и кредитно-денежные) не являются нейтральной мерой и способствуют развитию наукоемкой промышленности и могут быть более эффективны в России, так как не способствуют выстраиванию горизонтальных связей как при предоставлении государственных грантов, так и при иной поддержке в рамках целевых программ. Косвенные меры государственного регулирования инновационной сферы должны иметь более высокую эффективность, так как предоставляют малому и среднему бизнесу самостоятельной выбор направления технического развития. Прямые методы государственной поддержки в инновационной сфере принято разделять на административно-ведомственные и программно-целевые. Административно-ведомственный метод поддержки проявляется в виде прямого финансирования, осуществляемого в соответствии со специальными нормативно-правовыми актами, принимаемыми с целью поддержки инновационных компаний [22]. Программно-целевые методы государственной поддержки инноваций подразумевают контрактное финансирование инновационных компаний посредством государственных целевых программ, для поддержки нововведений, в том числе в малых наукоемких организациях. Ряд исследователей отмечают важность прямых методов поддержки инновационного бизнеса. Ввиду того, что эффект от данных механизмов легко посчитать, а также ввиду конкретных целей государственной поддержки не учитывающую за частую различные экстерналии. Данные по целевым программам, как правило, широко афишируются и строго контролируются. Исследователи в основном используют данные из государственных источников для оценки регулирующего воздействия государственных программ и отслеживания достижения целей [23; 24]. При помощи анализа отдельных кейсов исследователи приходят к выводу о том, что прямые методы поддержки частного сектора способствуют четкому разделению функций, где государство занимается координацией, а бизнес исполнением. Разграничение функций обеспечивает необходимый уровень бюрократии, который должен соблюдаться для эффективного достижения поставленных перед бизнесом целей, а также поддержит развитие важных для государства отраслей [25; 26]. Помимо этого, некоторые исследователи по результатам опросов пришли к выводу о том, что прямые методы поддержки в виде денежных грантов являются более привлекательными для самого бизнеса [27]. Следует отметить, что существуют компании, которые создаются для получения того или иного финансирования или существующие компании меняют сферу своей деятельности для получения государственной финансовой поддержки, что искажает рыночные механизмы и при развитии одной отрасли останавливают развитие другой отрасли. Некоторые исследователи отмечают, что в странах с высоким уровнем коррупции наблюдается также связь между организациями получатели гранта и источником финансирования. Как правило результаты деятельности в таких случаях проверяются более лояльно [28; 29]. Однако в пользу косвенных методов государственной поддержки инноваций относят высокие издержки перераспределения, которые требуются при формировании бюджета, с которого будут выплачиваться гранты [30]. Кроме этого, в последнее время популярна идея о том, что государство должно способствовать созданию инновационных компаний путем снижения бюрократии или иных методов, стимулирования конкуренции и снижения входных барьеров. Поэтому у инновационных компаний будут конкурентные преимущества. Отметим, что эта идея весьма популярна и в России. Данные исследователи опираются на международные рейтинги, индексы и иные показатели, которые включают в свои индексы легкость ведения бизнеса и административные барьеры для открытия бизнеса [31; 32; 33]. Именно благодаря улучшению предпринимательского климата и ведения нового бизнеса Россия упрочила свои места в рейтингах «Doing business» [34; 35]. Рейтинг Doing business весьма важен для технологически развитых стран. Однако следует отметить, что в развитых европейских странах экономика основывается на малом и среднем бизнесе. Не только создание условий инфраструктуры способствует развитию инновационных МСП, но и готовность населения к предпринимательству, предпринимательская грамотность, а также поддержка МСП не только со стороны государства, но и промышленности. Меры, предложенные по ускоренному развитию IT-отрасли, должны способствовать развитию наукоёмкой инновационной отрасли и способствовать замещению западных технологий. В то же время косвенные методы не ограничат существующие компании в векторе развития и могут оказаться более эффективными. Методология Для оценки государственной инновационной политики по предложенным направлениям будут проанализированы следующие показатели за последние 5 лет: • Доля инновационных продуктов в выручке; • Количество технопарков; • Расходы на НИОКР; • Расходы на профессиональную переподготовку и повышение квалификации; • Объем венчурных инвестиций. Кроме данных показателей по 5 направлениям инновационной политики, также будут проанализированы показатели государственных расходов на НИОКР, объем выпуска инновационных товаров и услуг, а также прогнозы государственных ведомств по отраслям и прогнозы аналитического центра инновации и стартапов «Desight» резидента IT-кластера Сколково. Помимо рекомендаций по совершенствованию государственной инновационной политики в данном исследовании проверяются следующие гипотезы: H1 - Национальная инновационная система эффективна тогда, когда существует финансирование как со стороны государства, так и со стороны бизнеса; H2 - Косвенные меры поддержки инновационных компаний в России более эффективны чем прямые. Результаты В рамках исследования были проанализированы показатели, характеризующие деятельность государственной инновационной политики по указанным выше направлениям. Государство как заказчик инноваций В рамках данного направления был рассмотрен показатель доли инновационных продуктов в общем объеме товаров и услуг. Государство как заказчик должно стимулировать увеличение доли инновационных товаров и услуг, что делает экономику более конкурентоспособной и маржинальной. Согласно данным за последние 5 лет средний прирост инновационных товаров составляет минус 0,5 %, что указывает на уменьшение доли инновационных товаров в общем объеме произведенных товаров и услуг в России (рис. 1). 2017 2018 2019 2020 2021 Рис. 1. Доля инновационных товаров в общем объеме отгруженных товаров и услуг согласно Росстату По секторам товаров и услуг больше всего доля инноваций присутствует в научной сфере, затем в сфере телекоммуникаций. Однако даже в данных отраслях изменения за последние 5 лет несущественные (рис. 2). Рис. 2. Динамика доли инновационных товаров по секторам экономики за 5 лет согласно Росстату Следует отметить, что несмотря на то, что приведенные данные относятся к товарам и услугам, произведенным в России, большая часть инновационных товаров импортируется из более технологически развитых стран. Однако ввиду большого количества санкций, запрета ввоза в России технологий, а также ухода американских и европейских технологических компаний существует потребность в замещении инноваций. Так, например, в качестве замещения могут выступать госзаказы, гранты и иные льготы. Государство как создатель инфраструктуры Данное направление можно рассмотреть по количеству действующих технопарков в России за последние 5 лет. Следует отметить, что количество инноваций растет в среднем на 12 единиц (рис. 3). Рис. 3. Государственные расходы на инфраструктуру для инноваций Источник: Составлена автором на основе данных проекта «Госрасходы» [35]. Государство как источник финансирования По данному направлению рассматривается показатель финансирования исследований из федерального бюджета. Согласно бюджету за 2022 год расходы на НИОКР и исследования вырасли примерно на 1 %. Санкции и перестройка экономики на данное направление существенно не влияют (рис. 4). Кроме того, согласно данным Росстата, более 70 % расходов на НИОКР приходятся на государство, в то время как в Европе и США более 60 % расходов на исследования приходятся на частный сектор. При проведении корреляционного анализа между частными инвестициями и объемом инновационных товаров в России наблюдается зависимость r = 0,67 для России и 0,54 для США, что указывает на важность частных инвестиций для России. Данное исследование подтверждает первую гипотезу о необходимости взаимодействия государства и частного бизнеса. Рис. 4. Соотношение типов государственных расходов на исследования и разработку согласно Росстату Создание новых компетенций По данному направлению в последние годы в России запущено несколько программ по профессиональной переквалификации и созданию востребованных профессий. Примером является финансирование обучений незащищенных категорий лиц в рамках программы «Цифровая экономика», где граждане определенной категории могут через госуслуги записаться на востребованные IT специальности. Расходы на профессиональную переподготовку также показывают положительную динамику и не зависят от санкций и перестройки экономики (рис. 5). Рис. 5. Расходы на переподготовку кадров для инновационной сферы согласно министерству труда и социальной защиты Создание инновационной и предпринимательской культуры Данное направление чаще всего рассматривают через количество стартапов, так как в них вовлечено больше мелких компаний и физических лиц, а успешные проекты мотивируют общество на предпринимательскую деятельность. По данному направлению в последние годы в России запущены программы по профессиональной переподготовке предпринимателей (рис. 6). Рис. 6. Прирост малых предприятий в мероприятия инновационного центра «Сколково» Согласно данным аналитического центра Сколково “Desight” в последние годы венчурное финансирование увеличивается быстрыми темпами. Однако несмотря на то, что за 1 квартал 2022 года был прирост инвестиций на 25 %, к концу 2022 года наблюдалось снижение венчурных инвестиций вдвое. Данное изменение связано в основном с тем, что в первом квартале были профинансированы сделки, заключенные до 2022 года, а 40 % от общего объема инвестиций приходилось на зарубежные компании и фонды. В данном секторе России в условиях перестройки необходимо увеличивать финансирование за счет бюджетных средств. Что касается гипотезы 2, то согласно данным за последние 10 лет наблюдается несущественное превалирование влияния косвенных методов на объем выпуска технологий и инноваций. Но в период кризиса данное допущение не является справедливым, так как бизнес больше нуждается в финансировании. Нельзя утверждать о подтверждении второй гипотезы. Однако, в связи с беспрецедентными санкциями и ограничениями в течение 2022 года, следует отметить возросшую роль государственных механизмов поддержки предпринимательства. В начале 2023 года, прогнозы Центрального банка и Правительства были переоценены в положительную сторону. Несмотря на сложности в инновационном секторе, существенных провалов в экономике не наблюдается и Центральный банк улучшает прогноз по возвращению к докризисным показателям и понижает сроки с 5 лет до 3 лет. В 2023 году ожидается аккумулирование внутренних резервов для развития технологичного производства и замены ушедших иностранных инвесторов внутренними или инвесторами из дружественных стран. На конец 2023 года планируется тестирование отечественных изобретений в авиационной сфере, а также национализация технологических компаний, работающих в России с иностранной регистрацией бизнеса. Заключение В качестве выводов исследования были выделены наиболее уязвимые направления государственной инновационной политики в условиях структурной перестройки и кризиса. Данными направлениями являются в первую очередь государственные заказы инноваций и стимулирование конкурентоспособных компетенций и технологий. Данную проблему подтверждают снижение инновационных товаров в общем объеме товаров и услуг, ограничение по ввозу технологий в Россию, а также закрытие ряда международных организаций, в том числе международных сертификационных центров (ACCA, CFA и другие). Данные изменения указывают на необходимость увеличения государственных заказов, субсидий и грантов, способствующих замещению зарубежных технологий и способствующих конкурентоспособности России на рынке технологий. Также в сложившихся условиях необходимо поддерживать культуру инноваций и предпринимательства, учитывая, что больший объем инвестиций приходился на зарубежные компании и фонды. В качестве замены может выступить Российский фонд прямых инвестиций, увеличив участие в венчурном финансировании. Ввиду подтверждения гипотезы о необходимости взаимодействия государства и бизнеса в рамках национальной инновационной системы, немаловажным также является финансирование малого и среднего инновационного предпринимательства, проведения мероприятий по налаживанию диалога между бизнесом и государством, а также сокращение бюрократических процедур для ведения и открытия бизнеса. Что касается гипотезы, связанной с косвенными и прямыми методами государственного регулирования, то в условиях структурной перестройки экономики данная гипотеза не подтвердилась.

Об авторах

Роздон Джамшедович Мухитдинов

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Автор, ответственный за переписку.
Email: rmuhitdinov@hse.ru
ORCID iD: 0000-0002-2987-695X

аспирант департамента политики и управления

101000, Россия, Москва, Мясницкая ул., д. 20

Список литературы