Эвристический потенциал применения индекса оценки региональных государственных программ в сфере молодежной политики

Полный текст

Введение Основной проблемой российских регионов не первый год остается существенный миграционных отток молодежи из субъектов в федеральные центры (г. Москва и г. Санкт-Петербург) [Бизин 2022]. Этот процесс обусловлен сохранением за двумя столицами статуса городов с наиболее оптимальными и комфортными условиями для развития и самореализации. Существенная разница в уровне предоставления образовательных услуг, наличии и вариативности предлагаемых рабочих мест, уровне оплаты труда, качестве медицины и в представляющихся возможностях для самореализации становится триггером миграционных процессов среди молодежи, что сказывается на социально-экономическом и социально-политическом климате регионов. Для преодоления существующих тенденций необходимо создание в регионах благоприятных и конкурентоспособных условий для самореализации молодежи. Главным актором, инициирующим формирование такой среды, является государство, а институциональным инструментом в достижении данной цели - последовательная реализация государственной молодежной полити ки, нивелирующей проблемы молодого поколения [Артыков, Касаткина 2020]. Соответственно, комплексное изучение государственной молодежной политики необходимо для характеристики и оценки предпринимаемых государством действий в обозначенном направлении. Логика данного исследования предполагает, с одной стороны, применение институционального подхода к рассмотрению реализации государственной молодежной политики в регионах с целью характеристики деятельности государства в данной сфере, с другой - попытку создания авторского количественного показателя (индекса) для оценки недостаточности или избыточности финансирования в рамках региональных государственных программ на основании показателей миграции молодежи. Эвристический потенциал авторского индекса состоит в попытке провести сравнение показателей финансирования сферы молодежной политики в субъектах РФ с уровнем миграции молодежи из регионов. Авторы исходят из установки, что одной из приоритетных задач молодежной политики является закрепление молодежи в регионе и сохранение ее численности. Российская практика реализации государственных программ и проектов в сфере молодежной политики На федеральном уровне государственные цели и задачи в сфере молодежной политики получили свое нормативное закрепление в Федеральном законе от 30 декабря 2020 г. № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации». Данный закон был оценен экспертным сообществом неоднозначно: по мнению профессора РАНХиГС при Президенте РФ, доктора юридических наук Андрея Кочетков, закон не только не внес требовавшуюся нормативную ясность, но и привел к продолжению «…хаотизации молодежной политики в нашей стране, только теперь на основе „хоть какого-то“ Федерального закона»[140]. Также в 2020 г. вопрос реализации молодежной политики на федеральном уровне и уровне субъектов РФ был внесен в Конституцию РФ в форме конституционной поправки (часть 1 статьи 72 Конституции РФ)[141]. Система принципов, ключевые приоритетные задачи и механизмы реализации государственной молодежной политики зафиксированы федеральными органами исполнительной власти в «Основах государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 г.», утвержденных Распоряжением Правительства[142]. Проектный подход, который отражается и в практике разработки и принятия государственных программ, и в иницииро вании и реализации серии национальных проектов, является востребованным среди органов власти для решения общественно значимых задач. Реализация молодежной политики не выделена в обособленное направление национальных проектов в Указе Президента РФ[143]. Ведомством, занимающимся исключительно вопросами молодежной политики на общенациональном уровне, является Федеральное агентство по делам молодежи (Росмолодежь). Наибольшая часть федеральных инициатив для молодежи существует в рамках национального проекта «Образование» [Мирошниченко, Федоренко, Шпиро 2022]. Национальный проект реализуется через такие федеральные «суб-проекты», как «Молодые профессионалы», «Молодежь России», «Социальные лифты для каждого», «Патриотическое воспитание» и др. Значимую роль в государственной молодежной политике играет обеспечение условий для карьерной реализации молодого поколения. Акцент делается на развитие и поддержку интереса к востребованным инженерным и рабочим профессиям. Федеральный проект «Молодые профессионалы» направлен на повышение качества получаемого среднего профессионального образования, обеспечение возможности обучающимся получить конкурентное профессиональное образование, отвечающее современным экономическим требованиям и запросам рынка труда. Федеральный проект «Молодежь России» включает всероссийский студенческий проект «Твой ход», организующий образовательные форматы и стажировки с обратной связью и возможностью создать и реализовать собственный проект. В рамках федерального проекта «Социальные лифты для каждого» проводятся мероприятия с целью раскрытия талантов и профессионального потенциала всех граждан, при этом благодаря проекту по итогам конкурсов рекрутируются и представители молодежи с достаточным набором компетенций и достижений. Также в рамках национального проекта «Образование» реализуется федеральный проект «Патриотическое воспитание». Проект предполагает активную деятельность по развитию воспитательной работы в образовательных организациях в формате проведения мероприятий патриотической направленности для детей и молодежи, взаимодействия старшего и младшего поколения, популяризации отечественной истории. Авторами был проведен анализ государственных программ по молодежной политике на региональном уровне. Итоговая сборная таблица состояла из нескольких критериев оценивания и сравнения: структура программы (отдельный проект или включение компонента молодежной политики в качестве подпрограммы), цели и задачи программ, сроки реализации и объемы бюджетирования. Анализ показал, что перечисленные федеральные проекты в тех или иных вариациях отражены в региональных документах по реализации государственной молодежной политики. В части регионов такие программы являются обособлен ными и затрагивают исключительно сферу молодежной политики. В некоторых регионах задача реализации молодежной политики интегрирована в государственные программы иных направлений в качестве подпрограмм по направлениям деятельности. Опираясь на опыт изучения документов, можно утверждать, что молодежная политика в регионах РФ часто носит фрагментарный и неоднородный характер, имеет формальные критерии оценки эффективности и внутренне противоречивый характер. Опыт разработки методик оценки государственных программ в России и странах СНГ Как правило, базовым индикатором эффективности реализации молодежной политики в регионах России обозначены количественные показатели проведенных мероприятий, а также процентные показатели участия молодежи в мероприятиях [Березутский 2020]. Однако в научном сообществе ведется дискуссия о достаточности использования данных индикаторов для всесторонней и объективной оценки качества реализации государственных программ ввиду фрагментарности и относительности этих показателей. Отечественный исследователь С.П. Куликов рассматривает критерии оценки эффективности мероприятий органов власти и в качестве альтернативы с целью унификации и оптимизации системы оценивания предлагает внедрить новый принцип измерения эффективности молодежной политики, основываясь на примере оценки вузов. Автор экстраполирует базовые показатели эффективности по работе вузов со студенческой молодежью на деятельность органов власти [Куликов 2019], фокусируясь на механизмах вовлечения молодежи в проводимые мероприятия. Однако представляется недостаточным использование такого подхода, так как для категории работающей молодежи комплекс мер оценки должен включать другие индикаторы. Н.А. Гончарова и Е.А. Сурова [2021] предлагают иные критерии анализа эффективности на базе создания условий для привлечения молодежи в сферу инновационных проектов всех направлений; для социализации молодежи; для реабилитации молодых людей, находящихся в сложных жизненных обстоятельствах, а также создание высокопродуктивной сферы услуг для молодежи. Авторы отмечают необходимость количественного выражения показателей и учета неоднородности социального состава молодежи как социальной группы. В рамках описанных подходов молодежь, во-первых, представляется однородной группой, не разделенной на категории (например, учащиеся/работающие), во-вторых, определяется исключительно как объект политики. Проектный подход к государственному управлению также популярен в странах СНГ. Опыт Казахстана в разработке индекса оценки эффективности реализации молодежной политики предлагает адаптированный вариант Индекса благополучия молодежи [Джакупова 2021а]. Изначально Индекс благополучия молодежи был создан благодаря коопе рации между Центром стратегических и международных исследований (США), Международным молодежным фондом и компанией Hilton Worldwide[144]. Индекс охватывает 6 критериев, каждый из которых состоит из 40 показателей. Эти показатели разделяются на 32 объективных и 8 субъективных. Создатели индекса считают, что включение субъективных показателей помогает более точно понять настроения и чувства молодежи, в отличие от статистических данных. Сочетание объективных и субъективных показателей создает «многомерную» картину благополучия молодежи. В Казахстане адаптированная методика основывается на проведении опросов среди молодежи в возрасте 14-28 лет по ключевым направлениям: трудоустройство, благосостояние, здоровье, спорт, образование, удовлетворенность, безопасность, гражданская активность, досуг с дальнейшим расчетом показателей индекса. Аналогичный перечень показателей с незначительными изменениями (образование, здоровье и благополучие, занятость и возможности, политическое участие, гражданское участие, досуг и доступ к инфраструктуре, безопасность и др.) лежит в основе определения Индекса развития молодежи в Приднестровской Молдавской Республике (ИРМ)[145]. Оценивая состояние развития молодежи в республике (ИРМ), на первом этапе аналитическим путем определяются наиболее проблемные и чувствительные области, на следующем этапе выделяются факторы, влияющие на формирование доверия в конфликтных отношениях. «Факторы влияния» являются наиболее значимыми параметрами области измерения, они определяются профильными экспертами. Данный индекс призван улучшить существующие подходы к формированию и реализации молодежной политики в республике. Возвращаясь к российской специфике, значимым является профильный аналитический отчет Счетной палаты РФ 2021 г.[146], где в качестве одной из целей авторы заявляют оценку результативности использования бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию молодежной политики в 2018-2020 гг. Учитывая фрагментарность и «распыленность» молодежной политики по различным программам и проектам регионального и федерального уровней, а также разветвленность системы институтов, ответственных за ее реализацию, нами было принято решение остановиться на сборе данных одной, но наиболее значимой группы документов - государственных программ регионального уровня. Это также позволило получить относительно однородные данные для возможного сопоставления и сравнения регионов между собой с целью выявления общих трендов и региональных особенностей. Методология исследования Целью эмпирической части данного исследования является поиск возможностей оценки реализации государственных программ молодежи на региональном уровне на основании построения индекса, учитывающего финансирование программ и уровень миграции молодого поколения. На этапе сбора данных кроме информации по бюджетированию и длительности программ (подпрограмм) по всем регионам также в сводную таблицу вносились декларируемые в программе цели для последующего сравнения. Далее была собрана информация о численности молодежи на 1 января 2022 г. (от 15 до 34 лет) в каждом регионе и рассчитано усредненное миграционное сальдо за пять лет (2017-2021). Статистические данные были взяты из отчетов Федеральной службы государственной статистики, размещенной на официальном сайте ведомства[147]. Пятилетний период был выбран с целью определения миграционных тенденций, так как на данный показатель влияет ряд факторов: например, в 2020 г. отмечается минимальное колебание значений, что может быть связано с пандемией коронавируса. Далее был произведен расчет предполагаемого расхода бюджетных средств за один год на одного представителя молодежи (на основании данных паспорта программ) для выведения итоговых цифр по каждому региону, которые могут быть сопоставимы друг с другом. число, получившееся в итоге расчета, показывает разницу между фактическими затратами на одного представителя молодежи и потенциальным увеличением/сокращением этой суммы для сохранения нулевого миграционного сальдо среди молодежи региона. Итоговая формула для подсчета индекса N: N A A 2, (1B) где A - усредненное финансирование на одного представителя молодежи в год по региональной государственной программе; В - процент среднего миграционного сальдо за последние пять лет от общего количества молодежи в регионе, выраженный в абсолютных значениях. Результаты исследования Обобщая собранную информацию, можно отметить следующие особенности целеполагания: связанность программ по патриотическому воспитанию детей и молодежи с военной подготовкой; акцент на создании благоприятных условий для развития молодежи и реализации профессионального и творческого потенциала; декларирование важности духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации в процессе социализации и воспитания молодежи. В свете данного исследования важно отметить пример Архангельской области, где целью госпрограммы «Молодежь Поморья» является «создание условий для закрепления молодежи на территории Архангельской области через реализацию молодежной политики и работу по патриотическому воспитанию молодежи». Согласно обобщенным нами данным за последние пять лет, в 74 % регионов России наблюдается отток населения молодого возраста. Говоря о внутренней миграции, самыми высокими значениями положительного миграционного сальдо обладают следующие регионы: Московская область, г. Москва, Ленинградская область, г. Санкт-Петербург, Краснодарский край, Тюменская область, г. Севастополь и Калининградская область. Анализ результатов подсчета индекса позволил сформировать пять групп регионов: от тех субъектов, которые в наибольшей степени нуждаются в дополнительном финансировании для сохранения численности молодежи в регионе, до тех, которые могут сократить финансирование государственных программ в сфере молодежной политики без угрозы оттока данной социальной группы (таблица). Наиболее уязвимой является первая, самая малочисленная группа, составляющая 5 % от общего числа регионов. Показательным является пример Республики Коми, где при относительно небольшой численности молодежи (179 056 человек) на реализацию профильной подпрограммы по молодежной политике в рамках государственной программы «Развитие образования» на период 2020-2025 гг. выделено более 14 млрд рублей. При этом, говоря о миграционном сальдо, регион обладает самым большим отрицательным показателем среди исследуемых регионов. Так как программа реализуется только 2 года, возможно, результат работы местных ИОГВ не успел отразиться на показателях миграции. Однако о намерениях региональной власти улучшить положение дел в сфере молодежной политики говорит не только размер финансирования, но и институциональные преобразования: 1 января 2023 г. начал работу новый профильный комитет региона[148]. Кроме того, 2023 год был объявлен годом молодежи в Республике (как и в Камчатском крае, Удмуртии и Хакасии)[149], что предполагает проведение дополнительных мероприятий для создания среды, благоприятствующей всестороннему развитию молодежи регионов. Большая часть регионов находится в нейтральной группе (43 %), что не требует корректировки бюджетирования при условии сохранения действующей стратегии. Избыточное финансирование наблюдается в 10 % случаев, однако именно в этой группе присутствуют города федерального назначения (г. СанктПетербург, г. Севастополь). Группы регионов, разделенные по критерию степени недостаточности / избыточности финансирования госпрограмм в сфере молодежной политики для сохранения нейтрального миграционного сальдо в регионе Степень Названия регионов Процентное соотношение, % Высокая недостаточность Ненецкий автономный округ, Еврейская автономная область, Магаданская область, Республика Коми 5 Средняя недостаточность Омская область, Архангельская область, Тверская область, Курганская область, Кировская область, Кабардино-Балкарская Республика, Ульяновская область, Пензенская область, Чукотский автономный округ, Ивановская область, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Калмыкия, Астраханская область 16 Низкая недостаточность Республика Саха (Якутия), Забайкальский край, Липецкая область, Ставропольский край, Вологодская область, Республика Бурятия, Иркутская область, Костромская область, Хабаровский край, Республика Мордовия, Орловская область, Курская область, Пермский край, Волгоградская область, Смоленская область, Новгородская область, Алтайский край, Республика Марий Эл, Оренбургская область, Тульская область, Тамбовская область 26 Нейтральное положение Республика Башкортостан, Белгородская область, Челябинская область, Удмуртская Республика, Кемеровская область, Чеченская Республика, Чувашская Республика, Республика Карелия, Красноярский край, Приморский край, Самарская область, Томская область, Республика Дагестан, Республика Хакасия, Саратовская область, Сахалинская область, Республика Карачаево-Черкессия, Свердловская область, Амурская область, Республика Алтай (Горный Алтай), Рязанская область, Ростовская область, Воронежская область, Псковская область, Новосибирская область 43 Избыточное финансирование Ленинградская область, Калининградская область, г. Санкт-Петербург, Московская область, Краснодарский край, Нижегородская область, Республика Адыгея, Ярославская область, Калужская область, Республика Ингушетия, Республика Крым, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Татарстан, Тюменская область, Камчатский край, ХантыМансийский автономный округ - Югра, Республика Тыва, г. Севастополь 10 Groups of regions divided according to the criterion of the degree of insufficiency / redundancy of financing of state programs in the field of youth policy to maintain a neutral migration balance in the region Degree of financing Names of regions Percentage ratio, % High insufficiency Nenets Autonomous Okrug, Jewish Autonomous Oblast, Magadan Oblast, Komi Republic 5 Moderate insufficiency Omsk Region, Arkhangelsk Region, Tver Region, Kurgan Region, Kirov Region, Kabardino-Balkarian Republic, Ulyanovsk Region, Penza Region, Chukotka Autonomous Okrug, Ivanovo Region, Republic of North Ossetia-Alania, Republic of Kalmykia, Astrakhan region 16 Low insufficiency Republic of Sakha (Yakutia), Trans-Baikal Territory, Lipetsk Region, Stavropol Territory, Vologda Region, Republic of Buryatia, Irkutsk Region, Kostroma Region, Khabarovsk Territory, Republic of Mordovia, Orel Region, Kursk Region, Perm Region, Volgograd Region, Smolensk Region, Novgorod Region, Altai Territory, Republic of Mari El, Orenburg Region, Tula Region, Tambov Region 26 Neutral situation Republic of Bashkortostan, Belgorod Region, Chelyabinsk Region, Udmurt Republic, Kemerovo Region, Chechen Republic, Chuvash Republic, Republic of Karelia, Krasnoyarsk Territory, Primorsky Territory, Samara Region, Tomsk Region, Republic of Dagestan, Republic of Khakassia, Saratov Region, Sakhalin Region, Republic of Karachay-Cherkessia, Sverdlovsk Region, Amur Region, Republic Altai (Gorny Altai), Ryazan region, Rostov Region, Voronezh Region, Pskov Region, Novosibirsk region 43 Excess funding Leningrad Region, Kaliningrad Region, Saint 10 Petersburg, Moscow Region, Krasnodar Territory, Nizhny Novgorod Region, Republic of Adygea, Yaroslavl Region, Kaluga Region, Republic of Ingushetia, Republic of Crimea, Yamalo-Nenets Autonomous Okrug, Republic of Tatarstan, Tyumen Region, Kamchatka Territory, Khanty-Mansi Autonomous Okrug - Yugra, Republic of Tyva, Sevastopol Карта регионов России с обозначенной степенью недостаточности / избыточности финансирования госпрограмм молодежной политики для сохранения нейтрального миграционного сальдо в регионе[150] Источник: составлено авторами на основе полученных данных в результате подсчета разработанного ими индекса Map of the regions of Russia with the indicated degree of insufficiency / redundancy of financing of state programs of youth policy to maintain a neutral migration balance in the region Source: compiled by the authors on the basis of the data obtained as a result of calculating the authors’ index Прямой зависимости места региона в группе и принадлежности к тому или иному федеральному округу (ФО) выявлено не было. Это может быть связано с неравномерным распределением численности молодежи в рамках одного ФО, с большой степенью автономности региональной власти в принятии решений о бюджетировании сферы молодежной политики, а также наличием разрывов в социально-экономическом развитии регионов отдельного ФО. При сборе данных и отборе профильных программ мы столкнулись с рядом сложностей, которые могут быть показательными для понимания ситуации в целом. Во-первых, в ряде регионов отсутствуют государственные программы по молодежной политике: задачи данного направления могут реализовываться в рамках программ по развитию системы образования (Ивановская область, Кабардино-Балкарская Республика, чукотский автономный округ и др.), туризма (Кемеровская область, Курская область и др.), спорта (г. Севастополь, Омская область и др.). В такой ситуации было принято решение использовать данные по бюджетированию определенной подпрограммы, посвященной молодежной политике. Вторая проблема заключалась в поиске и определении уровня актуальности информации о программах в открытых источниках, а именно на сайтах исполнительных органов государственной власти регионов (ИОГВ). Был обнаружен ряд несоответствий информации, представленной на сайтах профильных ИОГВ и в действующих нормативно-правовых актах. В этом случае мы опирались на данные, размещенные в компьютерно-справочных правовых системах. В-третьих, в нескольких регионах на субфедеральном уровне не было найдено актуальных госпрограмм по изучаемой теме, в связи с чем во избежание потери данных и минимизации пропущенных значений учитывались программы муниципального уровня региональных центров (Республика Адыгея, Нижегородская область, Псковская область Ханты-Мансийский автономный округ). В таких регионах, как Брянская область, Владимирская область, г. Москва и Мурманская область отдельных государственных программ (подпрограмм) или муниципальных аналогов найдено не было, поэтому данные субъекты были исключены из анализа. Кроме того, государственные программы регионов имеют разные сроки реализации: от кратковременных (3-4 года в Республике Дагестан, Белгородской области, Республике Тыва и др.) до длительных (15-17 лет в Республике Карелия, чувашской Республике, Красноярском крае и др.). Выводы Проблема оттока молодежи из регионов России является одной из самых острых не только в рамках молодежной политики: социально-экономическое развитие территориальных субъектов напрямую зависит от количества молодого трудоспособного населения, обладающего необходимыми навыками и компетенциями. Обобщенная модель индекса, предложенная нами в данной работе, раскрывает потенциал применения подобных методик для понимания взаимозависимости мер, предпринимаемых органами власти, и уровня миграции молодежи. Полученные в ходе анализа результаты позволили выделить различные группы регионов: от наиболее уязвимых к наиболее стабильным с точки зрения сохранения численности молодого поколения. В рамках развития исследования по данной теме и оптимизации показателей индекса имеет смысл проводить динамический анализ, сравнивая значение индекса на момент начала реализации государственной программы и окончания этого периода по каждому региону. Несмотря на то, что государственные программы являются самым распространенным форматом планирования и реализации различных проектов в регионах на сегодняшний день, данная группа нормативно-правовых актов не может считаться всеобъемлющей, поэтому представляется важным расширить базу сбора данных, включив и другие источники финансирования молодежной политики в анализ.

Об авторах

Софья Константиновна Калашникова

Институт научной информации по общественным наукам РАН; Санкт-Петербургский государственный университет

Автор, ответственный за переписку.
Email: sofyakalashnikova15@gmail.com
ORCID iD: 0000-0001-9837-3363

младший научный сотрудник, Институт научной информации по общественным наукам РАН; аспирант кафедры политических институтов и прикладных политических исследований, Санкт-Петербургский государственный университет

Санкт-Петербург, Российская Федерация

Ирина Ивановна Андриив

Институт научной информации по общественным наукам РАН; Санкт-Петербургский государственный университет

Email: andriiv99@mail.ru
ORCID iD: 0000-0002-1487-3916

младший научный сотрудник, Институт научной информации по общественным наукам РАН; магистрант кафедры политических институтов и прикладных политических исследований, Санкт-Петербургский государственный университет

Санкт-Петербург, Российская Федерация

Список литературы