Государственное регулирование социальной политики в период глобальной пандемии: российский опыт и зарубежная практика

Полный текст

Введение Проблематика исследования наиболее актуальна в контексте рассмотрения социальной природы пандемии COVID-19 и степени ее воздействия применительно к конкретным территориям и регионам, особенно это важно для Российской Федерации из-за ее территориальной протяженности. Ограничение мобильности несет в себе социально-психологическое бремя для населения, и, как правило, экономические издержки, влияющие на репрезентацию государства в этот кризисный период. В связи с этим важны адаптивные социальные процессы, сформированные и реализуемые российским государством на основе социально-политических теорий, исследований и практик. Специфика ситуации с пандемией коронавирусной инфекции заключена в уникальности действий правительств разных стран, что предопределяет богатство управленческого кризисного опыта, который следует изучать. Трансформировались действия политических лидеров и политических институтов, появилось новое осознание трансграничных угроз, которые распространились на здравоохранение, экономические и социально-политические системы. Поэтому важно исследовать новые механизмы социальной политики государства в сложившейся кризисной ситуации. Глобальная пандемия влияет на социальную сферу жизнедеятельности индивида. Она продемонстрировала, что при всем охвате заболевания, ответ на нее носит локальный характер, как правило, в рамках одного государства. В связи с этим эффективные ответные методы зависят от уровня развитости государственного управления, политической ситуации, использования социальных технологий и инноваций, от восприятия и поведения граждан. Пандемия коронавирусной инфекции по-разному повлияла на богатых и неимущих, городские и сельские сегменты экономики, на развитые и развивающиеся страны и сообщества. Она сформировала новую политическую повестку дня на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Социальная политика государства в эпоху пандемии коронавирусной инфекции в России и за рубежом: теоретические аспекты Распространение в мире вируса COVID-19 вызвало не только пандемию и массовую гибель людей, но и спровоцировало огромную волну социальных и экономических проблем для подавляющего большинства государств, обострило мировой социально-экономический кризис, вызванный противоэпидемическими мерами. В каждой конкретной стране это материализовалось в обострение социальных проблем, выразившись в массовой безработице и значительном снижении доходов граждан. Это вызвало острый запрос на срочные меры реагирования со стороны государств, причем в невиданных прежде масштабах. По статистике, только с марта по октябрь 2020 года было реализовано 1414 мер, направленных на социальную защиту населения в 215 государствах мира1 в виде пособий по безработице, листов нетрудоспособности, субсидирования взносов в систему социального обеспечения, прямых денежных трансфертов населению, денежных трансфертов или беспроцентных кредитов бизнесу на выплату заработной платы работникам. Однако системными эти меры назвать нельзя, несмотря на значительные масштабы, они не смогли охватить все нуждающиеся категории населения. К тому же эти меры имели огромную разницу в размерах затрат на нужды населения в зависимости от страны. Исходя из этого формирование и реализация эффективной социальной политики в условиях вызовов, которые поставила пандемия COVID-19 и вызванные ею последствия, выходит на приоритетные позиции для многих современных государств, и Российская Федерация здесь не исключение. Для полноценного понимания тематического направления рассмотрим основные понятия социальной политики. В научной литературе существует целый ряд трактовок социальной политики, эволюционировавших на всем протяжении развития государства и общества, а также систематизации научных представлений о системе мер государственных структур, направленных на поддержку своих граждан. Исследуя историческую обусловленность формирования социальной политики, можно указать еще на древнегреческих философов в лице Аристотеля, заявлявших о необходимости для государства прокормить свой народ, заботиться о его благополучии, стремиться к общему благу. В Новое время английский философ Т. Гоббс, а позже и яркие представители немецкой классической философии И. Кант и Г.В.Ф. Гегель развивали идею о долге государства перед своим народом, выделяя социальную справедливость в качестве неоспоримой нравственной ценности. Научные же суждения в этом направлении первым сформулировал теоретик раннего (утопического) социализма, французский философ Ш. Фурье [1]. Он был первым, кто начал рассуждения о социальной политике, поставив вопрос о необходимости предоставления государством социальных гарантий своим гражданам, то есть определенных обязательств, которые оно на себя берет. Конечно, трактовка Ш. Фурье была лишь первым шагом к развитию идеи о необходимости социальных обязательств государства перед своим населением в виде системных мер, выразившихся гораздо позже в социальной политике. С нашей точки зрения, главная заслуга Ш. Фурье именно в постановке этого тезиса, идеи о необходимости социальной политики, а произошло это еще в начале XIX века. На тот период развития государства и общества это было очень прогрессивной идеей. Несмотря на то, что теорию Ш. Фурье [2] наряду с А. Сен-Симоном [3] и Р. Оуэном [4] принято называть утопическим социализмом, именно они заложили основы концепции социального государства. В конце XIX - начале XX вв. оформляются научные и теоретические основы социальной политики. Происходит это стараниями социологов и экономистов. М. Вебер, В. Зомбарт [5; 6] и ряд других исследователей пытаются выявить особенности и характерные черты, присущие социальной политике, строят концепции идеальных моделей социального воздействия государства на общество в контексте обеспечения социальной справедливости, выделяя наряду с социальной еще и «персональную политику». М. Вебер в своих трудах справедливо относит социальную политику в поле экономической, в то же время предлагает рассматривать ее в политической плоскости [5]. Именно в этот период социальная политика обретает статус части экономической политики и институализируется. В политической науке сформировалось представление о современной сущности социальной политики. С точки зрения исследователей, это один из приоритетных видов государственной политики. Обратим внимание на ее основные направления (рис.). Однако на современном этапе единый подход к содержанию феномена социальной политики отсутствует. Скорее эта позиция остается весьма дискуссионной, в зависимости от политической идеологии, главенствующей в политической системе государств, подходы к выстраиванию государственной социальной политики весьма полярны. Начиная от либерального подхода, в котором инструменты для обеспечения заработка и самореализации в жизни должно обеспечить государство, а остальное зависит только от гражданина, насколько умело он смог этим воспользоваться. На другой стороне стоит социалистический подход, где одной из важнейших целей существования государства является равный доступ граждан к социальным благам, и здесь уже не так важны инструменты, как обеспечение каждого гражданина этими благами в самом широком смысле, это касается бесплатного доступа к медицинскому обслуживанию, образованию, в том числе и высшему, содействию в трудоустройстве и государственному регулированию минимального дохода для каждого. В этой модели объем социальных обязательств, взваленных государством на свои плечи, зачастую становится для него неподъемным, и оно терпит фиаско. Направления социальной политики Поэтому очень мало стран в современном мире могут позволить реализовать социальную политику в таком ключе, что в конечном итоге позволило прийти к идеальной желаемой модели социального государства. Чаще всего как пример социалистической модели приводят скандинавские страны. Нужно отметить, что их экономика носит социально-ориентированный характер и позволяет добиться низкой поляризации в доходах населения, а значит, и уровне жизни, что является одной из главных целей идеологов социализма. Однако подавляющее большинство государств мирового сообщества стоят перед дилеммой о выборе соотношения социальной помощи населению и возможности развивать экономику и общество на конкурентных началах, исключая риски экономических потерь и социально-экономического паразитизма со стороны общества. Этот экономический подход близок социал-демократам, строящим баланс социальной поддержки граждан и стимулирования собственной социальной активности, что позволяет в определенных случаях, например, в Германии, добиваться ярких успехов. Но даже социалисты и социал-демократы были вынуждены увеличить направления и интенсивность своей социальной поддержки по отношению к гражданам. Проблемы социального характера были сравнимы с цунами, например, в Уругвае в период пандемии коронавирусной инфекции бедность выросла на 38%[12]. Либеральные экономики во главе с США также не оставили своих граждан наедине с отсутствием работы, доходов, доступа к медицинскому обслуживанию. Меры социальной поддержки граждан носят огромные масштабы беспрецедентного характера для многих стран. Пандемия заставила человечество еще раз переосмыслить подходы государств к выстраиванию социальной политики, обнажив хрупкость либеральной модели. Правительства зарубежных государств и России были вынуждены реализовать целый ряд мер социальной поддержки своих граждан в различных направлениях. Рассмотрим самые популярные из них. Меры прямой поддержки граждан и семей включают: · повышение суммы социальных выплат; · субсидирование, предоставление грантов, льготных кредитов, ваучеров; · перенесение налоговых выплат и других обязательных платежей на более поздние сроки; · выплаты государственных субсидий на частичную компенсацию заработной платы работников. Меры косвенной поддержки семей и граждан выразились в поддержке бизнеса, в первую очередь для сохранения рабочих мест и недопущения массовой безработицы. Поддержка бизнес-структур осуществлялась за счет применения различных финансовых и налоговых механизмов, среди которых можно выделить: · льготные кредиты для бизнеса; · предоставление грантовой поддержки; · снижение НДС; · предоставление налоговых каникул. Также государство осуществляло субсидирование заработной платы работникам и стимулировало нетрадиционные формы трудовой занятости, такие как удаленная работа и кратковременная занятость. Проведенный нами анализ источников и исследовательской литературы показал, что кроме указанных мер социальной поддержки населения и предпринимателей, которые носят условно типовой характер, так как применялись с незначительными корректировками во многих странах мира, есть и формы поддержки более уникального, менее распространенного характера. Среди этих мер социальной политики можно отметить: · содействие трудоустройству определенных групп граждан, среди которых мигранты, студенты, инвалиды, демобилизованные военнослужащие, такого рода меры были реализованы в Китае, Канаде, Австралии; · в Германии и Бельгии за счет государства производилась оплата дополнительного отпуска родителям, у которых есть малолетние дети до 12 лет и отсутствует возможность работать из-за закрытия учебных заведений в период пандемии; · социальная выплата работникам, находящимся в режиме удаленной занятости на компенсацию расходов, затраченных на электроэнергию, отопление, приобретение офисного оборудования (умеренной стоимости), либо других материалов, необходимых для создания «домашнего офиса» - реализовывалось в Бельгии; · Китай активно развивал цифровые платформы, ориентированные на профессиональное обучение и переобучение; · в Австралии предоставлялась финансовая поддержка высшим учебным заведениям для бесперебойного обучения студентов; · в Австралии, Бельгии, Турции и Канаде правительства стимулировали увеличение масштабов благотворительной деятельности с помощью предоставления льготного налогообложения, увеличения доли грантовой поддержки и других финансовых механизмов [7]; · в ряде государств осуществлялась дополнительная поддержка коренных народов, это происходило, например, в Австралии и Канаде. Проводя анализ указанных выше мер социальной поддержки населения в эпоху пандемии COVID-19 отметим, что в большинстве своем они носят эффективный характер и позитивным образом отразились на поддержке целевых групп граждан и сообществ, на которые были ориентированы. С учетом того, что пандемия и вызванные ее кризисные явления продолжают отражаться на доходах населения, уровне и даже образе жизни населения, считаем, что целесообразность адаптации этих мер на российскую действительность может быть вполне продуктивной и способной сгладить остроту целого ряда проблемных направлений. Безусловно, российская модель социальной политики имеет свою специфику, нормативные и финансовые ограничения, однако, на наш взгляд, нуждаются в расширении и дополнительных мерах поддержки населения и социальных групп. Социальная и экономическая поддержка в период пандемии COVID-19: особенности секторальных мер в современной России Пандемия COVID-19 оказала существенное влияние на формирование новых подходов к реализации социальной политики государства, а также реализуемые меры социальной поддержки граждан, что позволило несколько снизить уровень социально-экономической напряженности. Безусловно, вирус повлиял на жизнь каждого человека, а многих поставил в сложные условиях существования. В этой связи профилактика различных негативных явлений, влияющих на исполнение государством своих социальных гарантий, различные сектора экономики, кредитно-финансовой сферы, требует реализации от государственной власти скоординированных, взвешенных мер антикризисной политики равнонаправленных в сферу социального обеспечения граждан, бюджетного планирования, регионального развития, кредитно-финансовой, налоговой и экономической сферы. Мониторинг реализации мировых практик оказания социальной поддержки позволяет констатировать существующие различия, обусловленные ресурсными возможностями конкретных государств. Однако для всех без исключения государств достаточно характерными являются меры в области занятости населения, заключающиеся в сохранении рабочих мест, защите доходов, в том числе и занятых в неформальном секторе, обеспечении альтернативной работой [8]. Так, по оценке специалистов Всемирного Банка, только в 2020 году различными государствами мира было реализовано более тысячи антиковидных мер социальной защиты, связанных с различными финансовыми выплатами, страховыми платежами, субсидированием заработной платы[13]. Рассматривая ситуацию в Российской Федерации, следует отметить, что отправной точкой реализации антиковидных мероприятий можно считать принятие «Национального плана предупреждения завоза и распространения коронавирусной инфекции», принятого в феврале 2020 года[14]. Также важным элементом соответствующих административно-управленческих решений стали принятые указы Президента Российской Федерации, регламентирующие различные меры социальной поддержки по итогам прямого обращения к гражданам[15]. Можно сказать, что пандемия коронавирусной инфекции оказалась своего рода тестером политико-управленческой системы современной России в части ее ориентированности на выполнение своих социальных обязательств. Негативное влияние COVID-19 на экономику, особенно с учетом санкций, тем не менее, не повлияло на решение таких задач, как обеспечение здоровья и благополучия российских граждан [9]. Можно согласиться с утверждением, что в целом, органы власти Российской Федерации достаточно оперативно среагировали на соответствующие угрозы и вызовы не только в рамках профилактических и ограничительных мероприятий, но и в контексте реализации административно-управленческих мер поддержки населения и бизнеса, которые можно структурировать по нескольким направлениям: · Денежные выплаты, представляющие собой инструмент прямой финансовой помощи не только традиционным получателям, но и гораздо большей категории граждан; · Расширение пакета социальных услуг населению, в том числе в дистанционном формате, продления срока действия различных документов, деятельности добровольческих и волонтерских организаций; · Меры экономической поддержки малого бизнеса и предприятий сферы услуг, наиболее пострадавших от принятых ограничительных мер; · Корректировки трудового законодательства, направленные на недопущение сокращения рабочих мест, заработной платы, в том числе и через инструменты удаленной работы. Говоря о конкретных общих мерах, принятых Правительством Российской Федерации, выделим продление лицензий и разрешений, мораторий на плановые проверки бизнеса, особый порядок предоставления госуслуг, переход к дистанционной форме взаимодействия и др.[16] В сфере здравоохранения была проделана работа по перепрофилированию лечебных учреждений и лабораторий, обеспечению бесплатными лекарствами и тест-системами, организации мобильных медицинских бригад, упрощению импорта и маркировки лекарств и др. В налоговой сфере обращает на себя внимание объявленные налоговые каникулы, снижение страховых взносов для малого и среднего бизнеса, продление сроков предоставления налоговой отчетности, освобождение осуществляющих деятельность в наиболее пострадавших от пандемии отраслях ИП, МСП и НКО от налогов за определенное время. Также были введены программы льготных кредитов, в том числе ипотечных, реструктуризация имеющихся кредитов, отсрочка платежей, кредитные каникулы для граждан, мораторий на банкротство предприятий из пострадавших сфер. Указанные меры были применены к отдельным отраслям российской экономики, наиболее пострадавшим от принятых ввиду пандемии COVID-19 ограничительных мер, а именно: сфера досуга и развлечений, туризм и гостиничный бизнес, общепит, образование, бытовые услуги, авиаперевозки [10]. Очевидно, что реализуемая антикризисная политика, направленная на поддержку отдельных секторов экономики, продемонстрировала свою эффективность, что позволяет использовать подобный «секторальный» подход оказания адресной помощи, предусматривающий разработку конкретных мер социально-экономической и финансовой поддержки. Отдельно стоит упомянуть и о мерах социальной поддержки населения: · Единовременные выплаты пенсионерам и детям; · Доплаты медицинским работникам; · Увеличение максимального пособия по безработице; · Переобучение безработных; · Отмена справок для оформления социальных выплат; · Дистанционный формат продажи лекарственных средств; · Дистанционная экспертиза определения инвалидности и продление инвалидности; · Продление субсидий на оплату ЖКУ; · Смягчение миграционного законодательства. Как мы видим, ведущая роль государства в аспекте выработки и последующем контроле реализации мер социальной поддержки в посткоронавирусную эпоху позволяет констатировать определенный кризис классической либеральной модели государственного управления, делегирующего отдельные функции. Государство в рамках своего социального контракта с обществом, наоборот, берет на себя дополнительный функционал регулирования административно-управленческих процессов не только в рамках социальной политики, но и поддержки отдельных секторов экономики. Можно сказать, что «протекционистская роль возлагается исключительно на органы власти, которые должны создать или реализовать комплекс мер, позволяющих не только защитить интересы населения, но и помочь сохранить устойчивость бизнеса [11]. Еще одной особенностью реализации различных мер социальной поддержки становится все большая вовлеченность в эти процессы региональной власти. Так, С. Коэн отмечает, что новые вызовы пандемии требуют большей публичности и действий от губернаторов и мэров крупных городов. В качестве примера он приводит мэра Москвы С.С. Собянина, опыт и мероприятия которого по предотвращению распространения коронавирусной инфекции впоследствии были также реализованы в других российских регионах. Вместе с тем принятие тех или иных, именно ограничительных решений, принималось именно главой субъекта с учетом эпидемиологической обстановки, мнения Роспотребнадзора, врачей-вирусологов и инфекционистов [12]. Вместе с тем как на федеральном, так и на региональном уровне социальная политика государства в условиях пандемии выстроена в парадигме минимизации ущерба для граждан, семей, уязвимых групп населения от ограничений привычной жизни, что в свою очередь требует развития взаимодействия регионов и необходимость стимулирования экономики регионов в целях удовлетворения возникающих в ходе подобных кризисных явлениях потребностей, например в одноразовых масках, перчатках, иных средствах индивидуальной защиты, производства ПЦР-тестов и т.д. Одной из основных задач современного государства является сбережение человеческого капитала. В новых условиях пандемии COVID-19 решение такого рода задачи требует скоординированных действий федеральной и региональных властей, которые должны быть конкретно регламентированы соответствующими нормативными правовыми актами, направленными на защиту не только жизни и здоровья, но и сохранения экономической активности населения, его материального благополучия. Таким образом, рассмотрев определенные особенности принятых в Российской Федерации мер социальной поддержки населения и экономические меры поддержки бизнеса, мы можем констатировать их достаточную эффективность, позволившую нивелировать риски ограничительных мер, направленных на противодействие распространению коронавирусной инфекции в контексте потенциальных репутационных рисков федеральной и региональной власти, а также способствующих поддержанию определенного уровня лояльности со стороны бизнес-сообщества, граждан, в том числе и социально незащищенных, что обеспечило стабильность политической системы на этом непростом этапе. Заключение Проведенный анализ показал, как государства и общества разных стран формируют и реализуют меры противодействия в ответ на глобальное воздействие COVID-19 в контексте социальной политики. Усилился кризис капиталистической экономики из-за закрытия границ, произошел спад бизнес-активности, уменьшилось количество рабочих мест и состоялось крупномасштабное снижение уровня благосостояния людей, усугубляя бедность во всем мире. При этом некоторые локальные сообщества мобилизовали свои ресурсы для укрепления своей социальной солидарности и смягчили социальные издержки продолжающегося глобального бедствия. Констатируем, что разные государства подходят к социальной защите как методу поддержания благосостояния граждан за пределами параметров ослабленной рыночной экономики. Анализ обнаружил, что государства могут вводить инновации и оперативно принимать социально-политические решения в ответ на кризисные явления (резкое локальное распространение инфекционных заболеваний). Государства эволюционируют в более совершенные государственные системы, становятся более устойчивыми. Необходим междисциплинарный подход, охватывая политологию, экономику, бизнес, государственное управление, психологию и исследования общественного здравоохранения, к анализу воздействия COVID-19 в государствах и обращение к эффективным социально-политическим практикам, связанным с государственными решениями и институциональными изменениями. Фокус исследования необходимо перенести на теоретико-методологические изыскания таких решений, касающихся COVID-19, стимулируя будущие исследования глобальных пандемий и их воздействия на государства и общества на разных уровнях их функционирования. Проведенный анализ продемонстрировал, что изменились векторы развития корпоративной социальной ответственности, законодательства, экономических отношений, финансирования, государственного вмешательства в рынок, раскрытия финансовой информации, нерегулируемых финансовых секторов, роста преступности, связанных с коронавирусом. Государства, которые первыми успели применить инновационные методы в социальных, экономических и технологических структурах и процессах с целью борьбы с пандемией коронавирусной инфекции минимизировали ее издержки. Во время кризиса государства и предприятия успешно перестроились для обеспечения экономического выживания. Они пересмотрели социальные контракты, переосмыслили деятельность и параметры потребления, мобилизовали ресурсы, перешли с глобальных стандартов на локальные. Разработанные инновационные модели позволили сохранить и обеспечить экономическое и социальное развитие для сохранения качества жизни. Для России в контексте пространственных и временных перспектив COVID-19 и его воздействия актуальным остается вопрос понимания динамики социальной политики во время и после глобальной пандемии. Критическая оценка социальной политики государства позволила сформировать парадигму существования российского общества на ближайшие годы. Пандемия открыла новые политические последствия, связанные с концептуальными, теоретическими проблемами, анализом и моделированием, социальной мобильностью и миграцией, устойчивостью здоровья населения, альтернативами и разногласиями в контексте разрушительных глобальных бедствий. Выработанный императив будет иметь решающее значение для оптимизации общественного здравоохранения и принятия социальных и экономических решений. Таким образом, глобальная пандемия выявила неадекватность здравоохранения и социальных систем всех государств, даже передовых. Приоритетом для правительств в начале было предотвращение распространения инфекции, а затем основной задачей стала минимизация негативных последствий от уже принятых решений, борьба с мошенничеством и коррупцией в этой сфере, восполнение финансовых потерь, оптимизация затрачиваемых ресурсов, увеличение прозрачности работы правительств и государственных решений, противодействие дезинформации и информационных спекуляций деструктивноориентированных политических сил, обоснование новых этических принципов сосуществования социума и т.п. Эти проблемы государствами в настоящее время в полной мере еще не решены.

Об авторах

Светлана Леонидовна Сергеева

Автор, ответственный за переписку.
Email: sergeevasl@mail.ru
ORCID iD: 0000-0003-1364-2873

кандидат политических наук, доцент кафедры политологии и политического управления Школы политических исследований Института общественных наук

Список литературы