Концептуальная модель взаимодействия правительства и парламента в законотворческом процессе: пример постсоветских стран

Полный текст

Введение Взаимоотношения ветвей власти, особенно исполнительной и законодательной, являются популярной темой исследований в политической науке: от классических дискуссий о «лучшем» типе институционального устройства до современных попыток количественного измерения полномочий органов власти [Зазнаев 2014]. В законодательных исследованиях именно вопросы взаимодействия парламентов с различными органами власти являются ключевыми [Помигуев 2023]. Появляются работы, посвященные формированию типологий, индексов, классификаций законотворческих процессов и режимов с количественной оценкой независимости парламента, силы комитетов, удельного веса участников политического процесса и др. [Zubek 2021]. Наибольшую известность получили модели и методики М. Шугарта и Дж. Кэри, А. Кроувела, а среди российских работ следует выделить разработки О.И. Зазнаева [Зазнаев 2007]. Нельзя забывать и об исследовании политических режимов: например, Х.A. Чеибуб, А. Пшеворский и С. Сайе провели большое исследование, посвященное эмпирической проверке гипотез М. Шугарта и Дж. Кэрри о механизмах формирования коалиций и созданию теоретико-игровой модели для их объяснения [Cheibub, Przeworski, Saiegh 2004]. Эти подходы позволяют проследить динамику институциональных изменений и сравнить влияние различных форм правления на особенности политической системы и эффективность государственного управления [Fortin 2013]. Немаловажными остаются вопросы институционального дизайна, особенно распределения полномочий между ветвями власти и механизмы влияния исполнительной власти на процесс принятия законов. В этой связи в политической науке активное развитие получили сравнительные исследования влияния парламента на механизм формирования коалиционного правительства [Martin, Vanberg 2020], конституционных отношений между ветвями власти, механизмов разрешения споров, соотношение административных и политических статусов парламентариев в разных политических системах [Maurice, Kanayo, Nancy 2014]. На основании институциональных характеристик формируются сейчас и новые типологии, и индексы влияния парламентов: силы комитетов [Zubek 2021], бюджетных полномочий [Wehner 2006; Stapenhurst, Jacobs, Eboutou 2019], силы палат парламента в условиях бикамерализма. Получающиеся результаты часто становятся основой для измерения силы государств [Morales Ruvalcaba 2023]. Особую популярность получили индексы парламентского влияния М. Фиша и М. Кройнига [Fish, Kroenig 2012]. Современные работы концентрируются как на анализе возможностей правительства продвигать свои инициативы в парламентах в рамках установки повестки дня, так и на процедурах парламентского контроля над исполнительной властью, а также на взаимодействии министерств и профильных комитетов [Noble 2020]. Таким образом, исследования взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти в рамках законодательных исследований (legislative studies) демонстрируют, что парламент невозможно рассматривать изолированно от остальных игроков. Его роль всегда опосредована взаимодействием с правительством, президентом, судебной властью, общественными структурами, что определяет институциональные границы законодательного процесса и реальные практики принятия решений. Даже в условиях ограничений субъектности в зависимости от особенностей режима парламенты остаются площадкой для согласования политических интересов [Noble 2020]. Это подтверждает необходимость выделения парламентского этапа прохождения законодательных инициатив как ключевого для согласования интересов в общей системе принятия коллективных решений на государственном уровне [Помигуев 2023], а соответственно, именно контроль над этой площадкой является важным условием беспрепятственного прохождения законодательных инициатив. Одним из популярных направлений в рамках законодательных исследований в настоящее время можно считать определение и даже измерение влияния правительства на парламентскую повестку дня: здесь можно фиксировать как позитивное (продвижение новых инициатив), так и негативное (блокирование нежелательных законопроектов) воздействие [Zubek 2011]. В исследовании предложены концептуальные основания для многомерного анализа влияния исполнительной власти на парламентский этап законодательного процесса, которая в силу своих полномочий является ключевым инициатором изменений. В качестве примеров будут представлены случаи из политических практик постсоветских стран - региона, в котором до сих пор наблюдаются продолжающиеся процессы институционализации органов власти и поиска баланса в их взаимоотношениях [Борисов 2023]. Изучение подобных сюжетов можно считать попыткой проведения «исследований по постсоветской проблематике в связке с перспективами развития современной политической науки и политической компаративистики» [Мельвиль 2020: 26]. Правительство и парламент в законотворческом процессе: концептуальные основы взаимодействия Парламент в рамках институционализма рационального выбора может рассматриваться с двух сторон: как арена, на которой происходит борьба политических акторов [Noble 2020], или как политический актор, который участвует в борьбе за властные ресурсы на уровне всего процесса принятия решений [Помигуев 2023], - в этом случае «арена» будет трактоваться шире. Здесь следует добавить еще политическую борьбу на уровне комитетов, фракций, партий на выборах и т.д., что является примером так называемых «вложенных игр» (nested games) [Tsebelis 1990]. В нашем случае мы будем рассматривать парламентский уровень принятия законодательных решений как арену борьбы внутренних и внешних по отношению к законодательному органу акторов [Помигуев 2023]. В этом плане даже верхняя палата парламента может рассматриваться как внешний актор, поскольку традиционно выступает игроком, одобряющим или блокирующим решения, а не площадкой, где законы непосредственно принимаются. В качестве отправной точки для разработки концептуального каркаса модели взаимодействия исполнительной власти с парламентом в законодательном процессе в представленной работе взята классификация, предложенная Б. Рашем и Дж. Цебелисом [Rasch, Tsebelis 2011]. Ее авторы отмечают, что в президентских режимах законодательной повесткой дня управляет парламент, в то время как в парламентских контроль получает правительство. Подобную разницу обуславливает не характер режима, а способ организации процесса принятия политических решений [Rasch, Tsebelis 2011]. В итоге процесс принятия законодательных решений представляется как политическая игра исполнительной и законодательной власти за возможность повлиять на законодательную повестку дня, осуществляемую в трех измерениях [Rasch, Tsebelis 2011]: · институциональном - за счет использования норм в конституциях, законах, правилах парламентской процедуры; · партийном - с помощью контроля за парламентским большинством или коалицией, через которые реализуется воля действующего правительства; · позиционном - когда правительство формирует в парламенте коалицию поддержки конкретных законодательных инициатив, чаще всего находясь при этом в центре политического спектра. Однако при всей кажущейся универсальности подхода, фокусирующегося на процессе принятия решений, в указанной монографии предложен вариант только дескриптивного описания политических процессов, что не позволило в должной мере увидеть сравнительный потенциал идеи. Следует отметить, что попытки трансформировать ее для изучения других политических явлений и процессов, в том числе использование в законотворческом процессе специфических технологий, предпринимались, и они показывают большие сравнительные перспективы [Помигуев, Алексеев 2021]. В представленной работе для создания концептуального каркаса взаимодействия с законодательной властью были использованы принципы, используемые в различных традициях неоинституционального подхода: · институционализм рационального выбора в первую очередь помогает определиться с терминологией представленного исследования, а также понять место правил игры в процессе взаимодействия различных акторов [Hall, Taylor 1996]; · исторический институционализм акцентирует внимание на временны́х аспектах развития институтов, контекстуальной обусловленности выбора политических акторов, ограниченной рациональности и «зависимости от траектории» (path dependence), взаимодействии формальных и неформальных институтов и накопительном эффекте политических решений, формирующем институциональные режимы [Pierson 2004]; · социологический институционализм помогает посмотреть на структуры и правила наряду с другими элементами социальных институтов (когнитивными установками, неформальными практиками, системами значений) как на причины, по которым индивиды (в случае парламента - депутаты) вступают во взаимодействие. Этот фокус был использован для понимания роли акторов, в том числе бюрократических, в законодательном процессе [DiMaggio, Powell 1991]. Выбор такой непростой исследовательской оптики обусловлен задачами создания в дальнейшем комплексной модели влияния на парламент со стороны исполнительной власти, основанной на следующих концептуальных элементах (рис. 1). 1. Институциональный элемент (основной вопрос: в каких условиях осуществляется воздействие?) 1.1. Институциональный контекст - условия, в которых оказываются политические акторы при принятии политических решений. В этом параметре объясняется, почему раз принятые правила и форматы взаимоотношений ветвей власти задают долгую «инерцию» правил и ролей [Pierson 2004]. Отметим, что это только один из видов «контекстов», который непосредственно относится к генезису и функционированию политических институтов. При этом мы признаем, что описание более широкого контекста (внутреннего и внешнего) должно стать неотъемлемой частью сравнительной модели исследования [Goodin, Tilly 2006]. 1.2. Институциональные ресурсы - формально закрепленные права и организационные возможности, которыми акторы легально располагают для влияния на политические решения и их исполнение (фактически это права участников процесса, оформленные в виде их формальных полномочий). 1.3. Правила игры - формально закрепленные процедуры взаимодействия акторов друг с другом (фактически это обязанности участников процесса, которым они должны следовать, чтобы решение было принято). 2. Акторный элемент (основной вопрос: через кого осуществляется воздействие?) 2.1. Политики - структуры и индивиды, участвующие в политической борьбе (например, партии/фракции, депутаты, министерства и ведомства). 2.2. Бюрократы - аппаратные структуры, работающие независимо от политических циклов и не являющиеся политическими субъектами принятия решений (например, аппарат парламента). 2.3. Эксперты - структуры и индивиды, участвующие в экспертно-аналитическом сопровождении законодательного процесса и зачастую напрямую не влияющие на принятие решений в ходе парламентского этапа законодательного процесса, хотя и воздействующие на ход и итоговый результат этого процесса (например, аналитические центры, профсоюзы, бизнес-ассоциации). 3. Прикладной элемент (основной вопрос: каким образом осуществляется воздействие?) 3.1. Политические технологии - «целенаправленно сконструированная совокупность приемов и способов достижения результата, использование которых затрагивает государство и несовпадающие интересы значимых социальных групп [Шабров 2012: 328]. 3.2. Политический процесс - упорядоченная последовательность единичных действий и взаимодействий политических акторов, как правило, создающих и воссоздающих политические институты [Мелешкина 2001] в определенный промежуток времени. 3.3. Политическая коммуникация - «процесс обмена информацией между политическими акторами, осуществляемый в ходе их формальных и неформальных взаимодействий» [Мелешкина 2001]. Рис. 1. Концептуальный каркас элементов взаимодействия правительства и парламента в законотворческом процессе Источник: составлено И.А. Помигуевым и Д.В. Алексеевым. Изображение выглядит как текст, снимок экрана, программное обеспечение, диаграммаКонтент, сгенерированный ИИ, может содержать ошибки. Figure 1. The conceptual framework of the elements of interaction between the government and Parliament in the legislative process Source: compiled by I.A. Pomiguev and D.V. Alekseev. Представленные элементы позволяют комплексно посмотреть на структуру парламентской деятельности и определить ключевые направления работы с законодательным органом. Далее последовательно раскроем каждый элемент более подробно, опираясь на опыт постсоветских стран. Институциональный элемент Данным элементом определяется баланс сил между ветвями и органами власти. Хотя многие решения принимаются в неопределенных, часто неупорядоченных условиях [March, Olsen 1984], именно институты определяют границы возможного. Речь идет в том числе о стартовых позициях в преддверии торга, процесса согласования итоговых параметров политических решений. При этом изменение принятых правил может сильно влиять на условия, в которых находятся эти акторы. Институциональный контекст Законодательный процесс и комплекс взаимодействий (в том числе между исполнительной и законодательной ветвями власти) по вопросам принятия законодательных решений проходят под влиянием внешних обстоятельств, которые имеют в том числе институциональную природу. Речь о форме правления, особенностях избирательного законодательства, принципах формирования законодательных палат, генезисе институционального дизайна и др. Важной частью институционального контекста являются и параметры сложившейся партийной системы. В развитых демократиях зачастую место партий в законодательном процессе увязывают с вопросом формирования коалиций, и даже в президентских режимах глава государства заинтересован во встраивании как можно большего числа политических акторов в систему власти. В недемократических режимах фактор коалиционности не столь значим, поскольку они в условиях видимой многопартийности зачастую опираются на одну партию (Россия, Казахстан, Белоруссия). В них исполнительная власть подотчетна главе государства, а не законодательному органу. Некоторым исключением здесь является Грузия, где партия большинства сейчас фактически формирует правительство и определяет параметры многих решений. На законодательный процесс существенным образом влияют принципы формирования парламента. Их во многом определяет избирательная система, соответствующее законодательство и его изменения. Ужесточение правил регистрации партий, повышение порога прохода в Государственную думу, ограничение перехода депутатов из одной фракции в другую - всё это безусловно сказывается на принятии решений в ходе законодательного процесса. Важной предпосылкой формирования устойчивого большинства одной партии стали заложенные принципы конверсии результатов выборов тех партий, которые не были избраны в парламент [Голосов 2005]. Избирательное законодательство нередко используется в качестве инструмента политической борьбы [Cox 2024]. Институциональные ресурсы Главным ресурсом акторов в ходе законодательного процесса являются их полномочия, то есть права и возможности воздействия на процесс принятия законодательных решений. В политических режимах на постсоветском пространстве периодически происходит перераспределение этих полномочий, что становится ключевым индикатором изменений. Так, среди кейсов, где относительно недавно также существенным образом были пересмотрены полномочия, следует отметить Грузию и Узбекистан. Изменения, внесенные в конституцию Грузии, сделали ее парламентской республикой, и глава государства фактически лишился реальных функций в вопросах внутренней политики, однако остался верховным главнокомандующим и ведущим актором в части реализации внешнеполитического курса страны47. При этом ранее в Грузии изменения в основной закон страны были направлены на укрепление власти президента [Багаева, Таучелов 2020]: правительство стало подотчетно парламенту, а не президенту, таким образом, он в значительной степени утратил свою субъектность во внутренней политике. В Узбекистане же, наоборот, изменения в конституцию, принятые в 2023 г., укрепляют положение президента, увеличивая срок исполнения его обязанностей до 7 лет, обнулив сроки действующего главы государства48. Причем поправки внесены в форме пакета изменений. Так, в новой версии конституции Узбекистан провозглашен «социальным, правовым и светским государством», запрещен принудительный детский труд и др. [Исраилова 2024]. При этом была достигнута задача по повышению устойчивости института президента. Правила игры Правила игры - это те самые границы, за которые участники законодательного процесса не могут переступить, при этом определяющие их формальные обязательства. Параметры процесса принятия политических решений во многом определяет именно тот, кому подотчетна исполнительная власть и как принимается решение о назначении кабинета. В парламентских странах на постсоветском пространстве (Грузия, Латвия, Эстония), как правило, голосуют по кандидатуре главы правительства, а конкретные члены кабинета либо формально утверждаются президентом, либо премьер и вовсе самостоятельно его формирует49. При этом существуют механизмы роспуска парламента, если появляются затруднения при утверждении кандидатуры премьер-министра, однако это чревато политическим кризисом. Таким образом, в парламентских режимах подотчетность исполнительной власти перед правительством нередко балансируется возможностями роспуска парламента со стороны главы государства. Конкретные процедуры, диктующие ход законодательного процесса, закреплены в соответствующих регламентных документах. При этом их особенности политические акторы могут использовать и в качестве инструментов для того, чтобы законы принимались в наиболее предпочтительной для них редакции50. 47 У «Грузинской мечты» сбылась конституция // Коммерсантъ. 27.09.2017. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3422165 (дата обращения: 01.08.2025). 48 Основной закон для меняющейся страны. В Узбекистане прошел конституционный референдум // ТАСС. 30.04.2023. URL: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/17650641 (дата обращения: 02.08.2025). 49 См. подробнее ст. 56 Конституции Латвии. URL: https://www.saeima.lv/en/legislative-process/constitution; ст. 92 Конституции Литвы. URL: https://faolex.fao.org/docs/pdf/lit129855.pdf (дата обращения: 02.08.2025); ст. 89 Конституции Эстонии. URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Estonia_2011 (дата обращения: 02.08.2025). 50 Алексеев Д.В. Особенности применения политических технологий в законодательном процессе: дис. … канд. полит. наук. Москва : РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. 2024. 331 с. За изменения в правила игры, определяемые процедурой, идет перманентная борьба, в которой чаще всего перевес оказывается на стороне исполнительной власти. Отметим, что такие процедурные нюансы, работающие в интересах правительства, особенно характерны для режимов с сильной президентской властью. Акторный элемент Если в рамках институционального элемента мы рассматривали условия и возможности принятия законодательных решений, границы в которых действуют исполнительная власть и другие акторы, то здесь мы всесторонне раскрываем их самих, а также связи между акторами. 2.1. Политики В данном случае речь идет не только о политиках, но даже в большей степени об их объединениях - партиях и фракциях. Именно они являются главными участниками законодательного процесса, и даже в недемократических режимах именно за парламентариями последнее слово в рамках парламентского этапа законодательного процесса, так как именно они голосуют по законопроектам. П. Чейсти писал, что именно партии могут играть ключевую роль в изменении динамики взаимодействия между законодательной и исполнительной властью [Чейсти 2008; Chaisty 2008]. Работа правительства и партии большинства с высоким уровнем дисциплины членов фракции в связке дает исполнительной власти возможности влияния не только на исход голосования, но и на повестку дня законодательного органа, темп принятия решений. Синергия исполнительной и законодательной власти неизбежно ведет к росту воздействия первой на законодательный процесс, следовательно, парламент становится более подверженным правительственному влиянию. В то же время в условиях ослабления одних функций законодательной власти могут появиться или усилиться другие. На постсоветском пространстве следует отметить высокое влияние исполнительной власти, хотя ситуация в режимах, где парламент имеет широкие полномочия (Армения, Грузия, страны Прибалтики), более комплексная. Министры отчитываются перед парламентом, парламентарии реально корректируют тексты законопроектов, однако в конечном итоге многое упирается в парламентское большинство. Окном возможностей для парламентариев является рассмотрение бюджета, где можно воздействовать если не на общие принципы и приоритеты в части расходов, то на конкретные статьи. Правительство заинтересовано в конструктивном взаимодействии и поэтому готово идти на определенные уступки. Таким образом, именно благодаря парламентскому большинству у исполнительной власти есть возможность проводить необходимые для себя политические решения через все стадии законодательного процесса. Как уже было упомянуто, законодательные органы остаются ареной противостояния различных акторов, однако подобная конкуренция все меньше носит партийный, идеологический оттенок. При этом парламентарии получают возможности, в том числе связанные с экономической, коммерческой деятельностью. Политическая система превращается в систему патронажа, главной функцией которой становится распределение ресурсов между органами и уровнями власти [Remington 2008]. В числе ключевых достоинств такой системы с точки зрения автократа - это управляемость, иерархичность и контролируемость, однако на поддержание ее стабильной работы требуется много ресурсов. 2.2. Бюрократы Бюрократы, в отличие от политиков, не принимают политические решения, однако могут воздействовать на их отдельные параметры и темп принятия. Принципиально важным здесь является взаимодействие между чиновниками, обеспечивающими законодательный процесс внутри парламента, и теми, кто работает в органах исполнительной власти. Большинство парламентских «аппаратчиков» уже не первый год работают с законопроектами по определенной теме и даже на уровне личных коммуникаций знают своих визави из исполнительной власти. С одной стороны, такая связка делает тексты законов более всесторонне отработанными, поскольку процесс подготовки документов строится на принципе взаимной проверки. С другой - это открывает возможности бюрократизации политической стороны законодательного процесса, когда сущностные параметры политических решений начинают определяться на уровне чиновников, а не политиков. Следует отметить определенную двуликость аппарата законодательного органа. Он работает по бюрократической модели со строгой вертикалью, централизованной администрацией, несменяемостью вне зависимости от политических циклов. В то же время здесь имеет место и кадровый подход, где чиновники в течение определенного периода времени подчиняются конкретным политикам [Зазнаев 2024], то есть парламентский чиновник находится на перекрестке между политическим и бюрократическим и вынужден балансировать (политический чиновник, если пользоваться терминологией М. Вебера). Важным фактором в бюрократическом элементе является масштаб аппаратной структуры: министерство - это всегда огромная бюрократическая машина, а аппарат комитета - чаще немногочисленный коллектив профессионалов. Степень воздействия правительства на законодательный процесс определяется и этим фактором. 2.3. Эксперты В данном случае эксперты - это те, кто играет роль в законодательном процессе, но воздействует на законодательный процесс опосредованно, часто через тех, кто имеет право законодательной инициативы. При этом часто сами политики выступают как носители экспертной функции. Например, членство в парламентских комитетах определяется тем, в какой области депутат может быть экспертом. Взаимодействие в диаде «парламентский комитет - министерство» также является важным двигателем законодательного процесса. Исполнительная власть нередко напрямую работает не столько с парламентом как таковым, но и с внутрипарламентскими структурами в рамках своей сферы компетенций. Структура парламентских комитетов даже может дублировать схему министерств и ведомств [Mickler 2017]. Профильные министры, вице-премьеры, руководители федеральных агентств и служб находятся в прямом контакте с председателями соответствующих комитетов. Такая связка способствует синхронизации повесток законодательных и исполнительных органов власти и ускоряет прохождение законопроектов. Министры регулярно встречаются с профильными комитетами перед рассмотрением бюджета, в преддверие правительственных часов и даже перед обсуждением резонансных инициатив. Важно отметить, что законодательный процесс оставляет немало пространства для взаимодействия с экспертами. Так, при парламентах и комитетах почти повсеместно присутствуют экспертные советы, а в случае рассмотрения резонансных инициатив существуют механизмы масштабного публичного обсуждения потенциальных изменений в законодательство. Механизм парламентских слушаний закреплен, например, в регламентах Государственной думы (Россия) и Жогорку Кенеша (Кыргызстан)47. Такие мероприятия носят скорее консультативный характер, однако это площадка для донесения позиции до широкого круга стейкхолдеров и влияния на параметры принимаемого решения. Прикладной элемент Выше мы рассмотрели условия, институциональный контекст и возможности, имеющиеся у исполнительной власти в рамках законодательного процесса (институциональный элемент) и основных акторов, на которых направлено воздействие участвующих в законодательном процессе (акторный элемент). Третьей составляющей модели является прикладной элемент, включающий в себя комплекс средств, позволяющий непосредственно воздействовать на ход и результат процесса принятия политических решений в рамках законодательного процесса. 3.1. Политические технологии Процедуры законодательного процесса могут становиться инструментом политической борьбы [Алексеев 2023]. Вариантов использования норм регламента для регулирования темпа принятия политических решений, а также влияния на их параметры довольно много. Хорошим примером такого механизма является внесение поправок в закон. Правительство часто запоздало вносит их за пределами официальных сроков (хотя часто есть возможность их продлить), а может с помощью депутатов, напротив, внести их в последний момент48. 47 Глава 6 Регламента Государственной Думы. URL: http://duma.gov.ru/duma/about/regulations/chapter-6/ (дата обращения: 02.08.2025); глава 20 Регламента Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. URL: http://www.parliament.am/library/kanonakarger/KIRGIZ.pdf (дата обращения: 02.08.2025). 48 Такой «попыткой», вызывавшей огромный общественный резонанс, стала поправка на тот момент еще депутата Карелина о досрочных выборах в Государственную Думу в связи с вносимыми Президентом России поправками в Конституцию России. На постсоветском пространстве распространена практика использования правительством норм, регулирующих законодательный процесс. Одна из самых распространенных - это необходимость позиции правительства по проектам законов, влекущих бюджетные расходы. В регламентах парламентов ряда постсоветских стран также содержатся нормы, которые включают приоритетность рассмотрения инициатив исполнительной власти и главы государства. Отметим и то, что в большинстве случаев у президента есть право наложить вето на уже принятый закон, однако условия его преодоления могут быть разными. Таким образом, процедура является хотя и не единственным, но важнейшим элементом политических технологий в законодательном процессе47. С одной стороны, они задают рамки законодательного процесса, а с другой - предоставляют возможности влияния на процесс принятия законодательных решений. 3.2. Политический процесс Одной из важнейших категорий политики является время. Идентичное решение может иметь различные последствия и эффекты в зависимости от момента, когда оно было принято. Время может стать инструментом, например, в случае, если норма принимается не сразу, а постепенно, всё больше разворачиваясь в политическом пространстве. Так, в интересах правительства нередко выгодно растянуть принятие неудобных решений, разбив этот процесс на небольшие шаги. Данная стратегия делает принятие неоднозначных законодательных инициатив менее заметным. Они идут как бы фоном, становясь незаметной частью окружающего политического ландшафта. Один из ярких примеров - трансформация законодательства об иностранных агентах в России. Изначально способ стигматизации организаций, имеющих иностранное финансирование, превратился в полноценный ограничитель для функционирования юридических лиц и работы граждан, по крайней мере в политической и образовательной сферах. При этом в России процесс наращивания таких ограничений занял более 10 лет и продолжается до сих пор. В каком-то смысле такие новации в законодательство экспортированы в некоторые страны СНГ (Грузия, Кыргызстан48). Темп принятия решений и «законодательное время» контролирует тот, в чьих руках находится управление парламентской повесткой дня. Потенциально парламентское большинство и правительство, работающее с ним в связке, могут как блокировать неудобные вопросы, так и насыщать повестку выгодными для себя инициативами [Campbell, Cox, McCubins 2002]. Именно здесь находится ключ к контролю за ходом законодательного процесса, хотя повестка дня пластична и меняется вместе с политическим и институциональным контекстом. 47 Алексеев Д.В. Особенности применения политических технологий в законодательном процессе: дис. … канд. полит. наук. Москва : РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. 2024. 331 с. 48 См., например: Парламент Грузии принял «американскую версию» закона об иноагентах // Forbes. URL: https://www.forbes.ru/society/534027-parlament-gruzii-prinal-amerikanskuu-versiu-zakona-ob-inoagentah (дата обращения 11.10.2025); Президент Киргизии подписал закон об иноагентах // РБК. URL: https://www.rbc.ru/politics/02/04/2024/660bebdf9a7947997a8f2ef3 (дата обращения 11.10.2025). 3.3. Политическая коммуникация Коммуникация также является важным инструментом в законодательном процессе, в том числе и для исполнительной власти. Речь идёт прежде всего, во-первых, о тех аргументах, которые использует правительство для эффективного проведения своих инициатив через стадии законодательного процесса и, во-вторых, о неформальных коммуникациях. Аргументы также становятся оружием политической борьбы, как и вышеописанные политические технологии, основанные на использовании процедур. Важно помнить, что, выступая с трибуны, задавая вопросы докладчикам, говорящие апеллируют не только (и даже не столько) к залу, сколько к избирателям (обществу). При этом многие аргументы имеют технологическую основу, поскольку они зиждятся на тезисах, темах и предложениях, которые повторяются в других вариациях. Например, многие аргументы для инициатив оппозиции, связанных с налоговой или бюджетной политикой, сводятся к необеспеченности потенциальных расходов федеральным бюджетом. Аргументы парламентариев, причем и большинства, и меньшинства, часто обращены к зарубежному опыту, единичным успешным отечественным практикам, статистическим данным. Правительство же нередко рекомендует отклонить законопроекты из-за того, что данный вопрос уже урегулирован иными нормативными актами47. Законодательный процесс состоит в том числе и из неформальных практик и договоренностей, которые вписаны в юридические рамки. При этом подобные коммуникации способны значительно сократить временные издержки акторов, но такие взаимодействия непросто поддаются исследованию из-за сложности фиксации. Помочь здесь могут элементы сетевого анализа (см., например, [Помигуев, Алексеев, Зарипов 2024]). Признаки подобных взаимодействий мы можем наблюдать, рассматривая вопросы соавторства законопроектов или исследуя переходы отдельных депутатов в министерство и министров, правительственных чиновников в парламент48. Рассмотренные выше элементы концептуального каркаса встраиваются в общую логику взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти в законотворческом процессе. Эту логику можно представить в виде модели взаимодействия, в которой каждый элемент играет свою роль (рис. 2). Как видно из диаграммы, политический процесс и институциональный контекст выходят за рамки работы рассматриваемых ветвей власти (как и эксперты). Область пересечения двух кругов, наоборот, показывает сферу их взаимодействия, где у каждого из акторов есть свои ресурсы, а действуют они по установленным правилам игры, составляющим процедуры. Взаимодействие, в свою очередь, рассматривается как политическая коммуникация с использованием специализированных политических технологий. Также необходимо обратить 47 Алексеев Д.В. Особенности применения политических технологий в законодательном процессе: дис. … канд. полит. наук. Москва : РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. 2024. 331 с. 48 См. например: Абрамченко избрали новым вице-спикером Госдумы // РБК. 17.09.2024. URL: https://www.rbc.ru/politics/17/09/2024/66e964089a79470ce3b74cfb об иноагентах // РБК. URL: https://www.rbc.ru/politics/02/04/2024/660bebdf9a7947997a8f2ef3 (дата обращения 11.10.2025). внимание, что работа парламента имеет политическую логику, что показано в виде круга «Политики», смещенного в сторону законодательного органа, а правительство - бюрократическую логику, соответственно, круг «Бюрократы» смещен в сторону исполнительной власти. При этом в работе и того и другого органа все-таки присутствует и бюрократическое, и политическое измерение. Рис. 2. Концептуальная модель взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти в законотворческом процессе Источник: составлено И.А. Помигуевым. Изображение выглядит как текст, круг, диаграмма, снимок экранаКонтент, сгенерированный ИИ, может содержать ошибки. Figure 2. Conceptual model of interaction between the executive and legislative branches of government in the legislative process Source: compiled by I.A. Pomiguev. Заключение Исполнительная власть оказывает значительное, а подчас и решающее воздействие на законодательный процесс. В то же время соотношение исполнительной и законодательной ветвей власти отнюдь не линейное. Парламентское большинство голосует и принимает решение, и правительство с этим вынуждено считаться. Вместе с тем исполнительная власть обладает широким спектром возможностей воздействия на законодательный процесс: от конкретных технологий и использования процедур до неформальных коммуникаций. Взаимодействие исполнительной и законодательной власти, способы их влияния друг на друга нуждаются в дальнейшем научном осмыслении. История становления парламентаризма на постсоветском пространстве и его анализ в рамках обозначенной в настоящем тексте концептуальной модели выступают значимой для политической науки темой, способной пролить свет на возможности операционализации процедурных факторов режимных трансформаций, определить паттерны институционального развития стран, в том числе с учетом общего советского опыта. Кроме того, это позволит обозначить перспективы переосмысления институциональной трансформации в странах постсоветского пространства как перспективного региона для многомерного изучения политических систем и определения закономерностей их развития. Предложенная концептуальная модель имеет перспективы стать основой для универсального сравнения и классификации взаимодействия ветвей власти, дополняющей и расширяющей знания о политических режимах и формах государства.

Об авторах

Илья Александрович Помигуев

Финансовый университет при Правительстве РФ

Автор, ответственный за переписку.
Email: pomilya@mail.ru
ORCID iD: 0000-0003-3068-5664

кандидат политических наук, доцент кафедры политологии факультета социальных наук и массовых коммуникаций, заведующий лабораторией парламентских и законотворческих исследований

Москва, Российская Федерация

Дмитрий Владимирович Алексеев

Финансовый университет при Правительстве РФ

Email: mityaalexeev@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0002-0576-0899

кандидат политических наук, ассоциированный исследователь лаборатории парламентских и законотворческих исследований

Москва, Российская Федерация

Список литературы

Дополнительные файлы