Международные показатели цифровизации государственного управления: обзор практики

Полный текст

Цифровизация - один из ключевых мировых трендов развития государственного управления, с которым связываются перспективы повышения результативности и эффективности деятельности государственных органов. Это предопределяет интерес международных организаций к измерению и оценке цифровизации государственного управления, разработке новых статистических показателей, характеризующих данный процесс, и индексов, позволяющих проводить межстрановые сопоставления. Следует отметить, что данный интерес к оценке цифровизации государственного управления появился более десятилетия назад, на этапе формирования и распространения концепции «электронного правительства». Соответственно, и ряд международных показателей, в той или иной мере характеризующих результативность и эффективность процессов цифровизации, основываются прежде всего на измерении и оценке компонентов «электронного правительства», «открытого правительства», и могут не учитывать последние тенденции и прорывные технологии современного этапа цифровизации, такие как «Интернет вещей», «большие данные», искусственный интеллект и технологии распределенного реестра [1], а также иные новации, что обуславливает необходимость разработки новых теоретических подходов к оценке цифровизации в государственном управлении [2]. В некоторых случаях для адаптации к быстро меняющемуся технологическому ландшафту международные организации изменяют состав оцениваемых показателей, что ограничивает сопоставимость данных в динамике, однако позволяет проводить более адекватный современному уровню развития технологий анализ. В статье обобщены используемые в международной практике практические подходы к оценке цифровизации государственного управления и его отдельных компонентов, выявлены основные особенности и ограничения используемых подходов, которые целесообразно учитывать в том числе в рамках мониторинга реализации федерального проекта «Цифровое государственное управление» национальной программы «Цифровая экономика». Индекс развития электронного правительства и Индекс электронного участия ООН Одним из наиболее часто используемых интегральных показателей в сфере цифровизации государственного управления является Индекс развития цифрового правительства (EGDI), рассчитываемый ООН каждые 2 года для всех 193 стран - членов организации. Впервые Индекс был рассчитан в 2001 году. Индекс основан на использовании как показателей, основанных на оценке национальных веб-сайтов, так и статистических показателей, характеризующих участие страны в информационном обществе, без которых эффект от развития электронного правительства был бы ограничен. В состав индекса с равным удельным весом включены три компонента: · индекс онлайн-услуг (онлайн-обслуживания); · индекс телекоммуникационной инфраструктуры; · индекс человеческого капитала. Состав показателей, используемых при расчете каждого из представленных индексов, меняется с течением времени с целью обеспечения учета современных цифровых технологий (например, при расчете индекса телекоммуникационной инфраструктуры с 2008 г. не учитывается число телевизоров). Индекс онлайн-обслуживания рассчитывается по результатам обследования национальных веб-сайтов на основе единой анкеты. В 2018 г. в состав анкеты было включено 140 вопросов, позволяющих выявить информацию о цифровизации государственного управления (например, законы, документы государственной политики, расходы и т.п.), наличие особенностей в государственном управлении в той или иной стране (например, использование социальных сетей), а также возможность электронного взаимодействия через веб-сайт. В частности, для расчета индекса онлайн-обслуживания в 2018 г. проводилась оценка следующих возможностей электронного взаимодействия с государственными органами: · возможность подачи онлайн-деклараций по подоходному и иным налогам; · возможность запроса новых наборов открытых данных; · возможность получения новостей или оповещений по различным вопросам (образования, занятости, здравоохранения, социальной защиты, погодных условий, сельскохозяйственных технологий, охраны окружающей среды); · возможность подачи заявлений (жалоб) онлайн, в т.ч. о дискриминации (в любой форме), работорговле, сексуальной или иной эксплуатации, неэтичном поведении государственных служащих (институтов), нарушениях трудового законодательства, заявлений в полицию; · возможности получения онлайн государственных услуг, в т.ч. регистрации транспортных средств, нового бизнеса, подачи заявлений о смене адреса, заявлений в органы социальной защиты, заявлений на поступление в начальную и среднюю школу, заявлений на получение государственных стипендий (грантов), заявлений на получение удостоверения личности, свидетельств о рождении, браке, смерти, получение водительских прав, регистрацию прав собственности на землю, получение экологических разрешений, заявлений на получение лицензий (патентов), разрешения на строительство; · возможность подачи заявлений на соискание государственной должности онлайн; · возможность подачи заявлений на выдачу визы онлайн; · возможность подачи жалоб на оказание государственных услуг; · возможность онлайн оплаты любых пошлин, услуг водои электроснабжения; · возможность доступа к своим данным и их модификации [3]. Таким образом, в рамках онлайн-обслуживания учитывается широкий спектр государственных услуг, по которым имеется возможность электронного взаимодействия граждан и организаций с государством; учитываются также возможности, связанные с информационными услугами и подачей обращений граждан. В то же время индекс онлайн-обслуживания не учитывает возможностей электронного взаимодействия по предоставлению отчетности в органы власти (в т.ч. с использованием технологий «Интернета вещей»). В составе индекса не представлены и направления электронного взаимодействия, связанные с развитием цифровой контрольно-надзорной деятельности государства (в т.ч. дистанционного контроля). Степень использования цифровых технологий для нужд самих государственных органов (например, электронное бюджетирование или использование цифровых технологий для управления кадрами государственных органов) также пока не учитывается. В составе индекса телекоммуникационной инфраструктуры учитываются следующие показатели: · число пользователей Интернета; · численность абонентов стационарных широкополосных сетей; · численность активных абонентов мобильных широкополосных сетей; · численность абонентов стационарной телефонной связи; · численность абонентов мобильной (сотовой) связи. При оценке индекса человеческого капитала в составе Индекса развития электронного правительства используются следующие показатели: · грамотность взрослых, которая определяется как количество (в процентах) людей от 15 лет и старше, которые могут осознанно прочитать и написать короткое изложение о своей обычной жизни (удельный вес данного показателя составляет 1/3 в общей оценке индекса человеческого капитала); · валовая доля учащихся, определяемая как суммарная доля учащихся начальных, средних и высших учебных заведений независимо от возраста в процентах от численности населения школьного возраста для данного уровня (удельный вес данного показателя составляет 2/9 в общей оценке индекса человеческого капитала); · ожидаемая продолжительность обучения в школе, которая представляет собой число лет обучения в школе, которое ребенок определенного возраста может ожидать в будущем, исходя из того, что вероятность его обучения в школе в любом конкретном возрасте равна текущему возрастному показателю доли учащихся (удельный вес данного показателя составляет 2/9 в общей оценке индекса человеческого капитала); · средняя продолжительность обучения в школе (MYS), отражающая среднее число лет обучения, законченного взрослым населением страны (25 лет и старше) без учета лет повторного обучения в тех же классах (удельный вес данного показателя составляет 2/9 в общей оценке индекса человеческого капитала) [3]. По итогам оценки, проведенной ООН в 2018 г., Россия занимает 32 место по Индексу развития электронного правительства (0,7969); при этом по индексу онлайн-обслуживания наша страна находится на 25 месте (0,9167), обгоняя по данному компоненту индекса такие страны, как Эстония, Австрия и Швейцария. Несколько ниже оценки России по индексу телекоммуникационной инфраструктуры (45 место и 0,6219 балла) и индексу человеческого капитала (28 место, 0,8522 балла). По Индексу развития электронного правительства Россия обгоняет другие страны БРИКС и ЕАЭС, но значительно уступает лидерам - Дании, Австралии, Республике Корея, Великобритании и Швеции. Помимо Индекса развития электронного правительства ООН также рассчитывает Индекс электронного участия, основанный на оценке трех компонентов, отражающих использование цифровых технологий для оценки вовлеченности граждан в выработку и принятие решений государственными органами: · электронное информирование: обеспечение участия путем предоставления гражданам государственной информации и доступа к информации по требованию или без; · электронные слушания: вовлечение граждан в обсуждения и принятие решений по вопросам государственных политик и услуг; · электронное принятие решений: предоставление гражданам полномочий за счет совместной разработки политик, компонентов услуг и режимов их оказания [3]. По данным за 2018 г. Россия разделяет 23 место в мире по Индексу электронного участия с Германией и Колумбией. Индекс готовности к сетевому обществу ВЭФ Еще одним индексом, широко используемым в практике международных организаций, является Индекс готовности к сетевому обществу. Он составляется с 2001 г. Всемирным экономическим форумом. При расчете индекса используются статистические данные и результаты опроса руководителей компаний. Последний опубликованный отчет содержит данные за 2016 г. В составе Индекса готовности к сетевому обществу оцениваются: oналичие условий для развития ИКТ (Environment subindex), oготовность граждан, деловых кругов и государственных органов к использованию ИКТ (Readiness subindex), oуровень использования ИКТ в общественном, коммерческом и государственном секторах (Usage subindex), o воздействие информационных технологий на экономику (Impact subindex). В рамках оценки уровня использования ИКТ в государственном секторе учитываются такие аспекты, как: · значимость ИКТ при формировании правительственного видения будущего; · индекс государственных услуг, предоставляемых онлайн; · успех государства в продвижении ИКТ. Если в целом по Индексу готовности к сетевому обществу Россия в 2016 г. занимала 41 место, то по уровню использования ИКТ в государственном секторе - 44 место. При этом наша страна получила весьма высокую оценку по индексу государственных услуг, предоставляемых онлайн (27 место в мире), тогда как по оценке значимости ИКТ при формировании правительственного видения будущего Россия значительно проигрывала другим странам (76 место) [4]. Отдельные показатели, характеризующие цифровизацию государственного управления, используются и при оценке общей конкурентоспособности стран в Отчетах о мировой конкурентоспособности, подготавливаемых Международным экономическим форумом. Так в составе оценки качества институтов учитывается Индекс электронного участия [5]. Индекс развития ИКТ и Глобальный индекс кибербезопасности Международного союза электросвязи Во многих международных индексах используются данные Международного союза электросвязи, который в свою очередь формирует Индекс развития ИКТ. В состав индекса включено 11 показателей, отражающих: · доступ к ИКТ; · использование ИКТ; · навыки в сфере ИКТ. За последние 10 лет оценка Индекса развития ИКТ в России значительно выросла: с 4,42 баллов в 2008 г. до 7,07 баллов в 2017 г., однако роста данной оценки оказалось недостаточно для значимого улучшения позиции нашей страны в общем рейтинге: если в 2008 г. Россия занимала 49 место, в 2011 г. - 38 место, то в 2017 г. - 45 место среди всех стран-участниц [6]. В последние годы темпы роста индекса в России снизились по сравнению с периодом 2010 - 2014 гг. [7]. Следует отметить, что среди показателей, включенных в состав Индекса развития ИКТ, нет собственно показателей, характеризующих уровень цифровизации государственного управления (или уровень цифровизации экономики или социальной сферы) [8]; скорее данный индекс призван оценить доступность ИКТ для граждан и степень использования базовых технологий, без учета конкретной сферы их применения, а также без учета степени развития «прорывных» технологий, обеспечивающих современный этап цифровой трансформации. Ключевыми для развития цифрового общества в целом и цифровизации государственного управления в частности являются вопросы безопасности. Их оценке посвящен составляемый Международным союзом электросвязи Индекс глобальной кибербезопасности. При расчете данного индекса учитываются пять основных аспектов: · правовые меры (законодательство и регулирование в сфере кибербезопасности; законодательство в сфере противодействия спаму) · технические меры (учет и реагирование на инциденты, реализация стандартов в сфере кибербезопасности, технические механизмы и возможности противодействия спаму, использование облачных технологий, защита детей в информационном пространстве); · организационные меры (стратегия, ответственный орган, измерение кибербезопасности); · развитие кадрового потенциала (информационные кампании для населения, стандарты и сертификация в сфере кибербезопасности, проведение профессионального обучения, национальные образовательные программы, программы научных исследований и разработок, механизмы стимулирования, развитие отечественной индустрии кибербезопасности); · кооперация (двусторонние соглашения, многосторонние соглашения, участие в международных форумах или ассоциациях, использование механизмов частно-государственного партнерства, межведомственное и внутриведомственное взаимодействие, лучшие практики в сфере обеспечения кибербезопасности) [9]. В глобальном рейтинге по кибербезопасности Россия в 2018 г. заняла 26 место (в 2017 г. - 10 место); наиболее высокие оценки российской практики отмечаются в сфере правовых и организационных мер по противодействию киберугрозам. Как следует из таблицы 1, Россия отстает от стран-лидеров рейтинга по всем компонентам оценки, учитываемым в рамках глобального индекса кибербезопасности, при этом наибольшее отставание отмечается по техническим мерам и мерам организационного характера. Глобальный индекс кибербезопасности и его компоненты: Россия и страны-лидеры в 2018 г. Таблица 1 Страна Индекс Правовые меры Технические меры Организационные меры Развитие кадрового потенциала Кооперация Великобритания 0,931 0,200 0,191 0,200 0,189 0,151 США 0,926 0,200 0,184 0,200 0,191 0,151 Франция 0,918 0,200 0,199 0,200 0,186 0,139 Россия 0,836 0,197 0,162 0,177 0,166 0,135 Источник: составлено автором на основе [9]. Индекс цифрового внедрения Всемирного банка Оценка цифровизации государственного управления - один из компонентов оценки Индекса цифрового внедрения (Digital adoption index), рассчитанного Всемирным банком в 2016 г. [10]. Так по субиндексу внедрения цифровых технологий в государственном секторе Россия в 2016 г. занимала 18 место. Среди лидеров по данному показателю отмечаются Корея, Сингапур и Япония (таблица 2). Рейтинг стран по субиндексу внедрения цифровых технологий Всемирного банка в 2016 г. Таблица 2 Место Страна Субиндекс внедрения технологий в государственном секторе 1 Корея 0,980677 2 Сингапур 0,957003 3 Япония 0,908937 4 Чили 0,891787 5 ОАЭ 0,885989 6 Уругвай 0,880676 7 Италия 0,87319 8 Португалия 0,871016 9 Германия 0,870934 10 Малайзия 0,866908 11 Эстония 0,852656 12 Израиль 0,850403 13 Австрия 0,845087 14 Испания 0,839532 15 Казахстан 0,839373 16 Мальта 0,837922 17 Литва 0,827215 18 Россия 0,82359 Источник: составлено автором по данным [10]. Оценка цифровизации государственного управления в ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) разработала комплексный показатель для оценки одного из аспектов цифровизации государственного управления - использования открытых данных государства [11]. Разработанный показатель (OURIndex - Индекс открытости, полезности и повторного использования данных) оценивает: · наличие открытых государственных данных; · доступность открытых государственных данных; · поддержку повторному использованию государственных данных. Данный показатель рассчитывается для стран-членов ОЭСР и Колумбии. В 2018 г. среди лидеров в сфере открытых данных отмечалась Республика Корея, Франция и Япония (данные за 2017 г.) [12]. Для целей межстрановых сопоставлений по вопросам развития государственного управления ОЭСР использует показатель востребованности государственных услуг в электронном виде (доля граждан, использовавших Интернет для направления заполненных заявлений в государственные органы). Показатель рассчитывается для стран-членов ОЭСР. По данным за 2016 г., наибольший уровень среди стран ОЭСР был достигнут в Дании (71 %) и Эстонии (68 %) [13]. Негосударственные оценки цифровизации государственного управления Примером негосударственной оценки цифровизации государственного управления является Рейтинг цифрового правительства, рассчитываемый Университетом Васеда (Япония) совместно с Международной академией управления. При оценке учитываются 10 основных показателей по следующим направлениям: · готовность сетевой инфраструктуры (учитываются статистические показатели численности пользователей сети Интернет, абонентов, имеющих широкополосный доступ к Интернет, и абонентов мобильных устройств); · оптимизация управления (учитывается уровень информированности, внедрение интегрированной бизнес-архитектуры, системы администрирования и бюджетирования); · онлайн-услуги (учитываются электронные закупки, электронные системы взаимодействия с налоговыми органами, таможенными органами, использование цифровых технологий в сфере здравоохранения, использование принципа «одного окна»); · национальный портал (оцениваются простота навигации, интерактивность, интерфейс, технические аспекты); · ответственный за развитие цифрового государственного управления (учитывается наличие такой должности, мандат, программы развития и организации, поддерживающие функции ответственного); · продвижение цифрового правительства (учитываются правовые и обеспечивающие механизмы, механизмы поддержки и оценки реализации цифрового правительства); · электронное участие (учитываются механизмы электронного правительства, проведение консультаций, вовлечение граждан в процессы принятия решений); · открытые данные (учитывается нормативно-правовая база, востребованность данных обществом, организация работы с открытыми данными); · кибербезопасность (учитывается нормативно-правовая база, меры, направленные на противодействие киберпреступности, организация обеспечения безопасности сети Интернет); · новые технологии в цифровом государственном управлении (оценивается использование облачных технологий, Интернета вещей и больших данных) [14]. Особенностью данного подхода является учет не только традиционных инфраструктурных аспектов электронного правительства, практики оказания государственных услуг в электронном виде и электронного участия, но и новых технологий, внедряемых в рамках цифровизации государственного управления, в том числе их использования для оптимизации внутренних управленческих процессов. Оценка проводится как с использованием данных международных организаций, так и на основе собственного обследования. В соответствии с последней оценкой Россия занимает 30 место в данном рейтинге (из 65 крупнейших стран мира) с общей оценкой 62,58 баллов из 100, значительно уступая место лидерам - Дании, Сингапуру, Великобритании, Эстонии и США (каждая из этих стран набрала более 90 баллов). При этом Россия по данному рейтингу опережает все страны БРИКС (Китай - 32 место, Индия - 36 место, ЮАР - 54 место, Бразилия - 56 место), а также Казахстан (34 место). При оценке конкурентоспособности стран в сфере цифровизации в целом и цифровизации государственного управления в частности часто используется международный рейтинг конкурентоспособности в цифровой среде, составляемый швейцарской бизнес-школой IMD. Данный рейтинг составляется по трем направлениям: «Знания» (качество обучения, образования и науки), «Технологии» (регуляторная среда, финансовый капитал в ИТ-отрасли, состояние интернети коммуникационных технологий) и «Будущая готовность» (уровень готовности использовать цифровую трансформацию). По данным за 2018 г., Россия занимала 40 место по уровню конкурентоспособности в цифровой среде, уступая не только таким лидерам рейтинга как США, Сингапур и Швеция, но и Китаю (30 место). При этом цифровая конкурентоспособность России была оценена выше, чем аналогичный показатель для ЮАР, Индии и Бразилии [15]. Выводы и рекомендации В целом, обзор реализованных на практике подходов к формированию показателей цифровизации государственного управления позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, несмотря на значительное число международных индексов и показателей в сфере цифрового и информационного общества, вопросы цифровизации государственного управления учитываются в данных показателях лишь частично. Так, значительное внимание уделяется оказанию государственных услуг в электронном виде (прежде всего для граждан, но частично и для организаций), реализации возможностей электронного участия в выработке и принятии решений, открытости данных, тогда как вопросы цифровизации иных государственных функций, в том числе контрольно-надзорной деятельности, нормотворчества, регулирования, а также цифровизации внутренних управленческих процессов в большинстве проанализированных индексов учитываются недостаточно. Иными словами, международные индексы и иные показатели, используемые международными организациями, в целом охватывают взаимодействия «граждане-государство» и, частично, «бизнес-государство», но мало учитывают взаимодействие государственных органов между собой и взаимодействие государства как работодателя с государственными служащими. Во-вторых, зачастую оценка наличия возможностей электронного взаимодействия в той или иной сфере подменяет оценку востребованности гражданами (организациями, государством, государственными служащими) этих возможностей, не говоря уже об эффекте от использования цифровых технологий. Отсутствуют надежные межстрановые сопоставления, которые позволяли бы оценить экономию времени и иных ресурсов в связи с цифровизацией государственного управления, влияние процессов цифровизации на повышение качества исполнения государственных функций и государственных услуг. Такой подход может стимулировать «цифровизацию ради цифровизации» - а это одна из «ловушек» цифрового государственного управления [16]. В-третьих, большинство проанализированных индексов основаны на использовании как статистических данных, так и результатов экспертных обследований. С одной стороны, подобный подход позволяет расширить область оценки, учесть факторы, которые могут быть оценены только в качественной форме. С другой стороны, избыточное использование результатов экспертных оценок может влиять на получаемые результаты. Данная проблема могла бы быть решена на основе более широкого использования социологических методов сбора данных, в том числе с применением передовых цифровых технологий. В-четвертых, во многих проанализированных индексах учитываются весьма приблизительные показатели оценки человеческого капитала с точки зрения цифровой эпохи. В условиях формирования цифрового общества грамотность населения и общий образовательный уровень являются необходимыми, но недостаточными показателями для оценки готовности к цифровому обществу, в том числе взаимодействию с государством в цифровом виде. Необходимо формирование системы показателей, отражающей цифровые навыки граждан. В-четвертых, как показывает проведенный анализ, в большинстве индексов недостаточно учитывается использование при цифровизации государственного управления «прорывных», характерных для современного этапа цифровой трансформации, например, «больших данных», Интернета вещей, технологий распределенного реестра, искусственного интеллекта, облачных вычислений. Необходима оценка степени внедрения и степени востребованности данных технологий при цифровизации государственного управления. Наконец, следует отметить, что в целом Россия занимает достойное место в мире по показателям цифровизации государственного управления. Однако данная сфера развивается чрезвычайно динамично; во многих странах реализуются национальные стратегии цифровизации государственного управления, активно внедряются прорывные цифровые технологии. В этой связи даже для сохранения достигнутого уровня необходимы постоянные усилия по цифровизации государственного управления.

Об авторах

Елена Игоревна Добролюбова

Автор, ответственный за переписку.
Email: dobrolyubova-ei@ranepa.ru

кандидат экономических наук, заместитель директора Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований РАНХиГС

Список литературы