Миграционная политика Великобритании до и после брекзита

Полный текст

Введение В эпоху глобализации и международного разделения труда резко выросли масштабы миграции как между странами и континентами, так и внутри отдельных государств под влиянием экономических, политических и демографических факторов. Великобритания в послевоенный период неоднократно сталкивалась с увеличением притока мигрантов, который удавалось ослаблять ужесточением правил въезда, проживания, получения убежища или гражданства. Курс миграционной политики во многом зависел от расстановки политических сил в стране. Цель статьи - проследить эволюцию ее концептуальных основ и практическую реализацию при консервативных правительствах Д. Кэмерона, Т. Мэй и Б. Джонсона. В зарубежной историографии эти аспекты пока не раскрыты в полной мере и в основном рассматриваются в рамках предвыборных кампаний или политики по борьбе с расовой дискриминацией. Среди западных исследований следует выделить работы Дж. Джаппа [1] и Б. Райана [10], которые изучили особенности британской модели ассимиляции мигрантов и концепцию идентичности на базе демократических ценностей, предложенную консерваторами. Среди отечественных исследователей миграционную политику консервативного правительства Д. Кэмерона наиболее подробно рассмотрели Л.А. Якубова, М.Ф. Бадалов [2] и Е.В. Хахалкина [3]. Позициям ведущих политических партий Великобритании по проблеме иммиграции посвящены работы Е.В. Ананьевой [6] и Т.С. Кондратьевой [9]. Формирование концепции «враждебной среды» и трансформацию миграционного законодательства в годы премьерства Д. Кэмерона и Т. Мэй рассмотрела в своей работе К.А. Годованюк [11]. Историко-сравнительный анализ коммунитарного и национального измерений миграционной политики при лейбористах и консерваторах представлен в исследовании Н.В. Ереминой и А.Ю. Чихачева [5] . Чтобы лучше понять причины трансформации концептуальной основы миграционной политики консерваторов и степень влияния на нее брекзита, следует сначала обратить внимание на опыт их предшественников. В годы лейбористского правительства Т. Блэра (1997-2007 гг.) на государственном уровне началась поддержка иммиграции, которая должна была восполнить рынок труда и повысить экономическую конкурентоспособность Великобритании. Идеологической основой лейбористов стал мультикультурализм, который предполагал формирование «единой британской нации», свободной от расовых предрассудков, уважающей культурное и этническое разнообразие. При Т. Блэре были созданы благоприятные условия для интеграции иммигрантских общин в британское общество. Для мигрантов упростили получение разрешения на работу и ускорили процесс рассмотрения заявлений о предоставлении убежища, в учебных заведениях удвоилось число иностранных студентов. Все это происходило на фоне новых этапов расширения ЕС в 2004 и 2007 гг., в результате которых к нему присоединились 12 стран. Значительно вырос масштаб миграции на Британские острова из Центральной и Восточной Европы. В результате такой лояльной стратегии лейбористского правительства за первое десятилетие XXI в. общая численность мигрантов в Соединенном Королевстве выросла с 4,7 млн (8% населения) до 7,6 млн человек (12%); в 2010 г. в страну за год прибыло 591 тыс. мигрантов (из них 252 тыс. приезжих остались)1. Проблема массовой миграции приобрела общенациональный характер и постоянно становилась темой общественных и правительственных дебатов. Неспособность лейбористского правительства эффективно ограничить въезд беженцев из стран третьего мира и предотвратить террористическую угрозу, исходящую от мусульман-фундаменталистов из этнических общин (серия взрывов в Лондоне в 2005 г.), привели к растущему разочарованию миграционной политикой лейбористов [1]. В связи с влиянием мирового финансового кризиса 2008 г. в Соединенном Королевстве наблюдался рост безработицы, который достиг своего пика осенью 2011 г. (8,5%)[141]. Ситуация усугублялась еще и тем, что с начала XXI века доля иностранных рабочих в структуре национального рынка труда значительно увеличилась, в то время как численность работающих британцев не возросла. В итоге практически все новые рабочие места, созданные британскими властями за период с 2002 по 2012 г. (1,7 млн мест), достались мигрантам [2]. После прихода к власти консерваторов в 2010 г. главной задачей их миграционной политики стало ужесточение правил въезда и проживания иностранных граждан на территории Великобритании. Результаты исследования В годы премьерства Д. Кэмерона (2010-2016 гг.) консерваторы, находясь у власти, вернулись к традиционной практике ужесточения миграционного законодательства, чтобы снизить социальную напряженность и нагрузку на государственный бюджет. В своем предвыборном манифесте 2010 г. они пообещали сократить чистую иммиграцию в Великобританию до 100 тыс. человек в год[142]. Концепция мультикультурализма была признана пагубной и неэффективной [3], ей на смену пришел план создания «враждебной среды» для мигрантов. Его сформулировала и поэтапно реализовывала Т. Мэй, занимавшая пост министра внутренних дел в правительстве Д. Кэмерона. Государство, в первую очередь, ужесточило борьбу с нелегальными мигрантами - им запретили покупать жилье, открывать бизнес, ограничили доступ к банковским счетам и получению водительских прав. Были усложнены тесты на знание английского языка для иностранцев, а у образовательных учреждений, которые выдавали им фиктивные визы на обучение, отзывали лицензию. В итоге с 2010 по 2015 г. численность иммигрантов из стран, не входящих в ЕС, сократилась на 13% [4]. Большое внимание консерваторы уделили проблеме фиктивных браков, которые оставались лазейкой в британском законодательстве и помогали мигрантам перевозить в страну своих родственников по линии воссоединения семей. В 2014 г. был принят Закон об иммиграции, по которому срок рассмотрения заявления о заключении брака увеличился до 28 дней (с возможностью продления до 70 дней). Министерство внутренних дел получило право взять под особый контроль тех мигрантов, которые не имели гражданства ЕС, а также установленного статуса или права проживания на территории Великобритании[143]. Государство упрощало условия депортации для лиц, которым было отказано в предоставлении убежища, и вводило штрафы для арендодателей, не проверявших документы у квартиросъемщиков. Новым испытанием для Великобритании стал европейский миграционный кризис 2015 г. Поток беженцев и нелегальных мигрантов хлынул в Евросоюз из стран Северной Африки и Ближнего Востока. Основными причинами этого явления стал рост международной напряженности, вызванный эскалацией военных конфликтов в Ираке, Сирии, Афганистане и Ливии. Д. Кэмерон заявил, что Великобритания сможет разместить у себя не более 20 тыс. человек из сирийских лагерей беженцев [5]. Миграционный кризис расколол Европу, которая не была к нему готова и в экстренном режиме пыталась выработать слаженный механизм для его преодоления. Предложенное Европейской комиссией обязательное распределение квот по приему беженцев отвергли не только члены Вышеградской группы, но и Великобритания, Республика Ирландия, Австрия и Дания. Под угрозой оказалась Шенгенская зона, которую ЕС пытался защитить, усиливая контроль над внешними границами и увеличивая финансовую помощь странам, которые предоставляли убежища основной массе беженцев (Турция, Ливан, Иордания, Египет). Общественность европейских стран развернула широкую дискуссию об опасности миграционного кризиса для национальной идентичности и суверенитета. Согласно опросам, большинство граждан ЕС в 2015 г. указали массовое переселение беженцев в их страны главной причиной для беспокойства среди других социально-экономических проблем (58%)[144]. Для британцев вопрос об иммигрантах стал одним из ключевых при обсуждении выхода страны из ЕС. Великобритания привлекала беженцев высоким уровнем социального обеспечения, возможностью получить работу и различные пособия. Соединенное Королевство в отличие от континентальной Европы миграционный кризис обошел стороной, потому что оно не входила в Шенгенскую зону и не принимало беженцев по установленным в Брюсселе квотам [6]. Тем не менее события, происходящие в ЕС, привели к росту евроскептицизма и обеспокоенности миграционной проблемой среди британцев. Согласно опросу, проведенному агентством YouGov в 2015 г., только 10% респондентов ответили, что мигранты принесли пользу Соединенному Королевству, 71% был уверен в обратном[145]. На волне недовольства британцев миграционной ситуацией выросла популярность Партии независимости Соединенного Королевства во главе с Н. Фараджем, которая из общественно-политической организации, выступавшей первоначально только за выход страны из ЕС, превратилась в мощное популистское объединение. На парламентских выборах 2015 г. она получила 12,6% голосов (3,9 млн избирателей), но всего лишь один мандат в Вестминстере из-за мажоритарной избирательной системы. Зато ПНСК выиграла выборы в Европарламент в 2014 г., обойдя консерваторов и лейбористов [7]. Возглавляя коалиционное правительство консерваторов и либерал-демократов в течение своего первого премьерского срока (2010-2015 гг.), Д. Кэмерон перешел в лагерь сторонников членства в ЕС. Он хотел ослабить крыло евроскептиков внутри Консервативной партии и сохранить ее единство, а также поколебать растущую популярность ПНСК [8]. В январе 2013 г. премьер-министр пообещал британцам провести референдум о членстве Великобритании в Евросоюзе, если консерваторы победят на парламентских выборах 2015 г. и сформируют однопартийное правительство. Д. Кэмерон, опираясь на опросы общественного мнения, ожидал, что ни одна из партий не наберет абсолютное большинство голосов и будет сформирован «подвешенный парламент». Тем не менее расчеты не оправдались - консерваторы одержали внушительную победу, заняв больше половины мест в Вестминстере (331 из 650), сформировали однопартийное правительство, и наступил черед выполнять данное народу обещание. Сразу после парламентских выборов Д. Кэмерон объявил, что начнет переговоры с ЕС, чтобы добиться для Великобритании выгодных условий членства в нем. Британскому премьеру удалось получить в Брюсселе целый ряд уступок, а его главная дипломатическая победа заключалась в том, что Великобритания отменила пособия для трудовых мигрантов, прибывающих из ЕС [9]. По итогам референдума, который состоялся в июне 2016 г., большинство граждан Великобритании проголосовали за ее выход из состава ЕС (51,9%)[146]. Брекзит оказался политическим провалом Д. Кэмерона, который привел его к отставке с поста премьер-министра, а Консервативную партию и британское общество к расколу. Одновременно с подготовкой референдума о членстве Великобритании в ЕС правительство Д. Кэмерона внесло через парламент Закон об иммиграции 2016 г., который не просто ограничивает права нелегальных иммигрантов, а вводит для них и их работодателей уголовную ответственность в виде лишения свободы. Банковские счета нелегальных иммигрантов могут быть заморожены, а водительские права - аннулированы. В отношении всех приезжих применяется принцип «сначала депортация - потом апелляция». Арендодателей ожидает штраф до 3 тыс. ф. ст. за каждого нелегального арендатора и до 5 лет тюремного заключения[147]. Закон стимулирует работодателей нанимать британских граждан и спонсировать их профессиональное обучение. В нем отражен важный тренд, который ожидал Великобританию после брекзита - изменение предложения иностранной рабочей силы. Из-за того что трудовые мигранты из ЕС больше могли не рассчитывать на преференции при устройстве на работу, их мотивация оставаться в Соединенном Королевстве снизилась. Кроме того, у мигрантов из ЕС и стран третьего мира изначально были разные цели переезда: если у первых преобладали трудоустройство по приглашению работодателя (46%) или поиск работы уже на месте (24%), то у вторых - учеба (42%) и воссоединение с родственниками (24%)[148]. Референдум о членстве Великобритании в ЕС 2016 г. и последовавший за ним брекзит привели к серьезным изменениям в структуре иммиграции - специалистов из ЕС, покидавших Великобританию, заменили низкоквалифицированные рабочие из стран третьего мира. За период с июня 2016 г. по июнь 2019 г. уровень чистой иммиграции постепенно снизился до 212 тыс. человек в год[149]. Причем по иммигрантам из ЕС этот показатель достиг нулевого значения. Соединенное Королевство, в первую очередь, покидали выходцы из стран Вышеградской группы и Прибалтики. В то же время приток населения из стран Африки, Ближнего Востока и Южной Азии продолжался, показатель чистой иммиграции вырос со 164 тыс. до 229 тыс. человек за указанный период[150]. По данным 2017 г., в Соединенном Королевстве проживало 9,2 млн иммигрантов, из них наиболее крупные этнические группы составляли поляки (911 тыс.), индусы (833 тыс.), пакистанцы (533 тыс.), ирландцы (389 тыс.) и румыны (310 тыс.) [10]. Консервативное правительство Т. Мэй продолжило линию по ужесточению миграционной политики в Соединенном Королевстве. В апреле 2017 г. были внесены поправки в законодательство, обязывающие любого работодателя платить дополнительный налог за каждого иммигранта, который не является гражданином ЕС, в размере 1000 ф. ст. в год[151]. Эти деньги затем распределялись на программы по профессиональному обучению британцев. Таким образом, государство создавало дополнительные административные барьеры, которые сокращали долю неквалифицированной рабочей силы, не соответствующей потребностям инновационного развития экономики. Жесткие методы решения миграционной проблемы, которые использовала Т. Мэй, вызывали негодование британской общественности, которая видела прямое нарушение гражданских прав. Один из самых громких скандалов разразился в апреле 2018 г., когда СМИ сообщили о том, что министерство внутренних дел установило целевые показатели по депортации мигрантов, в которые попали как нелегалы, так и представители «поколения Виндраш»[152]. Выяснилось, что еще в 2010 г. МВД уничтожило все въездные карточки на прибывших трудовых мигрантов из стран Содружества в период 1948-1971 гг. В результате потомки переселенцев из бывших колоний лишились юридических оснований проживать в Британии, большинству из них грозила депортация [11]. В результате этого скандала главе МВД Э. Радд пришлось подать в отставку. Для снижения градуса общественного недовольства Т. Мэй в декларативной форме заявляла, что ее миграционная политика направлена на привлечение в страну наиболее талантливых специалистов со всего мира вне зависимости от расовых, культурных или конфессиональных различий. В сентябре 2018 г. на специальном заседании правительства премьер-министр заявила, что будет взят новый курс в отношении граждан ЕС - после брекзита они лишатся права привилегированного доступа в Соединенное Королевство, для всех мигрантов начнут действовать единые правила въезда в страну, а низкоквалифицированных работников ждут новые ограничения. Подобное решение вызвало одобрение у евроскептиков внутри Консервативной партии, которые выступали за «жесткий» брекзит, предполагавший одновременное прекращение членства Великобритании в Таможенном союзе ЕС и едином европейском рынке. Предприниматели посчитали инициативу Т. Мэй пагубной для бизнеса и национальной экономики в целом, потому что сразу станет ощутима нехватка рабочих рук во многих отраслях, включая строительство, сферу обслуживания и социальной помощи. Глава Конфедерации британской промышленности К. Фэйрбайрн предупредила, что жесткий миграционный контроль может иметь непредвиденные последствия для страны[153]. Результатом деятельности Т. Мэй в этой области стало повышение спроса на рабочую силу из-за сокращения чистой иммиграции, что повлияло на исчерпание роста трудовых резервов и увеличение издержек на единицу продукции: в 2017 г. они повысились на 2,2%, в 2018 г. - на 2,3%. Снизилась динамика производительности труда - в 2018-2019 гг. ее прирост составлял всего 0,5-0,6% [12]. После трех неудачных попыток ратифицировать через парламент соглашение о выходе Великобритании из ЕС и потери поддержки в Консервативной партии Т. Мэй пришлось уйти в отставку в июне 2019 г. Пост премьер-министра занял Б. Джонсон, последовательный евроскептик, который придерживался «жесткого» брекзита и выступал за введение в стране балльной миграционной системы. По Соглашению о выходе Великобритании из состава ЕС, подписанному в январе 2020 г., право британцев на свободное передвижение по странам Евросоюза, а граждан ЕС - по территории Соединенного Королевства завершится с окончанием переходного периода (31 декабря 2020 г.). За это время Б. Джонсон планирует подписать с ЕС новое торговое соглашение и разработать миграционные правила, которые исключат любые преференции для граждан ЕС и будут едиными для всех иностранцев, прибывающих в Великобританию. Заключение В феврале 2020 г. британское правительство опубликовало официальное заявление о введении с начала следующего года новой миграционной системы, основанной на баллах, которая должна снизить приток неквалифицированной рабочей силы в страну[154]. Во многом она будет копировать опыт австралийцев, которые выдают заявителю рабочую визу, только если он наберет необходимое количество баллов, начисляемых на основе различных параметров: возраста, трудовых навыков, знания английского языка, опыта работы, наличия дипломов и других подтверждений квалификации. На основе рекомендаций Консультативного совета по миграции общий пороговый уровень годовой заработной платы для квалифицированных иностранных работников должен быть снижен с 30 до 25 тыс. ф. ст. Предлагаемая британским правительством иммиграционная реформа свидетельствовала о смене парадигмы в понимании общеевропейских ценностей. Принцип Маастрихтского договора, предполагающий свободное перемещение людей внутри ЕС, в связи с развернувшимся там миграционным кризисом 2015 г. вызвал отторжение у британского общества и стал одним из катализаторов брекзита. Великобритания с ее высоким уровнем социального обеспечения притягивала иммигрантов из разных стран мира, а в годы лейбористского правительства к этому добавилась сформировавшаяся у них психология иждивенчества - они стали воспринимать принимающую страну как безвозмездный источник благ. Тенденция по ужесточению миграционного законодательства при консерваторах стала закономерным ответом на попытки ЕС ограничить суверенитет страны ради целей европейской интеграции. Консервативное правительство также обеспокоено большим притоком неквалифицированной рабочей силы, которая тормозит развитие национальной экономики и негативно влияет на ее конкурентоспособность, особенно после того, как Великобритания покинула ЕС и выстраивает с ним новые торговые отношения. Новые правила, которые собирается ввести Б. Джонсон, выглядят жестче, чем у австралийцев, - система начисления баллов будет рассчитана на тех иммигрантов, которые уже получили предложение о работе от работодателя. Она не предлагает альтернативную визовую схему для квалифицированных трудовых мигрантов, которые хотят искать вакансии по прибытии в Великобританию. Это различие может привести к тому, что новая миграционная система нанесет серьезный удар по британской экономике, создав диспропорцию на рынке труда. На фоне сокращения иммиграции из ЕС частный бизнес столкнется с дефицитом персонала и повышением производственных издержек. Таким образом, традиционная практика консерваторов по ужесточению миграционного законодательства может не оправдать себя и создать дополнительные сложности британским компаниям.

Об авторах

Олег Валерьевич Охошин

Автор, ответственный за переписку.
Email: ohoshin89@gmail.com

кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Центра британских исследований

Список литературы