Развитие государственно-частного партнерства в России с 2015 года по 2023 год

Полный текст

Введение Много лет мировая экономика и политика представляют собой игру в монополию, в которой каждая страна - это важный и значимый игрок, представляющий из себя монополиста со своей экономикой и финансами. Цель игры - остаться единственным игроком, который не достигнет банкротства. Начиная с 2014 года условия игры для одного из заметных игроков значительно изменились в связи с объединением части стран-участников для ее вытеснения из системы: с помощью санкций европейские страны уже на протяжении восьми лет пытаются вытеснить из этой игры сильного и влиятельного по своим экономическим возможностям игрока - Россию. Вместе с тем Россия не только пытается использовать дипломатию для решения проблем внешней политики, но и перенимает опыт других стран для ведения внутренней. Таким образом, в нашей стране все более и более развивается государственно-частное партнерство (далее также - ГЧП), открывающее новые возможности для государства и частного бизнеса. Государственно-частное партнерство - это финансовый инструмент, который позволяет привлекать частные инвестиции в развитие социальной инфраструктуры, тем самым обеспечивая более эффективное распределение бюджетных средств. Это инвестирование в социальные проекты в сфере здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, образования, создание инновационных технологий для модернизации экономики при сокращении расходования бюджетных средств. Цели данного проекта заключаются в улучшении качества жизни населения и поднятии благосостояния страны. В рамках теории смешанной экономики государство, используя ГЧП, отказывается от неэффективной формы управления имуществом, передавая управление государственной собственностью и различные обязанности частному сектору, который приносит в производство организационный опыт и различные инновации, инвестирует собственные средства в развитие предприятия и минимизирует риски предпринимательской деятельности [1; 2]. Актуальность государственно-частного партнерства заключается в эффективном решении ряда вопросов внутренней экономики страны, таких как: 1. Повышение качества предоставляемых потребителю товаров и услуг; 2. Более эффективное использование государственного имущества; 3. Привлечение инвестиций в экономику страны за счет частного предпринимательства; 4. Поддержка отечественного производителя; 5. Реализация социально значимых проектов. В Российской Федерации, опираясь на положительный опыт других стран, было принято решение о принятии Закона о государственно-частном партнерстве для решения внутренних вопросов, связанных с развитием экономики страны. Наличие специализированных органов государственного управления государственно-частным партнерством в рамках общей системы государственного управления и уровень эффективности выполнения государственными служащими своих обязанностей являются важными факторами в развитии государственно-частного партнерства. Созданные указанные органы власти и работающие там чиновники более эффективно управляют проектами государственно-частно партнерства, помогают их реализации, выполняют функции государственного контроля за их исполнением. Вместе с тем указанные органы государственной власти занимаются финансовыми вопросами проектов ГЧП: льготное кредитование и меры налогового характера. В Великобритании и Австралии созданы также целевые фонды для совместного финансирования проектов государственно-частного партнерства [3]. Одним из важных аспектов изучения возможностей, которое несет государственно-частное партнерство для Российской Федерации и частного бизнеса, является рассмотрение развития государственно-частного партнерства на протяжении последних нескольких лет. Учитывая изложенный факт, было проведено исследование, заключающееся в анализе развития государственно-частного партнерства в России в период с 2015 года по 2023 год. Развитие государственно-частного партнерства Развитие государственно-частного партнерства в 2015-2019 годах Если за статистическую основу брать проекты государственно-частного партнерства, которые прошли стадию коммерческого закрытия, то по сравнению с 2013-2014 годами рынок проектов ГЧП показал крайне высокий среднегодовой темп роста в 2015 году, связанный с развитием законодательства о концессионных соглашениях, существенный импульс которых был передан инвестициям в ЖКХ [4], новыми дополнительными гарантийные инструменты для инвесторов и введением института частной концессионной инициативы [5]. Вместе с тем, несмотря на развитие ГЧП в 2015 году, средний показатель по уровню развития ГЧП в России оказался на 4,8 процентов ниже ожидаемого и составил 24,4 %. Указанное отклонение можно объяснить следующими факторами: 1. В некоторых регионах планируемые проекты не были запущены; 2. Некоторые субъекты не приняли базовых системных мер по созданию фундамента сферы государственно-частного партнёрства, обозначенных в 2014 году; 3. Снижение интереса инвесторов к долгосрочным инвестициям в инфраструктуру на региональном и муниципальном уровне в связи с снижением темпов роста российской экономики. В 2015 году был принят федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который впоследствии дополнялся и изменялся много раз [6; 7]. В основном поправки касались перечня объектов, в отношении которых возможно заключение соглашений о государственно-частном партнерстве. Так, в 2016 году были внесены комплексные поправки, в которых были уточнены положения в части состава объекта соглашения и его эксплуатации, требований, предъявляемых к частному партнеру в части лицензий и иных разрешений, введен термин «иное предоставляемое по соглашению имущество», а также закреплены особенности распоряжения имуществом, которое создается или приобретается частным партнером, но не входит в состав объекта соглашения. Новые положения также продлили срок приведения в соответствии с 224-ФЗ региональных и муниципальных правовых актов в сфере ГЧП до 1 января 2025 (ранее был установлен срок до 1 июля 2016 г.) Сумма инвестиционных обязательств по данным 2016 года - 196 млрд рублей. В соответствии с поправками у частного партнера, заключившего договор ГЧП, появилось право распоряжаться муниципальным имуществом по своему усмотрению, но с сохранением его прямого назначения и с неким сохранением бюджетных мест. Так, например, в сфере здравоохранения значительно сокращается количество мест для пациентов с полисом ОМС: в Новосибирской области передача в концессию объектов здравоохранения привела к сокращению числа пациентов, обслуживаемых по ОМС: в роддоме - с 1780 до 48 человек в год, в стоматологической поликлинике - со 130 тыс. до 300 человек в год. В концессионных детских садах Москвы примерно треть мест оплачивается родителями по ценам, соответствующим плате за содержание детей в государственных садах, тогда как две три мест оплачиваются по цене 40-45 тыс. руб. в месяц. Аналогичная практика имеется и в других регионах: в Новосибирске из 100 мест в концессионном детсаде только 10 должны быть «бюджетными», в Благовещенском районе Амурской области из 75 мест «бюджетных» - 15, причем инвестиционные обязательства частного партнера ограничиваются укомплектованием созданного за бюджетный счет здания недорогим оборудованием (кровати и детские горки). В 2017 году были приняты дополнительные поправки о передаче в концессию имущественного комплекса объектов жилищно-коммунального хозяйства. По данным 2017 года в стране действовало 1759 концессионных соглашений, сумма инвестиционных обязательств составила около 215 млрд рублей. Передача объектов жилищно-коммунального хозяйства благотворно повлияло на качество жизни и обслуживания населения: в регионах, где действуют концессионные соглашения, наблюдается снижение аварийности в теплоснабжении (на 47 %) и в водоснабжении (на 21 %). Результаты преобразований видны уже в течение года после прихода на объект тепло или водоснабжения концессионера. Вместе с тем к концу 2017 года наблюдается значительное увеличение количества споров в отношении различных объектов коммунальной инфраструктуры: 84 % от общего количества споров, вытекающих из концессионных соглашений [8]. Суды, разбирающие указанные спорные ситуации, чаще всего обращаются государственные контролирующие органы прокуратуры и антимонопольные органы. Чаще всего споры возникают из-за расторжения соглашения либо из-за выплаты компенсации после его расторжения. В 2018 году в перечень объектов ГЧП были добавлены сооружения связи и объекты IT [9]. С закреплением возможности заключения соглашений о государственно-частном партнерстве в отношении объектов IT в закон также была добавлена отдельная глава, посвященная регулированию данных правоотношений. Факторами, меняющими рынок ГЧП в России, послужило следующее. 1. Снижение числа крупных проектов; 2. Разделение практики применения механизмов ГЧП на промышленную, сельскохозяйственную и IT-инфраструктуру; 3. Совершенствование законодательства в целях упрощения процедур и снижения инвестиционных рисков. Помимо этого в 2018 году закрепилась практика применения механизмов ГЧП в отраслях общественного транспорта, железнодорожного транспорта и портовой инфраструктуре, а также выход на рынок новых финансирующих игроков (большего числа негосударственных пенсионных фондов и страховых компаний). В 2019 году рынок государственно-частного партнерства в Российской Федерации насчитывал более 3600 проектов с общим объемом инвестиций 3,9 трлн рублей, из которых 2,8 трлн рублей составляли частные средства инвесторов [10; 11]. Изменения, внесенные в 224-ФЗ в 2019 году, также касались вопросов, связанных с объектами IT: в федеральный закон добавили положение, устанавливающее возможность отчуждения государственным партнером частному лицу исключительного права на результаты интеллектуальной деятельности, входящих в состав объекта соглашения. Вместе с тем была введена оговорка о том, что правительством могут быть установлены случаи, когда такое право не может отчуждаться частному партнеру. Самыми крупными и удачными проектами государственно-частного партнерства по данным РОСИНФРА [12] в 2019 году стали: 1. «Безопасный город» - современная система видеонаблюдения и видеоаналитики в Нижнем Новгороде, которая позволяет круглосуточного наблюдать за обстановкой на улицах города, прогнозировать развитие чрезвычайных ситуаций, выработать единый план реагирования для всех служб и ведомств, а также создать единую среду для их коммуникации; 2. Транспортная карта «Стрелка» - пополняемая транспортная карта, электронное средство платежа для безналичной оплаты проезда на транспорте Московской области; 3. Система маркировки и прослеживания товаров «Честный знак». Это информационная система, предназначенная для контроля прохождения товаров от производителей и/или импортеров через торговые сети потребителям. С 2024 года маркировка должна распространиться на все товарные группы; 4. Цифровое Приморье - система для сбора, хранения, обработки и передачи информации в цифровой форме во всех сферах социально-экономической деятельности Приморского края; 5. Создание платформы «РОСИНФРА» - это платформа поддержки инфраструктурных проектов. Таким образом, принятие поправок в закон, касающиеся IT-технологий, благотворно повлияло на некоторые аспекты социальной жизни и бизнеса в целом. Создание, развитие и интеграция цифровых платформ стало эффективным инструментом для преодоления нехватки данных об инфраструктуре и привлечения частных инвестиций в ее развитие. Только благодаря одной платформе «РОСИНФРА» регионы получили не только возможный доступ к информации, но и получили возможность выставлять свои ГЧП проекты для поиска инвесторов среди частного сектора. Развитие государственно-частного партнерства в 2020-2021 годах В 2020 году на рынке ГЧП происходят изменения, вызванные мировой пандемией коронавируса: на экономику страны оказывают давление не только мировые санкции, но и полное закрытие государственных границ, а также переход на полную дистанционную деятельность, к которой государство и частный сектор были не готовы. Недостаточный рост внутренних инвестиций в основной капитал из-за волатильности мировых цен на энергоносители неблагоприятно сказался на состоянии государственного бюджета. На начало 2020 года в России сохраняется недостаточный объем инвестиций из-за избыточных административных барьеров, неэффективной защиты права собственности и сокращение доходов населения из-за введения мировых санкций. Из-за мирового санкционного давления на частный бизнес, происходит увеличение роста государственно-частного партнерства со стороны частных организаций. Таким способом, частные организации пытаются разделить и минимизировать риски, поскольку государство становится гарантом при взаимодействии с кредитно-финансовыми организациями. В 2021 году ГЧП-рынок в России начинает восстанавливаться после спада в связи с коронавирусом [13]. В начале года было объявлено на 33 % больше концессионных и ГЧП конкурсов, чем годом ранее, а общий объем инвестиций составил более 447,9 млрд руб., что почти в 4 раза больше, чем в 2020 году [14]. Закрытых крупных или средних ГЧП-проектов, которые прошли коммерческое закрытие на 22,7 % меньше, чем годом ранее, однако несмотря на такую динамику объем привлекаемых инвестиций продолжает расти. Так, в 2020 году общий̆ объем «законтрактованных» инвестиций составлял - 363,9 млрд руб., из них частных - 211,3 млрд руб., а в 2021 общий̆ объем «законтрактованных» инвестиций составляет более 414,8 млрд руб., из них частных - не менее 344,1 млрд руб. Стабильные показатели наблюдаются в социальной сфере и городской инфраструктуре. Значимую роль в восстановлении рынка ГЧП сыграло постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2021 года № 1189 и № 1190, таким образом была запущена программа предоставления регионам льготных бюджетных кредитов на реализацию инфраструктурных проектов. Эта программа предоставила возможность «демографической субсидии», благодаря которой получилось осуществить реализацию концессионных проектов, направленных на увеличение количества учебных мест в школах городов, в которых прогнозируется рост демографии. Новые поправки 2021 года коснулись и социальной сферы. Постановление Правительства Российской Федерации от 04.12.21 № 2200 были внесены изменения в государственную программу «Социальная поддержка граждан». Данная программа предусматривала выделение средств из государственного бюджета с целью реконструкции и строительства геронтологических центров для людей преклонного возраста. Дополнительно были приняты поправки, касающиеся «дальневосточных концессий» - они предусматривали возмещение до 100 % затрат инвестора, которые были использованы для создания инфраструктуры в течение 10-20 лет после ввода объекта в эксплуатацию. Таким образом, с учетом большого финансирования и госгарантий количество проектов государственно-частного партнерства увеличивается. Регионы не только начинают участвовать в реализации ГЧП проектов, но и реализуют их самостоятельно на местном уровне. Например, наблюдается тенденция, в которой регионы сами увеличивают количество ГЧП сделок в разных сферах либо ставят ГЧП проекты на поток. Например, к середине 2021 года в Московской области, насчитывалось около 100 концессий. Развитие государственно-частного партнерства в 2022-2023 годах Поправки, принятые в 2022 году, связаны с упрощением процедур и расширением перечня оснований для корректировки соглашений в связи с изменениями экономики проекта и обстоятельств его реализации. Эти поправки позволили своевременно отреагировать на рыночные изменения и обеспечить стабильность уже запущенных проектов. Вместе с тем эти изменения не затронули ряд сфер, в частности, автодорожную и коммунальную инфраструктуру. В то же время эксперты отмечают целесообразность предоставления аналогичных возможностей для таких проектов. В июне 2022 года президент Владимир Путин объявил о запуске механизма промышленной ипотеки, в рамках которой инвестор сможет получить заем под залог недвижимости по льготной ставке до 5 % [15]. Федеральный бюджет компенсирует коммерческим банкам разницу между льготной и рыночной ставками - на эти цели может быть выделено до 500 млн руб. Указанный механизм интересен промышленным предприятиям, планирующим приобрести производственные мощности на территории промышленных парков и технопарков, а также управляющим компаниям, осуществляющим строительство, модернизацию или реконструкцию производственных площадей и объектов обеспечивающей инфраструктуры. Использование промышленной ипотеки позволит оперативно разворачивать новые производства, сократив срок запуска проекта с 2-3 лет до 6 месяцев. Кроме того, мера способствует решению проблемы простаивающих производственных мощностей в промышленных парках и технопарках, снизив риски для управляющих компаний в связи с уходом иностранных производителей. По данным РОСИНФРА в 2023 наблюдается уменьшение числа проектов ГЧП [16]. В январе в ГИС Торги размещено 35 ГЧП-проектов. В их числе - 15 частных концессионных инициатив и 20 конкурсов. Общий объем предполагаемых инвестиций составляет около 367 млн руб. Все проекты планируется реализовать в форме концессионных соглашений (115-ФЗ). В феврале 2023 года также вступил в силу федеральный закон, направленный на увеличение числа ГЧП-проектов в сфере ИТ: теперь федеральный закон № 224-ФЗ предусматривает возможность заключать концессионные соглашения в отношении объектов информационных технологий и договоры ГЧП на муниципальном уровне [17], что позволит органам местного самоуправления привлекать внебюджетные средства в развитие цифровой инфраструктуры. Заключение В заключении необходимо отметить, что в связи с изменениями, внесенными в Закон о ГЧП, принятый в 2015 году, частному сектору пришлось адаптироваться к нему в течение восьми лет. Принятие указанного закона, а также поправок в него, направленных на минимизирование всех рисков со стороны как государства, так и частного сектора, благотворно повлияло на экономику страны в целом, так как за это время было реализовано большое количество малых объектов и многомиллиардных проектов. В программе государственно-частного партнерства существуют свои плюсы и минусы. Как уже упоминалось выше, в 224-ФЗ ежегодно вносятся поправки, с учетом ошибок предыдущего года, таким образом, минимизируются риски для частного сектора и государства. Безусловно, работа по совершенствованию этой программы предстоит долгая, но уже сейчас она открывает огромные возможности для частного бизнеса. Анализ изменений, связанных с развитием государственно-частного партнерства в России на протяжении последних нескольких лет, показывает заинтересованным сторонам векторы развития ГЧП, а также новые области, в которых стало возможно применение государственно-частного партнерства. За все время существования внесение изменений и поправок, касающихся закона о ГЧП, частный сектор получил следующие преимущества: • закрепление условий взаимодействия с государством в рамках долгосрочного соглашения; • возможность получения земельного, лесного или водного участка без торгов для целей реализации СГЧП; • возможность софинансирования проекта государством, получение дополнительных гарантий (в т. ч. минимальной доходности); • возможность увеличивать свою выручку по проекту за счет оказания дополнительных платных услуг и/или применения различных решений, снижающих затраты на этапе создания или эксплуатации; • передача части рисков по проекту государству; • закрепление в сферах деятельности, традиционно занимаемых государством; • в случае частной инициативы - возможность самостоятельно проработать структуру проекта и предложить проект соглашения, сократить срок заключения соглашения.

Об авторах

Павел Алексеевич Земсков

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»; Московский финансово-промышленный университет «Синергия»

Автор, ответственный за переписку.
Email: 9610271@mail.ru
ORCID iD: 0009-0000-2401-4341

аспирант факультета «Финансы» Московского финансово-промышленного университета «Синергия»

101000, Россия, Москва, Мясницкая ул., д. 20; 129090, Россия, Москва, Мещанская ул., д. 9/14, стр. 1

Список литературы