Практические рекомендации по организации преобразований муниципальных образований в Республике Калмыкия

Полный текст

Введение Тот процесс, который отмечен пока в законопроекте № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», [3] и та правовая логика, которую использует законодатель, укладываются в концепцию, что из видов муниципальных образований уходят городские и сельские поселения. Подготовка к этому процессу, на наш взгляд, уже началась с 2013 года, когда законодатель разрешил субъектам Российской Федерации перераспределять полномочия, например, между муниципальным районом и поселением. Или, например, когда Правительство Московской области перенаправило в свою сторону все вопросы, касающиеся строительной сферы. В 2015 году законодатель открыл возможность избирать глав муниципальных образований посредством конкурсных процедур. Далее в 2017 году произошли изменения в законодательстве относительно способов преобразования муниципальных образований посредством представительного органа (ранее такие изменения возможны были только через проведение местных референдумов). И в 2019 году появился новый тип муниципального образования - муниципальный АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 223 Ubushaeva B.G., Klym-Eremina N.V. RUDN Journal of Public Administration,2023;10(2):222-235 округ [4. С. 18]. Таким образом, здесь можно проследить определенную логичность юридических шагов относительно действий, которые направлены на централизацию в отношении местного самоуправления и постепенного снятия с оборота таких видов муниципальных образований, как городские и сельские поселения. В последнее время мы наблюдаем активность многих субъектов Российской Федерации в области преобразований муниципальных образований, которые отразились в статистике (табл.1). На наш взгляд, данным процессам способствовали проблемы, которые характерны для двухуровневой системы местного самоуправления [5]: Таблица 1 / Table 1 Изменение количества муниципальных образований в разбивке по видам по состоянию на 1 января 2020 г. и 1 января 2021 г. Change in the number of municipalities by type as of January 1, 2020 and January 1, 2021 Количество муниципальных образований, в т.ч. / Number of municipalities, including По состоянию / as of на 1 января 2020 г. / as of January 1, 2020 на 1 января 2021 г. / as of January 1, 2021 муниципальных районов / municipal districts 1 667 1 593 (-74) городских поселений / urban settlements 1 392 1 327 (-65) сельских поселений / rural settlements 16 800 16 235 (-565) муниципальных округов / municipal districts 39 113 (+74) городских округов / urban districts 632 627 (-5) городских округов с делением / urban districts with division 3 3 (без изменений) / (unchanged) внутригородских районов / inner-city districts 19 19 (без изменений) / (unchanged) внутригородских территорий / inner-city territories 267 267 (без изменений) / (unchanged) ВСЕГО / TOTAL 20 819 20 184 (-635) Источник: [5] Source: [5] 224 CURRENT PROBLEMS OF PUBLIC ADMINISTRATION Убушаева Б.Г., Клым-Еремина Н.В. Вестник РУДН. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2023. Т. 10. № 2. С. 222-235 1. Дублирование полномочий, которые способствуют возникновению определенных конфликтов. В некоторой степени, например, в Республике Калмыкия остается практика, когда сельские поселения не понимают, где заканчиваются их полномочия, а где начинаются полномочия муниципального района. В итоге население находится в неведении, а администрации, не имея достаточных финансовых средств для решения вопросов местного значения, пытаются перебросить их либо на поселенческий, либо на районные уровни. 2. Низкий уровень бюджетной обеспеченности поселений. Как показывает статистика, поселения Республики Калмыкия - высокодотационные. Во всех поселениях остаются весьма трудоемкие финансовые полномочия. Это газо-, тепло-, водоснабжение, ремонт дорог в границах муниципальных поселений, культура и др. За сельскими поселениями закреплены дополнительные отчисления от НДФЛ - 10 %, транспортный налог - 50 %. Но они до сих пор не позволили найти ту «золотую середину», которая могла бы решить вопрос финансирования в полном объеме и реализовать те полномочия, которые закреплены в Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Рассматривается еще один важный инструмент поддержки поселений как дотации. В некоторой степени эта практика имеет место быть в системе управления, но и здесь возникает вопрос, какую методику использовать. Самая распространенная практика - так называемая «подушевка». Если действовать по принципам этой методики, то поселения с низкой бюджетной обеспеченностью не особо остаются в выигрыше, так как здесь небольшое количество проживающего населения. Более обеспеченные поселения получают более высокие дотации в связи с достаточным количеством жителей. Появляются предложения по передаче НДФЛ не на 10 %, а 13…15 %. Опять возникает ситуация: в сельских поселениях, где дислоцируются крупные предприятия -это как правило, это административные центры районов. Там присутствует высокая бюджетная сеть учреждений, в том числе и федеральных органов власти, они будут получать более высокие дотации, чем другие территории, входящие в муниципальный район [6. С. 70]. 3. Сложность привлечения квалифицированных кадров и высокий уровень расходов на содержание администраций поселений. В настоящее время на поселенческом уровне, как правило, выполняют свои обязанности достаточно компетентные кадры, но тот перечень полномочий, требования законодательства, информатизация и др. требуют привлечения высоко компетентной команды. В то же время Республика Калмыкия характеризуется очень высокой эмиграционной мобильностью населения в другие субъекты РФ (такие как Москва, Санкт-Петербург и др.). На поселенческом уровне Республики Калмыкия квалифицированные кадры лиц молодого поколения и среднего возраста долго не задерживаются в силу большого перечня полномочий, низкой оплаты труда, тяжелых условий проживания в селах и невысокого уровня развития социальной инфраструктуры. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 225 Ubushaeva B.G., Klym-Eremina N.V. RUDN Journal of Public Administration,2023;10(2):222-235 Прослеживается тенденция заполнения кадрового состава органов местного самоуправления лицами предпенсионного возраста и пенсионеров. Также статистика свидетельствует о том, что основная часть расходов местных бюджетов поселений идет на содержание администраций. Если в городских округах, муниципальных районах Республики Калмыкия на содержание муниципальных администраций используются средства местных бюджетов в среднем 11…38 % соответственно, то в сельских поселениях это значение достигает порядка 50…70 %. То есть основную часть бюджетных средств администрации используют на собственное содержание, решение же вопросов местного значения датируются в форме субсидий и дотации со стороны Правительства Республики Калмыкия. Преимущества городского (муниципального) округа 1. Сбалансированное развитие территорий и единая финансовая политика. Практика показывает, что большинство сельских поселений Республики Калмыкия не участвует во многих программах, так как для участия в региональных программах, например, по единой субсидии надо найти софинансирование в размере приблизительно 25 %. Или, например, Национальный проект «Комфортная городская среда». Здесь имеют место случаи, когда на аукционах, объявленных со стороны одной администрации поселений, не участвует ни один подрядчик в связи с невыгодностью данных лотов. В последствии администрация может объявлять данные аукционы одним лотом в рамках уже одного муниципального округа. Также появляется возможность для участия в крупных инвестиционных проектах, когда бюджетные средства будут сконцентрированы в руках одной администрации. 2. Единый генеральный план муниципальных образований Республики Калмыкия. Здесь возникают преимущества у субъекта Российской Федерации, так как для формирования единого плана требуются большие финансовые ресурсы, и поэтому Министерство земельных и имущественных отношений Республики Калмыкия может предоставлять их в виде субсидий всем муниципальным образованиям. Поэтому здесь возникает уже облегчение задачи, так как это полномочие полностью будет выполнять администрация городского (муниципального) округа. 3. Сокращение управленческих расходов и отхождение от дублирования полномочий. Разработка дорожной карты Это очень важный процесс, так как он позволит более детально подойти к проработке уже имеющихся нормативно-правовых актов как на уровне поселений, так и муниципальных районов. И в результате процесс 226 CURRENT PROBLEMS OF PUBLIC ADMINISTRATION Убушаева Б.Г., Клым-Еремина Н.В. Вестник РУДН. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2023. Т. 10. № 2. С. 222-235 преобразований муниципальных образований в Республике Калмыкия может пройти достаточно гладко без возникновения каких-либо конфликтов [7. С.14-16]. На наш взгляд, дорожную карту нужно разделить на три этапа. Подготовительный этап. На этом этапе в первую очередь нужно подготовить «Дорожную карту преобразований муниципальных образований Республики Калмыкия». В него входит алгоритм создания календарного плана, где прописывается, какие мероприятия будут совершаться, сроки реализации, отмечаются ответственные должностные лица и возможные риски. На подготовительном этапе важное место занимает проведение публичных слушаний в поселениях, входящих в состав муниципального района. В первую очередь нужно обратить внимание на разработку «Положения о публичных слушаниях». Как известно, публичные слушания - это процедура, которая проводится постоянно по вопросам, связанным с изменениями и дополнениями по уставу, бюджету муниципальных образований и др. Но в отношении вопросов о преобразовании муниципальных образований, положений и проведения публичных слушаний нужно учитывать ряд моментов. Во-первых, нужно определиться, кто будет назначать проведение публичных слушаний - представительный орган муниципального района или поселения. На практике бывает, что в положении о проведении публичных слушаний прописывается, что слушание может инициироваться главой муниципального образования. Это не совсем правильно. Более логично, когда в положениях о публичных слушаниях инициатором выступает представительный орган муниципального образования поселения. Во-вторых, часто в положениях о проведении публичных слушаний прописывается, что голосование о проведении публичных слушаний осуществляется на очередном заседании представительного органа. Здесь не понятна логика, так как мы знаем, что в соответствии с Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заседание данного органа должно быть не реже одного раза в три месяца. Ждать очередное заседание не совсем логично, поэтому можно сразу обозначить, что положение о проведении публичных слушаний принимается на внеочередном заседании представительного органа муниципального образования. В-третьих, обозначают большие сроки проведения публичных слушаний. Например, очень часто в положениях о проведении публичных слушаний бывают случаи, что до сорока пяти дней затягивается решение о проведения публичных слушаний. Соответственно, свое решение о проведении публичных слушаний представительный орган не сможет опубликовать в течение сорока пяти дней. Практика показывает, что это серьезное затягивание всего процесса. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 227 Ubushaeva B.G., Klym-Eremina N.V. RUDN Journal of Public Administration,2023;10(2):222-235 В-четвертых, важная норма, которая должна быть прописана в «Положении о проведении публичных слушаний», что на самих публичных слушаниях не может быть принято решение о преобразовании муниципального образовании. В отношении этого есть позиция Конституционного Суда, которая гласит, что публичные слушания имеют только информационный характер. То есть публичные слушания проводятся для информирования населения об организации преобразования муниципального образования [8. С. 28]. В-пятых, когда проведены все публичные слушания, представительные органы поселений и района выражают свое согласие на проведение преобразования. Это как раз и есть ответ на вопрос: «Как добиться согласия от населения на преобразование муниципального образования». Здесь выражение согласия о проведении преобразования выражает представительный орган сельского или городского поселения. По итогу мы получаем формулу: а) проведение публичных слушаний во всех поселениях, входящих в состав муниципального района; б) голосование представительного органа поселения; в) голосование представительного органа муниципального района. После реализации этой формулы готовятся соответствующие нормативно-правовые документы, которые будут способствовать разработке проекта закона «Об образовании нового муниципального образования». При подготовке соответствующей нормативно-правовой документации особое внимание нужно обратить на льготы, которые имеют некоторые жители сельских поселений Республики Калмыкия. Таким образом, необходимо, чтобы законодательный орган Республики Калмыкия «Народный Хурал» в первой статье, где отражены основания, сроки формирования муниципального образования, прописал, что преобразование сельских поселений не влечет за собой изменение статуса населенных пунктов, входящих в состав территорий муниципальных образований, а также изменение или прекращение мер социального обеспечения (поддержки), установленные законодательством Российской Федерации для отдельных категорий лиц. Здесь имеется виду, что административно-территориальная целостность муниципального района не затрагивается (как были они селами, так и они ими остаются). Это прописывается в графическом приложении к закону. Льготы, которые жители сельских поселений получали, также остаются за ними. В законе также обязательно нужно отметить правопреемственность муниципального округа в отношении сельских поселений и муниципального района. Первый этап - это когда законодательный орган соответствующего субъекта Российской Федерации разрабатывает и вводит закон «О создании нового муниципального образования (муниципального округа)». Здесь важно, чтобы законодатели качественно проработали все статьи закона в рамках 228 CURRENT PROBLEMS OF PUBLIC ADMINISTRATION Убушаева Б.Г., Клым-Еремина Н.В. Вестник РУДН. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2023. Т. 10. № 2. С. 222-235 одного чтения (заседания). Рассмотрение закона в рамках двух чтений сильно увеличивает сроки принятия нормативно-правового акта. Исходя из действующей практики следующих регионов (Пермского края и Ставропольского края), закон субъекта Российской Федерации «Об образовании нового муниципального образования» может иметь следующую структуру: · основания, цели и срок образования городского (муниципального) округа; · границы и состав территории; · правопреемственность; · переходный период; · порядок формирования ОМСУ; · порядок исполнения бюджетов; · организационное и материально-техническое обеспечение деятельности ОМСУ; · действия муниципальных правовых актов; · картографическое описание границ; · перечень населенных пунктов. После принятия закона вступает в силу переходный период. В законодательной практике используются один из двух вариантов. В первом варианте после вступления в силу закона об образовании нового муниципального образования продолжают исполнять полномочия Администрация муниципального района и администрации сельских и городских поселений. Последние прекращали свои полномочия, когда уже была зарегистрирована Администрация округа как юридического лица. В этом варианте многие сельские и городские поселения начали накапливать избыточную кредиторскую задолженность по вопросам местного значения. Потом стали выплачивать необоснованные премии, ссылаясь на ликвидацию администрации. При этом стали возникать ситуации, которые ухудшали процессы документооборота. Во втором варианте закон сразу предусматривает, что представительный орган принимает решение о ликвидации администрации поселения как юридического лица и полномочия передаются на уровень муниципального района. Соответственно, администрация района исполняет все полномочия в переходный период, то есть до того, пока не образуется администрация муниципального округа. Итак, какие действия должен предусматривать первый этап? Это вступление в силу закона субъекта Российской Федерации «Об образовании нового муниципального образования». Параллельно издаются нормативно-правовые акты, а именно: · о ликвидации администрации, как юридического лица; · об использовании поселенческих полномочий (при необходимости); · об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя в отношении МКУ, МБУ, МУП; · о внесения изменений в бюджет и др. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 229 Ubushaeva B.G., Klym-Eremina N.V. RUDN Journal of Public Administration,2023;10(2):222-235 Также создаются ликвидационные комиссии. Нужно иметь в виду, что ликвидационная комиссия - временный орган, создаваемый представительным органом поселения с целью ликвидации администрации как юридического лица. Председателем ликвидационной комиссии назначается глава поселения. В его полномочия должно входить: · организация юридического сопровождения деятельности и управления делами; · координация документационного обеспечения; · администрирование процессов и документооборота по учету и движению кадров; · осуществление иных полномочий, установленных законодательством. При этом в рамках этой конструкции закона продолжают действовать главы и представительные органы поселений, администрация с главой муниципального района, контрольно-счетный орган, территориальная избирательная комиссия. Все вопросы местного значения поселений по закону передаются на уровень администрации муниципального района. В этот же момент при вступлении в силу закона «Об образовании нового муниципального образования» нужно будет назначать выборы в представительный орган муниципального округа. Здесь правильно будет осмотреть нарезку округов, чтобы максимальное количество территорий было представлено во вновь образованном представительном органе муниципального округа. Нужно будет тщательно проработать вопросы с избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, чтобы она полностью передала проведение выборов непосредственно избирательной комиссии муниципального района. Также администрация муниципального района должна будет подготовить нормативно-правовую документацию в отношении создания общественных советов при территориальных органах администрации муниципального округа. Таким образом, до избрания представительного органа муниципального округа проходит первый этап. Второй этап - исполнение полномочий до формирования нового представительного органа городского (муниципального) округа. Нужно обратить внимание, что администрация муниципального района исполняет собственные полномочия и полномочия поселений. Администрация муниципального района может при необходимости вносить изменения в нормативно-правовые акты администраций поселений. Но она не может издавать распоряжения по кадровым вопросам в отношении сотрудников администраций поселений, так как администрации поселений ликвидируются, а глава поселений выступает председателем ликвидационной комиссии. В свою очередь, до ликвидации администрации поселений могут издаваться распоряжения по кадровым вопросам (увольнения, отпуска и т.д.). Дату увольнения следует определять с учетом состава ликвидационной комиссии. Предупреждать не позднее, чем за два месяца до увольнения. В случае если 230 CURRENT PROBLEMS OF PUBLIC ADMINISTRATION Убушаева Б.Г., Клым-Еремина Н.В. Вестник РУДН. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2023. Т. 10. № 2. С. 222-235 решение о сокращении численности или штата работников может привести к массовому увольнению работников - не позднее, чем за три месяца до начала проведения мероприятий. Что не может делать администрация поселения: · издавать нормативно-правые акты; · подавать проекты (заявки) для предоставления субсидий из республиканского бюджета; · использовать печати администрации поселения и заверять документы (использовать печать администрации района). Глава поселения в этот переходный период может: · подписывать нормативно-правовые акты представительного органа; · подписывать распоряжения администрации поселения по кадровым вопросам (глава является председателем ликвидационной комиссии); · подписывать и выдавать справки (при условии, что он уполномочен на это главой района). Не имеет право в переходный период подписывать документы (правовые акты, соглашения, контракты, отчеты), связанные с полномочиями администрации поселения. Третий этап - исполнение полномочий после формирования представительного органа городского (муниципального) округа. На этом этапе действуют глава муниципального района, представительный орган муниципального округа, администрация муниципального района, контрольно-счетный орган. В это время принимаются важные нормативно-правовые акты, которые способствуют формированию эффективной модели городского (муниципального) округа: · о назначении исполняющего обязанности главы округа; · ликвидации представительных органов как юридических лиц; · порядке проведения публичных слушаний; · правопреемственности органов МСУ; · порядке проведения конкурса на главу округа; · регламенте представительного органа муниципального округа; · об избрании председателя представительного округа и его заместителя и т.д. Также прекращают полномочия представительные органы муниципального района и поселений. Этап четвертый - завершение переходного периода преобразования муниципального образования. На этом этапе действует: · глава муниципального округа; · представительный орган муниципального округа; · администрация района (до 1 января) · контрольно-счетный орган (до 1 января). На четвертом этапе принимаются нормативно-правовые акты: · об избрании главы округа, о назначении исполняющий обязанности главы администрации района; АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 231 Ubushaeva B.G., Klym-Eremina N.V. RUDN Journal of Public Administration,2023;10(2):222-235 · о создании администрации округа (с 1 января); · ликвидации администрации района как ЮЛ (до конца текущего года); · бюджете муниципального округа; · создании контрольно-счетного органа округа (с 1 января). После принятия этих нормативно-паровых актов администрация муниципального округа и ее функциональные органы в декабре текущего года должны быть зарегистрированы как юридические лица в соответствующих органах власти (министерстве юстиции субъекта Российской Федерации, федеральной налоговой службе и др.). Завершающий этап. На этом этапе избранный глава муниципального округа на очередном заседании представительного органа вносит на рассмотрение депутатов организационную структуру администрации. В этой организационной структуре особое внимание уделяется территориальным органам. Практика показывает, что федеральный законодатель быстро реагирует на те пробелы в законодательстве, которые вызывают проблемы у жителей. Например, совершение нотариальных сделок (действий), которые были закреплены за главами поселений. Сейчас эту практику закрепили за главами территориальных отделов. Главе выдается гербовая печать администрации муниципального округа, и на основании этого он выдает справки. В чем преимущество территориальных отделов администрации муниципального округа? В положения о территориальных отделах муниципального округа можно добавлять определенные полномочия, от которых поселения ранее сами отказывались в связи с финансовыми пробелами, и передавали их на уровень района, или, наоборот, снимать и передавать их муниципальным учреждениям, которые уже функционируют в рамках единого муниципального округа. На наш взгляд, структура территориального отдела администрации муниципального округа может иметь следующий вид (табл. 2). В отношении взаимодействия органов местного самоуправления с населением рекомендуется при территориальных органах создавать общественные советы. В этот совет могут войти прежние депутаты муниципальных поселений, председатели ТОС, старосты, лидеры общественных мнений и др. Заключение Тенденции, направленные на объединение муниципальных образований, в настоящее время являются одним из трендов реорганизации местного самоуправления. Практика многих субъектов Российской Федерации показывает, что процессы преобразования муниципальных образований могут сталкиваться с рядом методических, организационных, правовых проблем, которые впоследствии отразятся на качестве развития всей системы местного самоуправления. Структура территориального отдела администрации округа Structure of the territorial department of the district administration Territorial department Начальник территориального отдела • назначается и освобождается от должности главой муниципального округа; • действует на основании положения и должной инструкции* утвержденной главой муниципального округа *в должностную инструкцию в случае необходимости могут быть внесены изменения и дополнения / Head of the Territorial Department • appointed and dismissed by the head of the municipal district; • acts on the basis of the regulations and proper instructions* approved by the head of the municipal district *if necessary, changes and additions may be made to the job description Специалист отдела • назначается и освобождается от должности начальником управления делами администрации муниципального округа; • действует на основании положения и должностной инструкции, утвержденной начальником территориального отдела / Head of the Territorial Department • appointed and dismissed by the head of the Department of Affairs of the municipal district administration; • acts on the basis of the regulations and job description approved by the head of the territorial department Функции территориального отдела • взаимодействия с администрацией муниципального округа в целях решения вопросов местного значения; • выдача жителям справок и выписок; • выдача разрешений на производство земляных работ, вырубку деревьев, кустарников; • участие в формировании архивных фондов муниципального округа; • оказание содействия военному комиссариату в организации работы по подготовке мобилизации и призыву граждан на военную службу; • консультирование, прием заявлений и документов, необходимых для получения жителями муниципальных услуг, а также выдача результатов; • организация проведения и участие в собраниях и сходах граждан / Functions of the territorial Department • interaction with the administration of the municipal district in order to resolve issues of local importance; • issuance of certificates and extracts to residents; • issuance of permits for the production of earthworks, cutting down trees, shrubs; • participation in the formation of archival funds of the municipal district; • assistance to the military commissariat in organizing work on the preparation of mobilization and conscription of citizens for military service; • consulting, acceptance of applications and documents necessary for residents to receive municipal services, as well as the issuance of results; • organization and participation in meetings and gatherings of citizens Поэтому для эффективного осуществления преобразований муниципальных образований нужно создать институт, который будет способствовать эффективному и качественному преобразованию локальных территорий. Целесообразность создания такого института с функциями постановки целей, выработки единых подходов, методик, обобщения практики и обратной связи, координации и контроля очевидна.

Об авторах

Байрта Григорьевна Убушаева

Государственный университет управления

Автор, ответственный за переписку.
Email: bg_ubushaeva@guu.ru
ORCID iD: 0000-0001-8432-6873

кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления

109542, Россия, Москва, ул. Рязанский проспект, 99

Наталья Владимировна Клым-Еремина

Государственный университет управления

Email: natali_k-e@mail.ru
ORCID iD: 0000-0003-1330-2334

старший преподаватель кафедры маркетинга услуг и бренд-менеджмента

109542, Россия, Москва, ул. Рязанский проспект, 99

Список литературы