Бюджетные механизмы реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации

Полный текст

Введение Реализация приоритетов научно-технологического развития нашей страны, в числе которых значится достижение технологического суверенитета, предполагает объединение ресурсов и усилий для решения ключевых задач, исключение дублирования и неэффективных бюджетных трат на научные исследования и разработки, преодоление межведомственных барьеров и концентрацию ресурсов на приоритетных проектах и лучших командах, ориентацию исследователей на проекты полного инновационного цикла, оцениваемые по критериям уровней готовности технологий (УГТ), обеспечение научно-технических заделов и команд для решения задач промышленного развития. Решение данных задач лежит в плоскости консолидации государственного финансирования научных исследований и разработок, реализуемой в бюджетном процессе. Актуальные принципы государственного финансирования научных исследований и разработок воплощены в понятии «научный бюджет», а наиболее адекватной формой их практического воплощения выступает государственная программа. Однако масштабы такой программы настолько велики, что возрастают риски ее негибкости и неуправляемости. Цель работы состоит в том, чтобы изложить результаты нормативной и методической проработки механизмов, направленных обеспечение практической реализации принципов научного бюджета в государственной программе «Научно-технологическое развитие Российской Федерации» (ГП НТР). Материалы и методы Современная ситуация определяет выбор стратегических целей научно-технологического развития, в качестве которых установлены: · достижение «технологического суверенитета», определяемого через поддержание технологического паритета с ведущими странами мира, и технологическое лидерство (обладание ключевыми технологиями, АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 159 Soldatova S.E., Maslennikova E.V., Grachev A.I. RUDN Journal of Public Administration,2023;10(2):157-170 определяющими возможность решения стратегических, социально-экономических и оборонных задач); · «экономизация технологий», превращение их в существенный фактор роста валового внутреннего продукта; · технологическое обеспечение восстановления целостной системы производственно-технологических цепочек, нарушенных в результате санкционных ограничений; · формирование «техноэкономики» - реинжиниринг функций рыночных институтов в форме цифровых платформ, где операции выполняются в бездокументарной форме без участия человека и не привязаны к одному центру принятия решений [1]. Реализация столь масштабных инициатив предполагает создание и настройку механизмов, направленных на эффективную консолидацию управления и финансирования научных исследований и разработок гражданского назначения. Наша страна, обладая высоким ресурсным потенциалом, обширной территорией и развитым сектором образования, может стать одним из лидеров среди технологически суверенных государств, но очевидно, что этот процесс потребует времени, целеполагания, стратегического планирования и приоритизации направлений научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (НИОКТР), а также организации новых производств, ориентированных на достижение технологической независимости и создание конкурентоспособных отечественных продуктов. Преодоление растущих технологических дефицитов, с которыми столкнулась отечественная экономика в современных условиях, потребует направленной мобилизации кадров, компетенций, научной и производственной инфраструктуры и финансовых ресурсов. Разработанная в новом формате государственная программа «Научнотехнологическое развитие Российской Федерации» (ГП НТР) создает предпосылки для консолидации научных исследований и разработок гражданского назначения и их финансового обеспечения, выступая крупнейшей государственной программой, включающей несколько десятков структурных элементов (федеральных проектов, ведомственных проектов, комплексов процессных мероприятий и федеральных целевых программ) и более полусотни участников. ГП НТР объединяет практически все существующие механизмы государственной поддержки не только научных исследований и разработок гражданского назначения, но и высшего образования. Главные распорядители бюджетных средств, выступавшие ранее ответственными исполнителями отраслевых научно-технических программ, становятся соисполнителями единой государственной программы, что является для них новой практикой и требует повышенного внимания к вопросам координации действий с остальными соисполнителями программы. Новый формат программы усиливает роль ответственного исполнителя программы - Минобрнауки России в достижении стратегических целей и оперативных управленческих задач, координации участников [2]. 160 CURRENT PROBLEMS OF PUBLIC ADMINISTRATION Солдатова С.Э. и др. Вестник РУДН. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2023. Т. 10. № 2. С. 157-170 Новый формат ГП НТР позволяет реализовать на практике идею научного бюджета. В рамках проведенного авторами исследования идея научного бюджета получила воплощение в двух основных разработках - Концепции научного бюджета и Положения о научном бюджете [3], а также ряде методик, раскрывающих механизм реализации основных принципов, заложенных в эти документы. Среди важнейших принципов научного бюджета, заявленных в концепции, следует отметить: · приоритетность финансирования наиболее значимых направлений научных исследований и разработок; · обеспечение единого целевого подхода к управлению расходами на выполнение НИОКТР на всех этапах жизненного цикла научного исследования и экспериментальной разработки. С учетом того, что масштабы новой программы усиливают риски ее недостаточной управляемости и замедленной реакции на внешние шоки, в рамках исследования были разработаны предложения по внедрению алгоритма корректировки перечня и содержания инструментов ГП НТР в бюджетный процесс, а также регламент взаимодействия ответственного исполнителя, соисполнителей и участников программы в ходе планирования, реализации и контроля научного бюджета. Все предложения реализуются в рамках сроков, определенных графиком составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период [4]. Результаты В разработанном Положении о научном бюджете зафиксирован порядок его разработки. Приведем характеристику некоторых значимых его этапов. После утверждения правительством важнейших инновационных проектов государственного значения, федеральных научно-технических программ по вопросам, требующим отдельного решения Президента Российской Федерации, и комплексных научно-технических программ и проектов полного инновационного цикла Минобрнауки России совместно с внешними соисполнителями ГП НТР обеспечивает включение научных исследований и разработок по вышеперечисленным проектам и программам в структурные элементы ГП НТР. После распределения ответственным исполнителем базовых бюджетных ассигнований по участникам ГП НТР подведомственные учреждения соисполнителей программы представляют в ЕГИСУ НИОКТР проекты тематик научных исследований и разработок. Принципиальным моментом является то, что в рамках разработанных предложений по формированию научного бюджета за ЕГИСУ НИОКТР закрепляются дополнительные функции по оценке и отбору научных тематик (проектов НИОКТР), а также определению объема финансирования работ за счет средств федерального бюджета. Расширение функционала системы позволяет принимать решения относительно целесообразности финансирования АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 161 Soldatova S.E., Maslennikova E.V., Grachev A.I. RUDN Journal of Public Administration,2023;10(2):157-170 из средств федерального бюджета новых заявленных проектов, относительно целесообразности продолжения финансирования из средств федерального бюджета ранее начатых проектов, а также относительно достаточности заявленных объемов финансирования новых и реализуемых проектов НИОКТР. Алгоритм реализации дополнительного функционала системы включает процедуру установления соответствия тематики проекта НИОКТР приоритетам научно-технологического развития Российской Федерации, оценку научных и научно-технических результатов проекта по критериям УГТ [5], а также проведение сравнительного анализа рассматриваемого проекта со средними показателями выборки проектов-аналогов, формируемой в системе автоматически. По результатам проведения экспертизы проектов научных тематик формируются обоснования бюджетных ассигнований на НИОКТР, которые передаются в ГИИС «Электронный бюджет» для разработки проекта федерального закона о федеральном бюджете. Параллельно с обоснованием бюджетных ассигнований на НИОКТР Минобрнауки России совместно с соисполнителями ГП НТР готовит предложения по объему финансового обеспечения сферы научных исследований и разработок в разрезе структурных элементов ГП НТР. Данные предложения корректируются и согласовываются Комиссией по научно-технологическому развитию Российской Федерации. Минобрнауки России совместно с соисполнителями ГП НТР, в соответствии с графиком бюджетного процесса, не позднее 26 августа текущего финансового года формируют проекты государственных заданий и других инструментов финансирования научных исследований и разработок. Данные проекты уточняются и утверждаются после представления правительством проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу. После утверждения закона о бюджете в течение декабря текущего финансового года заключаются и уточняются контракты и соглашения на проведение НИОКТР. По завершении отчетного года образовательные учреждения высшего образования и федеральные научные организации не позднее 20 февраля текущего года загружают в ЕГИСУ НИОКТР сведения о результатах выполнения НИОКТР в рамках государственных заданий и иных инструментов прямого финансирования, а также по договорам и соглашениям в рамках ГП НТР. Результаты анализа данных отчетов используются в рамках нового бюджетного цикла. На основе экспертизы научных и научно-технических результатов, достигнутых в рамках выполнения НИОКТР, Минобрнауки России совместно с соисполнителями ГП НТР разрабатывают и представляют в Комиссию по научного-технологическому развитию Российской Федерации предложения по перечню приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации. Разработанный в рамках исследования методический подход к оценке эффективности инструментов ГП НТР при формировании научного бюджета 162 CURRENT PROBLEMS OF PUBLIC ADMINISTRATION Солдатова С.Э. и др. Вестник РУДН. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2023. Т. 10. № 2. С. 157-170 позволяет установить соответствие инструментов программы целям научно-технологического развития страны, о которых было сказано выше. Применение подхода позволяет получить выводы о необходимости оптимизации, расширения или сокращения перечня инструментов ГП НТР. Оценка эффективности инструментов ГП НТР осуществляется по 3 критериям: 1) необходимость; 2) достаточность; 3) степень вклада в достижение цели. Анализ инструментов по критерию необходимости для достижения целей научно-технологического развития Российской Федерации основан на выявлении задач, для решения которых предоставляется финансирование в рамках программы, получателей и требований для получения финансирования, а также показателей, отражающих результативность реализации мероприятий. По итогам анализа инструментов по критерию необходимости возможны три варианта заключений: · длякаждойцелинаучно-технологическогоразвитияРоссийскойФедерации выявлен перечень обеспечивающих ее достижение инструментов; · для ряда целей научно-технологического развития Российской Федерации обеспечивающие ее достижение инструменты не выявлены; · ряд инструментов не обеспечивает достижение ни одной из целей научно-технологического развития Российской Федерации. Все инструменты, попавшие в группу обеспечивающих достижение какой-либо конкретной цели, оцениваются по трем критериям. Оценка по третьему критерию проводится экспертно на основе опыта применения аналогичных инструментов в прошлом, а также с помощью расчетных моделей. Положительная оценка по трем критериям означает, что соответствующие инструменты признаются эффективными. Отрицательная оценка по критериям необходимости или степени вклада в достижение целей означает, что целесообразно оптимизировать перечень инструментов в рамках конкретной цели научно-технологического развития Российской Федерации. Отрицательная оценка по критерию достаточности означает, что целесообразно расширить перечень инструментов в рамках конкретной цели научно-технологического развития Российской Федерации. Если для конкретной цели научно-технологического развития Российской Федерации обеспечивающие ее достижение инструменты не выявлены, целесообразно расширить перечень инструментов ГП НТР. Если ряд инструментов не обеспечивает достижение ни одной из целей научно-технологического развития Российской Федерации, целесообразно оптимизировать или сократить перечень инструментов. ГП НТР имеет сложную структуру и большое количество участников и соисполнителей, поэтому крайне актуальной задачей является конкретизация и разработка детального порядка взаимодействия участников, соисполнителей и ответственного исполнителя ГП НТР. Анализ действующей нормативной правовой базы Российской Федерации показал, что в настоящее время не существует утвержденных и имеющих силу регламентов взаимодействия непосредственных и косвенных участников ГП НТР. Регламент АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 163 Soldatova S.E., Maslennikova E.V., Grachev A.I. RUDN Journal of Public Administration,2023;10(2):157-170 должен определять взаимодействие между структурными подразделениями Министерства науки и высшего образования Российской Федерации как ответственного исполнителя ГП НТР, а также взаимодействие между Министерством науки и высшего образования Российской Федерации с иными федеральными органами исполнительной власти на всех этапах реализации ГП НТР. Отсутствие действующих регламентов взаимодействия участников ГП НТР проявляется через ряд частных проблем: · в текущей нормативно-правовой базе отсутствует четкое определение основных этапов реализации ГП НТР, в рамках которых происходит взаимодействие участников; · не зафиксирована последовательность действий участников ГП НТР на каждом этапе; · не зафиксированы сроки выполнения каждого действия соответствующими участниками ГП НТР и сроки получения обратной связи при необходимости; · не установлены формы предоставления информации на каждом этапе. Разработанный регламент взаимодействия участников ГП НТР решает данные проблемы. В регламенте взаимодействие ответственного исполнителя, соисполнителей и участников ГП НТР структурировано по четко установленным этапам: · взаимодействие в процессе планирования государственной программы; · взаимодействие при проведении периодического мониторинга государственной программы; · взаимодействие при подготовке годового отчета о реализации государственной программы; · взаимодействие при внесении изменений в государственную программу. Для каждого из этапов регламентом определены: · последовательность действий участников ГП НТР; · сроки выполнения каждого действия соответствующими участниками ГП НТР и сроки получения обратной связи при необходимости; · формы предоставления информации. Рассмотрим порядок взаимодействия ответственного исполнителя, соисполнителей и участников ГП НТР в процессе планирования государственной программы. Взаимодействие ответственного исполнителя, соисполнителей и участников ГП НТР в процессе планирования государственной программы осуществляется с учетом Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 г. № 326, и в сроки, определяемые утверждаемыми Правительством Российской Федерации графиком подготовки и рассмотрения в текущем году проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых 164 CURRENT PROBLEMS OF PUBLIC ADMINISTRATION Солдатова С.Э. и др. Вестник РУДН. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2023. Т. 10. № 2. С. 157-170 при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной год и на плановый период (далее - график бюджета), и графиком подготовки и рассмотрения в текущем году документов и материалов, необходимых для разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и федеральной адресной инвестиционной программы на очередной год и на плановый период, а также федеральных целевых программ, паспортов государственных программ Российской Федерации (далее - график госпрограмм). При планировании государственной программы и ее структурных элементов ответственный исполнитель, соисполнители и участники ГП НТР обеспечивают учет решений, принятых и/или одобренных Комиссией по научно-технологическому развитию Российской Федерации. В течение 2 (двух) рабочих дней после опубликования графика бюджета Департамент стратегического развития Минобрнауки России направляет внешним и внутренним соисполнителям ГП НТР запрос на формулировку предложений по структуре государственной программы на очередной год и на плановый период, о перераспределении мероприятий, результатов и объемов финансирования между структурными элементами, а также предложений по составу показателей (индикаторов) и их значениях. Внешние и внутренние соисполнители совместно с участниками соответствующих структурных элементов ГП НТР готовят предложения и не позднее 10 дней после получения запроса направляют их в Департамент стратегического развития и в департамент-куратор, ответственный в Минобрнауки за координацию взаимодействия соисполнителей и участников реализации конкретного структурного элемента ГП НТР. Департамент стратегического развития собирает, обрабатывает и систематизирует полученные от внешних и внутренних соисполнителей сведения. Департаменты-кураторы в течение 10 дней осуществляют оценку соответствия приоритетам научно-технологического развития Российской Федерации поступивших предложений и направляют соответствующее заключение в Департамент стратегического развития. Департамент стратегического развития формирует макет структуры ГП НТР на очередной финансовый год и на плановый период и направляет макет структуры государственной программы в Департамент экономической политики Минобрнауки России для подготовки бюджетных проектировок в разрезе кодов классификации расходов бюджета. В сроки, определенные графиками бюджета и госпрограмм, внешние и внутренние соисполнители формируют в ГИИС «Электронный бюджет» предложения и запросы на изменения в части изменения структуры ГП НТР, показателей, задач, результатов, мероприятий и контрольных точек по соответствующим структурным элементам. Департаменты-кураторы и Департамент стратегического развития согласовывают указанные предложения и запросы на изменения. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 165 Soldatova S.E., Maslennikova E.V., Grachev A.I. RUDN Journal of Public Administration,2023;10(2):157-170 Департамент экономической политики обеспечивает распределение сформированных Минфином России базовых бюджетных ассигнований в системе кодов бюджетной классификации, соответствующих новой структуре ГП НТР, по участникам ГП НТР (далее - распределение). Внешние и внутренние соисполнители формируют позицию по распределению, определяют и заявляют дополнительную потребность финансирования по соответствующим структурным элементам ГП НТР. По итогам согласования с Минфином России Департамент экономической политики доводит до Департамента стратегического развития и соисполнителей итоговый вариант распределения и информацию по заявленной дополнительной потребности на финансовое обеспечение структурных элементов ГП НТР в разрезе кодов бюджетной классификации. Департамент экономической политики доводит до Департамента стратегического развития актуальную информацию о налоговых расходах по государственной программе на очередной финансовый год и на плановый период реализации ГП НТР (до 2030 года). В сроки, определенные графиками бюджета и госпрограмм, внешние и внутренние соисполнители формируют актуальные паспорта структурных элементов, актуализируют сведения об объемах внебюджетного финансирования, финансирования за счет средств консолидированных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств внебюджетных фондов Российской Федерации. При необходимости актуализируются мероприятия (результаты) и контрольные точки. Соисполнители дают предложения по корректировке паспорта ГП НТР в связи с изменениями в структурных элементах. Департаменты-кураторы и Департамент стратегического развития согласовывают предложения и запросы на внесение изменений по паспортам структурных элементов. В сроки, определенные графиками бюджета и госпрограмм, Департамент стратегического развития на основе итогового варианта распределения и сведений о дополнительной потребности в финансировании уточняет числовые значения показателей ГП НТР на очередной финансовый год и на плановый период и формирует проект паспорта ГП НТР в двух вариантах (вариант, соответствующий объемам базовых бюджетных ассигнований, и вариант, соответствующий базовым бюджетным ассигнованиям с учетом дополнительного финансирования) на основании паспортов структурных элементов, сформированных соисполнителями. Департамент стратегического развития обрабатывает и совместно с участниками ГП НТР устраняет замечания на проект паспорта ГП НТР, поступившие от Минэкономразвития России, Минфина России, соисполнителей и участников государственной программы, а также замечания Счетной палаты Российской Федерации и обеспечивает учет позиции Комиссии по научно-технологическому развитию Российской Федерации. В случае необходимости, по результатам решений Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам, Департамент экономической 166 CURRENT PROBLEMS OF PUBLIC ADMINISTRATION Солдатова С.Э. и др. Вестник РУДН. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2023. Т. 10. № 2. С. 157-170 политики доводит до сведения Департамента стратегического развития, соисполнителей и участников информацию об изменении плановых объемов финансового обеспечения на очередной год и на плановый период для уточнения проектов паспортов структурных элементов и паспорта ГП НТР. Департамент стратегического развития формирует проект паспорта ГП НТР для внесения в Правительство Российской Федерации и последующего внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; направляет проект паспорта ГП НТР на согласование Куратору ГПНТРинаподписание Председателю Правительства Российской Федерации. В соответствии с графиком бюджета соисполнители приводят паспорта структурных элементов в соответствие с параметрами принятого федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и на плановый период, при необходимости актуализируют сведения по внебюджетному финансированию и контрольным точкам. Соисполнители утверждают (подписывают) паспорта структурных элементов в ГИИС «Электронный бюджет». Департамент стратегического развития приводит паспорт ГП НТР в соответствие с параметрами принятого федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и на плановый период; осуществляет согласование паспорта ГП НТР с Минфином России и Минэкономразвития России в ГИИС «Электронный бюджет»; инициирует и обеспечивает утверждение (подписание) паспорта ГП НТР в ГИИС «Электронный бюджет»; направляет проект паспорта ГП НТР на согласование Куратору ГП НТР и на подписание Председателю Правительства Российской Федерации. На основании утвержденных соисполнителями паспортов структурных элементов в ГИИС «Электронный бюджет» автоматически формируется Единый план реализации государственной программы на очередной год и на плановый период, на основании которого осуществляется последующий мониторинг реализации государственной программы. Соисполнители ГП НТР проводят верификацию и обеспечивают соответствие сведений в указанном Едином плане и паспортах соответствующих структурных элементов ГП НТР. Обсуждение Вопросы становления госпрограмм как средства реализации приоритетов научно-технологического развития нашей страны неоднократно становились предметом обсуждения в научной среде [6; 7; 8]. Обобщая позицию заинтересованных экспертов и исследователей, можно отметить позитивную оценку изменений, происходящих в государственном управлении и финансировании научно-технической сферы. Вместе с тем авторы указывают на незавершенность процесса и наличие ряда проблем. К их числу относят: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 167 Soldatova S.E., Maslennikova E.V., Grachev A.I. RUDN Journal of Public Administration,2023;10(2):157-170 · слабую нацеленность мероприятий программ на конкретные технологические результаты [6]; · проблемы увязки целеполагания государственных программ с приоритетами научно-технологического развития [7]; · проблемы нескоординированности инструментов поддержки научных исследований и разработок у разных ведомств [7]; · проблемы неэффективной организации программно-целевого финансирования [8]. К настоящему моменту в рамках ГП НТР удалось консолидировать расходы на научные исследования и разработки, ранее рассредоточенные в отраслевых программах, а также сформировать базовые механизмы управления госпрограммой. В настоящее время решаются вопросы эффективной интеграции госпрограммы в систему управления научно-технологическим развитием для достижения национальных целей, фокусировки программы на достижение конкретных технологических результатов, запуска и отладки механизмов финансирования науки на принципах проектного управления в рамках научного бюджета. Заключение Основные результаты исследования, представленные в данной статье - Положение о научном бюджете, методический подход к оценке эффективности инструментов ГП НТР, а также регламент взаимодействия участников, соисполнителей и ответственного исполнителя ГП НТР, позволят решить ряд проблем, связанных со становлением ГП НТР как эффективной формы практического осуществления принципов научного бюджета, нацеленного на реализацию приоритетов научно-технологического развития нашей страны.

Об авторах

Светлана Эдуардовна Солдатова

ФГБУ «Дирекция научно-технических программ»

Email: 394346@mail.ru
ORCID iD: 0000-0003-1752-8445

кандидат экономических наук, доцент, методолог отдела научно-методического сопровождения проектов

123557, Россия, Москва, Пресненский Вал, д. 19, стр. 1

Елена Викторовна Масленникова

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автор, ответственный за переписку.
Email: m_elena_v@mail.ru
ORCID iD: 0000-0001-6291-0411

кандидат социологических наук, доцент, ведущий научный сотрудник, Центр технологий государственного управления

1119571, Россия, Москва, Просп. Вернадского, 82

Антон Игоревич Грачев

ФГБУ «Дирекция научно-технических программ»

Email: grachev-anton@inbox.ru
заместитель генерального директора по экспертно-аналитической деятельности 123557, Россия, Москва, Пресненский Вал, д. 19, стр. 1

Список литературы