Государственная политика РФ в сфере добровольчества: институциональные основания

Полный текст

Введение Добровольчество в современной России с каждым годом приобретает все большее значение в общественной жизни, что связано с комплексом факторов. Во-первых, формирование социальных добровольческих движений регионального и национального характера, которые на основе проблемного (общероссийское движение взаимопомощи #МЫВМЕСТЕ) или профессионального подхода (Всероссийское волонтерское движение «Волонтерымедики», общероссийское движение «Волонтеры культуры», практики корпоративного волонтерства и др.) способствуют развитию различных гражданских солидарностей. Во-вторых, увеличивающаяся популярность некоммерческих организаций добровольческого характера в институциональной структуре гражданского общества и возрастание их роли в решении социальных проблем общества. В-третьих, актуализация потребностей участия в добровольческой деятельности у российских граждан, что обу словлено их альтруистическими (приносить людям добро, быть полезными, нужными в социальной среде) и прагматическими мотивами (приобретать надпрофессиональные навыки и новый жизненный опыт, расширять социальные контакты и увеличивать социальный капитал, внести свой вклад в решение социальной проблемы, нарастить свой репутационный и символический капитал). При этом важно подчеркнуть, что большинство волонтеров - представители молодежи (33,34 % - до 18 лет, 30,85 % - от 18-24 лет), а средний возраст типичного представителя добровольческого сообщества - 24 года [1]. Влияние различных факторов на масштабность и разнообразие практик добровольчества обуславливает практическую необходимость в институциональном регулировании и организационном управлении данной деятельностью, которая бы, с одной стороны, соответствовала достижению государственных приоритетов развития РФ, с другой, - на системной основе позволило использовать ресурсный потенциал добровольчества не только в решении социальных проблем и в производстве общественных благ, но и формировать новые социальные солидарности, способствующие консолидации российского общества, укреплению общероссийской гражданской идентичности. Научное осмысление содержания и результатов формирования в постсоветский период принципиально новых институтов реализации и регулирования добровольческой деятельности, позволит выявить основные этапы институционализации добровольчества в РФ, оценить современное состояние его институциональной основы и перспектив развития. Добровольчество как институт развития современного общества: концептуальные и методологические основания исследования Исследования добровольчества в междисциплинарном поле социально-гуманитарных наук обусловлены историко-географическим контекстом и институциональными формами проявления данного явления [2; 3; 4; 5; 6], которое при научном осмыслении получило разнообразные научные интерпретации и объяснительные модели [7; 8; 9; 10; 11], с учетом социально-экономических, социокультурных, социально-психологических, сетевых, политико-правовых компонентов исследования добровольчества. Для современного отечественного научного дискурса характерно понимание добровольчества в контексте институциональной трансформации гражданского общества, которое на различных этапах развития современной России приобретает различные функциональные возможности, наращивает ресурсный потенциал социальных солидарностей и способствует решению ряду социально-экономических и социально-политических задач в соответствии с государственными приоритетами [12; 13; 14; 15; 16; 17]. Ряд авторов отмечают крайнюю дифференциацию предметного поля в исследовании добровольчества (в зарубежной литературе - волонтерства), которая складывается в системе координат «свобода воли, вознаграждение, связь с бенефициарами и организационная включенность» [18], что препятствует выработке комплексной объяснительной модели и единой аналитической рамки [18; 19] и предполагает определение сущностных характеристик добровольчества в «оптике» конкретного эмпирического исследования. В данной работе авторы п редлагают синтетическое определение добровольчества, под которым понимается широкий спектр общественно полезных практик, осуществляемых на безвозмездной основе гражданами [20], объединенных в различные организационные формы (некоммерческие организации или неинституционализированные сообщества) под влиянием субъективных (ценности, мотивация индивидов, система социализации и сложившейся социокультурным комплексом в обществе) и объективных факторов (сфера добровольческой деятельности, наличие дефицита определенных социальных благ) [19], что способствует развитию социальных солидарностей и производству «связующего» социального капитала в обществе [21; 22; 23]. Для анализа процессов институционализации добровольческой деятельности используется неоинституциональный подход. Согласно данному подходу становление институтов происходит на основе отбора успешных практик взаимодействия акторов в какой-либо сфере и закрепления тех социальных последствий, которые приносят выгоды участникам [24]. При этом распределение благ может быть неравномерным. Акторы, имеющие необходимые ресурсы, устанавливают и корректируют «правила игры», после чего происходит их генерализация (признание обществом). Как правило, изначально неформальные правила впоследствии формализуются путем принятия необходимых правовых норм. Таким образом, институционализация позволяет, с одной стороны, регламентировать взаимодействия в той или иной области общественной жизни, с другой, сохранять потенциал для дальнейших трансформаций (при изменении условий взаимодействия правила могут также изменяться). В качестве основного метода исследования используется традиционный анализ документов, необходимый для выявления основных этапов эволюции добровольчества и ее отражения в правовых нормах и практиках регулирования. Этапы институционализации добровольчества в постсоветской России Первый этап развития добровольчества в 1990-х гг. в значительной мере связан с реализацией неправительственных программ [12] международного характера, которые включали в механизмы обучения детельности в некоммерческой сфере и формирование практик благотворительного менеджмента. Эти процессы отражали тенденцию об имплементации международного законодательства, а также установление международных контактов между волонтерскими организациями. При этом происходят попытки адаптировать западный опыт к российским условиям, в частности, начинает распростра няться само понятие «волонтер» как синоним «добровольца». На втором этапе происходит первое институциональное закрепление базовых оснований добровольчества на законодательном уровне. В виде принятия Федерального закона от 11.08.1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Закон закреплял такое понятие как добровольная деятельность, участниками которого являются благотворители, добровольцы, благополучатели [25]. При этом участниками добровольческой деятельности признавались физические и юридические лица, которые осуществляли благотворительную деятельность. Для третьего этапа характерно развитие системного подхода к добровольчеству на государственном уровне, что проявляется в его интеграции с долговременными программами общественного развития. Отказ радикально-либерального подхода в государственной политике позволяет в большей степени использовать потенциал самоорганизации граждан для участия в добровольческой деятельности. Институционализация новых начал развития происходит на основе ряда последовательных шагов, осуществляемых государством совместно с организациями гражданского общества. Так, 2006 год был объявлен Годом Благотворительности, что должно было не просто привлечь больше внимания к благотворительной деятельности, но и способствовать изменению ее восприятия гражданами как формы гражданского участия, а не только активности отдельных меценатов. В этом же году была принята Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации [26], которая как одно из важнейших направлений закрепляла молодежное волонтерство через программу «Доброволец России». В 2009 году была утверждена «Концепция содействию развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации» [27]. Одной из основных задач, обозначенной в данном документе, было обеспечение роста поддержки в обществе и расширения участия граждан в благотворительной и добровольческой деятельности. Особое внимание уделяется развитию инфраструктуры добровольческой системы, что включает в себя формирование и поддержку региональных и муниципальных центров добровольчества. Важным драйвером развития добровольчества становится проведение в России крупнейших спортивных соревнований: Олимпийских и Паралимпийских зимних игр в Сочи в 2014 году, а в дальнейшем и Чемпионата мира по футболу ФИФА в 2018 году. Подготовка к ним включала в себя развитие нормативно-правовой базы добровольческой деятельности. В частности, было определено, что волонтерами являются граждане Российской Федерации и иностранные граждане, участвующие на основании гражданско-правовых договоров в организации и (или) проведении физкультурных мероприятий, спортивных мероприятий без предоставления указанным гражданам денежного вознаграждения за осуществляемую ими деятельность [28]. Однако в дальнейшем это создало некоторое противоречие в юридическом толковании понятий «волонтер» (отнесено к деятельности, связанной с проведением спортивных мероприятий) и «доброволец» (отнесено к благотворительной деятельности). В дальнейшем это противоречие было устранено: путем внесения поправок в законодательство эти понятия были признаны синонимичными. В процессе подготовки к указанным соревнованиям особое место в деятельности их оргкомитетов заняли проблемы организации работы значительного количества волонтеров: разработка методики оценки и подготовки волонтеров, организация и проведение обучающих семинаров как для самих волонтеров, так и для руководящего состава, создание системы мониторинга и вовлечения большего количества волонтеров в спортивные мероприятия. Это позволило получить опыт и в будущем интегрировать его в работу волонтерских центров не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях. Современный этап развития добровольчества в России связан с развитием федерального законодательства и имплементацией его норм в институты и практики добровольческой деятельности. Таким образом, периодизацию становления национальной модели добровольческой деятельности можно представить в следующем виде: • первый этап (начало 1990-х - 1995 год): имплементация западных норм и опыта; • второй этап (1995 год - 2005 год): формирование правовых норм регулирования добровольческой деятельности и ориентация добровольчества на выполнение значимых социальных функций; • третий этап (2006 год - 2018 год): интеграция добровольческой деятельности в долгосрочные программы развития государства и расширение практик как добровольческой (волонтерской) активности; • четвертый этап (с 2018 года по настоящее время): закрепление национальных приоритетов в сфере добровольчества и оформление его как единой системы гражданской деятельности и межсекторного взаимодействия. Институциональные основы добровольчества в РФ на современном этапе Законодательные изменения регулирования добровольческой деятельности отражаются, прежде всего, в создании новых редакций базового закона, который с 2018 г. носит название «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» [25] (действующая редакция закона была утверждена в ноябре 2022 г.). Важным новшеством стало введение нового Раздела III.1, в котором перечислены условия и порядок осуществления добровольческой деятельности. Закон содержит расширенный список основных прав и обязанностей участников волонтерской деятельности. Например, добровольцы теперь могут не только получать поддержку в виде питания, средств ин дивидуальной защиты, оплаты проезда или уплаты страховых взносов, но и в виде психологической помощи или компенсацию вреда жизни и здоровью, который понес доброволец при осуществлении (волонтерской) деятельности. Более того, добровольцы могут получать информационные, консультативные или методологические услуги от организаторов волонтерской деятельности, а также имеют право на получение вознаграждения в рамках программ всех уровней. Еще одним нововведением стало закрепление права государственных и муниципальных органов власти привлекать волонтеров к добровольческой деятельности. Кроме этого, закон 2018 года расширяет полномочия органов власти в сфере волонтерства. Например, органами государственной власти субъектов осуществляется разработка и исполнение государственных программ, проведение мероприятий, связанных с волонтерством или содействие в реализации муниципальных программ, которые направленны на поддержку добровольчества. Органы МСУ наделяются такими полномочиями, как реализация муниципальных программ и регламентация взаимодействия с организаторами добровольческой деятельности. Обновленный закон закрепил положение о создании единой информационной системы, которая способствует совершенствованию функционирования системы волонтерства и поможет в реализации государственной политики в сфере добровольчества на всех уровнях власти. В данной системе содержаться сведения о волонтерах, организаторах добровольческой деятельности и самих волонтерских организациях. Ее платформой является электронный портал dobro.ru [29]. Также в 2018 г. была принята Концепция развития добровольчества (волонтерства) в Российской Федерации до 2025 года [30]. Она конкретизирует основные направления реализации добровольческой деятельности (образование, здравоохранение, гражданско-патриотическое воспитание и др.). Eе важной составляющей является положение о взаимодействии государственных структур и некоммерческих организаций с корпоративным сектором, в частности, для масштабирования корпоративных добровольческих проектов. На основе утвержденных правовых норм происходит систематизации развития добровольчества на региональном уровне. В 2016 году Агентством стратегических инициатив (АСИ) был разработан Стандарт поддержки добровольчества [31], который рекомендован для реализации волонтерской деятельности в регионах во взаимодействии с органами исполнительной власти. Стандарт направлен на популяризацию лучших практиках государственной поддержки добровольчества, регламентацию взаимодействия региональных органов государственной власти с СО НКО, волонтерскими организациями, открытие ресурсных центров подготовки волонтеров, предоставление субсидий и грантов добровольческим организациям, оказание информационной поддержки и популяризации волонтерства и ряд других мер по поддержке добровольческой деятельности на региональном и местном уровне. Институциональное закрепление государственных приоритетов в развитии добровольчества произошло и на уровне реализации национальных проектов [32]. Одним из ключевых направлений федерального проекта «Социальная активность» [33] в структуре национального проекта «Образование», которое курируется Федеральным агентством по делам молодежи, является поддержка добровольческого движения. Среди мероприятий федерального проекта «Социальная активность» наиболее вовлечение молодежи получил конкурс «Доброволец России». Конкурс добровольческих проектов направлен на развитие инициатив молодежи, их дальнейшую поддержку и тиражирование. В субъектах РФ в рамках региональной части федерального проекта «Социальная активность» проводится всероссийский конкурс «Регион добрых дел», в рамках которого определяются лучшие региональные практики поддержки добровольчества. По результатам конкурса в 2022 году определены 25 регионов-победителей, которые представили 137 социальных проектов поддержки добровольчества: школьного, студенческого, трудоспособного населения, «серебряного» добровольчества. На реализацию проектов регионы-победители получают субсидии из средств федерального бюджета в размере от 9 до 4 млн рублей. Так, на развитие региональной системы добровольчества, вовлечение граждан, поддержку и проведение мероприятий добровольческой направленности в Ростовской области (субъект РФ, набравший наибольшее количество баллов по итогам конкурса) выделено 8,7 млн руб. [34]. Указанные институциональные изменения в сфере поддержки и регулирования добровольчества оказывают непосредственное позитивное влияние на динамику основных показателей, по которым оценивается его развитие. Так, по данным Росстата, в 2018 году количество волонтеров, участвующих в деятельности СО НКО, оценивалось в 2,9 млн. В 2019 году их количество в России превысило отметку в 4 миллиона [35]. Несмотря на некоторый спад численности добровольцев СО НКО, связанный с пандемией COVID-19, на конец 2021 г. их насчитывалось 3 878,4 тыс. человек [36]. Около 66 миллионов человек получили помощь от СО НКО в сфере социальной политики, спорта, культуры и образования. По данным ВЦИОМ, число граждан России, вовлеченных в добровольческую деятельность, стало в два раза больше: с 20 % в 2019 году до 40 % в 2021 [37]. Общее количество волонтеров в декабре 2019 года В.В. Путин оценил как «более 15 миллионов человек» [38]. Таким образом, на законодательном уровне в настоящий момент институционализирована национальная модель добровольческой деятельности, основанная на межсекторном партнерстве и гарантиях многоуровневой государственной поддержки и регулирования. Это обеспечивает как количественный, так и качественный рост активности добровольческого движения. Перспективы развития институциональных оснований добровольчества Как уже отмечалось, формирование каких-либо общественных институтов предполагает дальнейшую институционализацию взаимодействия между акторами в случае перераспределения ресурсов или значительных изменений во внешней среде. Вследствие этого представляется необходимым рассмотреть перспективы и возможные направления данного процесса. Драйвером для развития новых практик добровольчества стали кризисные ситуации, связанные с пандемией COVID-19 и специальной военной операцией на Украине. Так, в связи с первой из них мы могли наблюдать изменение паттернов добровольческого участия, повлекшее за собой вовлечение в эту деятельность большого количества граждан, обычно не вовлеченных в добровольчество. Их усилия были консолидированы СО НКО по таким направлениям, как помощь отдельным категориям нуждающихся (обеспечение продуктами питания, товарами первой необходимости и средствами защиты); поддержка учреждений здравоохранения и медицинских работников; психологическая помощь; юридическая помощь; информационная поддержка и др. [39]. На федеральном уровне всероссийским общественным движением «Волонтеры-медики» была запущена акция #Мывместе [40]. В результате ее проведения около 4,6 миллионов граждан страны получили помощь от волонтеров, среди них 3 миллионам были доставлены продуктовые наборы, 575 тысячи получили товары первой необходимости и лекарства. Информационную консультацию, в том числе юридическую и психологическую помощь, получили более 1 миллиона человек [41]. В ходе СВО как государственными, так и общественными субъектами был инициирован ряд акций, нацеленных на поддержку действий нашего государства на Украине и оказание помощи вынужденным переселенцам, жителям новых российских территорий, участникам спецоперации (Всероссийский марафон «Русская весна», акция «ОрленокZа» и др.). Их целью также стало привлечение к участию в различных форматах добровольческой деятельности широкого круга граждан (в первую очередь молодых), для которых участие в ней не является характерным. На наш взгляд, эти тенденции отражают распространение такого вида добровольчества как ситуативное, или антикризисное. Еще одним направлением, где требуется наращивание институционального потенциала, является интеграция корпоративного волонтерства в общероссийскую систему добровольческого участия. В настоящее время оно направлено в основном на вовлечение в волонтерские практики сотрудников коммерческих компаний, преимущественно крупных, и реализацию корпоративных проектов. При этом бизнес-структуры имеют развитые организационные ресурсы, в том числе и для координации и репрезентации подобной деятельности. В этом контексте можно отметить функционирование Национального совета по корпоративному волонтерству [42] и проекта «Корпоративное волонтерство» [43], ежегодно проводящего Московский международный форум по данной тематике. Однако на современном этапе развития компании рассматривают волонтерство скорее как ресурс собственного развития, к примеру, командообразования, формирования корпоративного духа, улучшения внутренних коммуникаций и т.д. Внешние задачи по решению социальных проблем упоминаются спикерами от корпораций существенно реже [44]. Также пока что остается слабо затронутой в общественном дискурсе и добровольческих практиках тематика взаимодействия бизнеса и НКО. Выводы В настоящее время в Российской Федерации сформирована система добровольческой деятельности с развитой институциональной системой, которая включает в себя специализированную инфраструктуру, развитую правовую систему, механизмы регулирования и стимулирования добровольческой активности. ее формирование стало итогом эволюционного развития новых начал добровольчества в постсоветский период и целенаправленных усилий государственных органов и некоммерческих организаций по созданию нормативной и организационной базы его поддержки. Рассматривая этапы институционализации данной системы, мы оценивать происходящие изменения как результат межсекторного взаимодействия акторов - прежде всего государственных структур и НКО. Постепенно усиливающееся влияние государства как субъекта регуляции и стимулирования добровольческой деятельности приводит к формализации правил и достаточно высокому уровню унификации подходов к добровольчеству. В настоящее время вполне обоснованно сделать вывод о создании национальной модели развития добровольчества, которая обеспечивает тесное взаимодействие волонтерских структур и органов государственной власти и местного самоуправления. Немаловажно, что она позволяет интегрировать различные аспекты добровольческой деятельности: идеологические (идейное и моральное обоснование добровольчества), правовые (детализация прав и возможностей основных участников), социальные (достижение общественно значимых эффектов), политико-управленческие (использование добровольчества при реализации государственных программ), экономические (расширение ресурсной базы и повышение экономической эффективности). В целом, институционализация добровольчества в его нынешнем виде создает основу для расширения его роли как одного из главных механизмов формирования гражданственности россиян. Перспективы институционального развития добровольчества связаны с оформлением и генерализацией практик, складывающихся в условиях социально-политических кризисов. Они ориентированы на массовое участие граждан различных возрастов, мотивированное гуманистическими и гражданскими побуждениями. В этом контексте добровольчество может стать движителем гражданского объединения в условиях глобальных геополитических изменений. Как проблему необходимо отметить некоторое отставание сотрудничества НКО с бизнес-структурами по развитию добровольческой деятельности. Дальнейшая интеграция корпоративного добровольчества в складывающуюся систему добровольческой деятельности повысила бы устойчивость национальной модели ее реализации и позволило бы получить дополнительные материальные и организационные ресурсы. В этом направлении существует значительный потенциал для развития институциональных оснований добровольчества в РФ.

Об авторах

Константин Альбертович Федоренко

Кубанский государственный университет

Автор, ответственный за переписку.
Email: KFedorenko@artek.org.ru
ORCID iD: 0000-0003-4863-2835

аспирант кафедры государственной политики и государственного управления

350040, Россия, Краснодар, ул. Ставропольская, 149

Инна Валерьевна Мирошниченко

Кубанский государственный университет

Email: mirinna78@mail.ru
ORCID iD: 0000-0002-2650-6662

доктор политических наук, заведующая кафедрой государственной политики и государственного управления

350040, Россия, Краснодар, ул. Ставропольская, 149

Список литературы