«Политико-исследовательские диалоги» в имплементации политики интеграции мигрантов: структура и модели в России

Полный текст

Введение Учитывая растущие вызовы потенциальной фрагментации и сегрегации общества, сегодня не вызывает сомнений необходимость поиска новых концептуальных моделей использования «знания» в процессе формирования политики интеграции мигрантов и выработки эффективного инструментария ее реализации. Под влиянием кризисных явлений, таких как экономический кризис, миграционный кризис и т.д., появляются новые подходы к управлению, акцентирующие внимание на активном взаимодействии и коммуникации различных акторов, таких как органы государственной власти, научные институты, зонтичные структуры, НКО, представители экспертного сообщества и т.д., артикулирующие актуальную повестку политики интеграции мигрантов. Исследователи обращаются к изучению и анализу связи политики и науки в области миграции для выявления особенностей процессов производства и использования знания. Так, голландский политолог П. Шолтен рассматривает структуру научно-политических отношений, в рамках которой особую роль играют каналы взаимодействия, или пограничные организации (boundary organizations), координирующие отношения между наукой и политикой таким образом, чтобы развести специфические роли, функции и правила данных областей [1, с. 65]. С. Вербеек и П. Шолтен концептуализируют термин «политико-исследовательских диалогов» (research-policy dialogues) как специфических форм связи между политикой и наукой, структурирующих неотъемлемую взаимосвязь между использованием и производством знаний [2, с. 189]. Ученые анализируют специфику политико-исследовательских диалогов в рамках миграционной политики, так как, по их мнению, «именно в данной области изменение отношений между исследованиями и политикой, играет ключевую роль в социальном конструировании политической проблемы» [2, с. 188]. П. Шолтен, Х. Энтзингер и Р. Пеннинкс определяют понятие «политико-исследовательских диалогов» в широком смысле как все формы взаимодействия между экспертами и политиками по проблемам интеграции мигрантов [3, с. 3]. В данном случае термин «диалоги» используется для обозначения взаимного характера политико-исследовательских отношений: рассматривается процесс использования исследований в разработке политики и анализируется влияние политико-исследовательских диалогов на общий контекст и цикл выработки политических решений. Кроме того, термин «диалоги» призван охватить самые разнообразные формы, которые могут принимать политико-исследовательские отношения. Рис.1 / Fig.1 Три основных аспекта политико-исследовательских диалогов и их взаимосвязь / Three main aspects of research-policy dialogues and their correlation Источник / Source: Scholten P., Entzinger H., Penninx R., Verbeek S., editors. Integrating Immigrants in Europe Research-Policy Dialogues. IMISCOE Research Series, Springer; 2015. Выделяются три аспекта политико-исследовательских диалогов (рис. 1). Во-первых, изучаются и анализируются конкретные формы политико-исследовательских диалогов (структуры диалога). Это формальные или неформальные механизмы, посредством которых осуществляется обмен знаниями и передается произведенное актуальное знание. Во-вторых, рассматриваются культура, практика и механизмы использования знаний в политических процессах (использование знаний). В-третьих, анализируется культура производства знаний в области миграционных процессов (производство знаний). Таким образом, в данной статье политико-исследовательские диалоги определяются как все возможные формы взаимоотношений между органами государственной власти и академическим и экспертным сообществами, которые возникают посредством определенных каналов коммуникации (структуры диалогов) с целью производства знания и последующего его использования. Теоретические подходы к структуре и моделям политико-исследовательских диалогов в контексте имплементации миграционной политики Изучение каналов коммуникации органов государственной власти и экспертного сообщества в контексте принятия политических решений относительно миграционной политики и политики интеграции мигрантов получает широкий отклик среди зарубежных и отечественных исследователей. Так, можно выделить три концептуальных звена в изучении политико-исследовательских диалогов: анализ каналов коммуникации (институционализированных и неформальных) и механизмов производства знания, выявление функций использования полученных знаний, рассмотрение феномена политизации исследований в миграционной сфере. Различные структуры политико-исследовательских диалогов были изучены в работах Е. Флоренса и М. Мартиниелло [4, p. 3-10], А. Геддеса [5; 6], Р. Пеннинкса [7, p. 33-48], П. Шолтена [1] и Д. Тренхардта и М. Боммеса [8]. Ученые выделяли такие каналы коммуникации, как научно-исследовательские институты, консультативные органы, комитеты экспертов и неформальные сети. Ученые часто обращаются к изучению роли НКО в контексте диалоговых структур и выработки знания в сфере миграционной политики. Так, в 2019 г. под редакцией Э. Геддеса вышло исследование, посвященное региональному уровню управления миграционной политикой и горизонтальному взаимодействию и координации регионов в области политики интеграции мигрантов. Ученые утверждают, что сетевое взаимодействие различных акторов по выработке политических решений направлено на объединение ресурсов, «способствуя обмену знаниями, с помощью которых возможно генерировать новые решения существующих проблем» [9, p. 29]. Отечественные ученые обращаются к анализу кейсов имплементации диалоговых структур между органами государственной власти, научным сообществом и гражданским обществом в сфере политики интеграции мигрантов с акцентом на изучении роли структур гражданского общества: «…в сфере адаптации и интеграции мигрантов в российский социум коммуникационные структуры общественности были бы наиболее полезны в работе на уровне локальных сообществ» [10, с. 416]. Британский политолог Кристина Босвелл в своих работах изучает функции знаний в процессе принятия политических решений в сфере миграционной политики, дает определение политико-исследовательским диалогам, выделяет основные компоненты данных диалогов именно в ракурсе миграционной политики [11]. В своем исследовании по использованию экспертных знаний при разработке миграционной политики в Великобритании, Германии и ЕС К. Босвелл [11] ссылается на различные контекстуальные факторы, которые могут помочь объяснить, почему, где и когда возникает конкретный тип использования знаний. К. Босвелл выделяет два главных способа: инструментальный и символический. Инструментальный способ относится к использованию знаний непосредственно для корректировки результатов политики, т.е. разработки политики на основе фактических данных. Данная модель регулярно обнаруживается на разных этапах политического цикла: либо на этапе концептуализации и разработки новой политики, либо при разработке конкретных инструментов для существующих политических направлений и программ, а также мониторинге и оценке политических действий. Символическое использование знаний относится к косвенным способам, например, для обоснования уже принятых политических решений. Символическая функция знания делится на два основных типа: легитимирующий и обосновывающий. Знания выполняют легитимирующую функцию, повышая репутацию государственных институтов перед гражданским обществом, и обосновывающую - когда используются организациями для придания авторитета своим политическим позициям. Соответственно, можно выделить три возможные функции знаний в процессе принятия политических решений в сфере политики интеграции мигрантов: - первая - инструментальная функция. Она относится к использованию результатов исследований для корректировки имплементируемой политики. Также известна как «функция решения проблем» и направлена на использование знаний для улучшения содержания политики, с целью наиболее эффективной реализации поставленных задач с минимальными издержками; - вторая возможная функция использования знаний - легитимирующая. Органы государственной власти стремятся поддержать легитимность осуществляемых политических шагов и укрепить свои ресурсные возможности; - третья функция знания - обосновывающая или фундирующая. Знание эксперта способно усиливать определенные политические позиции, помогая обосновать политические шаги. Как и в случае с легитимирующей функцией знаний, фундирующая функция знаний, по сути, является символической: знания становятся базой законности проводимой политики, а не корректируют результаты реализуемых программ. К. Босвелл и М. Славен идентифицируют три подхода к объяснению причин обращения политиков к символической модели использования знаний. «Во-первых, такая модель использования знаний является попыткой мобилизовать общественную поддержку путем эмоционально убедительной аргументации - подход, который мы называем «манипулированием». Во-вторых, это обусловлено стремлением скрыть разрыв между более реакционной [более реакционные направления миграционной политики приобрели наибольшую популярность среди населения в ходе миграционных кризисов 2015 г.] и более либеральной политикой - подход, называемый «компенсация». В-третьих, символическая политика представляет собой стратегию, которая корректируется под доминирующее публичное политическое пространство - подход, называемый «адаптация» [12, p. 1478]. В работе под редакцией П. Шолтена, Х. Энтзингера, Р. Пеннинкса, С. Вербеека «Интеграция иммигрантов в Европе: политико-исследовательские диалоги» были проанализированы типы политико-исследовательских диалогов и проведен сравнительный анализ по европейским странам [3]. Относительно функций использования знаний исследователи подчеркивали, что «легитимирующая функция заключается в поддержке авторитета политиков или государственных институтов, а фундирующая функция мобилизуется для поддержки конкретных политических аргументов имплементируемых инициатив» [3, p. 6]. В области миграционных исследований использование и мобилизация знаний очень сильно зависят от контекста и национальной модели интеграции [13]. Можно утверждать, что политико-исследовательские диалоги были созданы в соответствии с национальными моделями интеграции мигрантов и используются согласно целям и задачам проводимой миграционной политики. М.Б. Хоргенсен в своем исследовании относительно роли экспертов в политике интеграции мигрантов в Дании утверждает, что решения, принимаемые в области миграционной политики, в меньшей мере зависят от исследовательских наработок и знаний. В ходе своего анализа ученый пришел к выводу, что «научное поле миграционной тематики является “слабым”, поскольку оно не сформировано какой-либо одной сильной дисциплиной и из-за этого открыто для влияния из других областей и имеет небольшую автономию» [14, p. 3]. Феномен политизации исследований в рамках миграционной политики также является дискуссионным и влияет на концепцию политико-исследовательских диалогов. Г. Шмидт в своем исследовании подчеркивает, что исследования в области миграционной политики не могут быть неполитическими. Исследователь уверен, что научные труды в сфере миграции нельзя отделить от политики, а ученые в данной сфере, так или иначе, вовлекаются в политические дебаты [15]. В 2019 г. под редакцией М. Рухса, К. Тамаса и Х. Палме вышло фундаментальное и обобщающее исследование по влиянию миграционных исследований и экспертиз на формирование политической повестки [16]. Исследователи утверждают, что, несмотря на то, что выработка политических решений в сфере интеграции мигрантов зависит от интересов и идей различных институтов и акторов, последние мировые события обосновывают необходимость работы независимых экспертов с оценками миграционной политики. Можно выделить пять основных моделей политико-исследовательских диалогов: а) академическая модель, в рамках которой мобилизуются независимые научные площадки; б) просветительская модель, в контексте которой создаются инициативные научные и экспертные проекты для высвечивания определенных спорных вопросов миграционной политики; в) бюрократическая модель, где правительством создаются научные и экспертные институты; г) консультационная модель, где правительство или организации гражданского общества запрашивают рекомендации; д) модель взаимного обучения, которая представляет собой каналы сотрудничества между органами государственной власти и научными институтами. Подобная типология диалоговых структур частично соответствует категориям К. Босвелл [11] и частично реконструируется Ф. Хекманном [17]. Однако политико-исследовательские диалоги в области интеграции мигрантов, по мнению Р. Хоппе, характеризуются крайней «конвергенцией ролей» [18]. В данном случае «конвергенция ролей» означает, что функции научных институтов и органов государственной власти в процессе разработки программ и исследований по интеграции мигрантов не носят постоянный и неизменный характер. Разработчики политики интеграции мигрантов из органов государственной власти проводят свои собственные исследования, а исследователи интеграции мигрантов участвуют в «разработке политики» различными способами [19, p. 26-40]. Исследование Анализ, представленный в данной статье, основан на «обоснованном подходе» (grounded approach). Согласно основателям обоснованной теории, этот подход используется для концептуализации категорий из собранных данных и демонстрации отношений между ними. Американский социолог К. Чармаз [20] определяла обоснованную теорию через ее гибкость, и это помогло ввести новые категории и разработать абстрактные теоретические рамки в ходе анализа полученных данных. Автор данного исследования с 2018 г. принимает участие в организации секций и совещаний органов государственной власти по миграционной тематике в рамках ежегодного Санкт-Петербургского международного форума труда и взаимодействует с такими акторами, как: Комитет по труду и занятости населения Санкт-Петербурга, Комитет по межнациональным отношениям и реализации миграционной политики Санкт-Петербурга, Совет при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям, Федеральное Агентство по делам национальностей, Департамент трудовой миграции и социальной защиты Евразийской экономической комиссии, Союз «Международный альянс «Трудовая миграция», МПА СНГ, Общероссийская общественная организация «Федерация мигрантов России» и т. д. Подобное включенное наблюдение позволило составить институциональный дизайн миграционной политики и политики интеграции мигрантов в РФ, проанализировать формальные и неформальные модели коммуникации между различными акторами в рамках работы Форума. Сетевой подход позволил визуализировать данные каналы в рамках работы Санкт-Петербургского международного форума труда (2018-2020 гг.). Для анализа использовались материалы Форума, доступ к программе EventRocks, позволяющей участникам мероприятия организовывать неформальные встречи за рамками секций, круглых столов и совещаний. Участники секций по миграционной тематике (общее число участников - 86, общее число мероприятий миграционного блока в рамках Форумов за три года - 12) были выделены в шесть категорий: представители органов государственной власти (Г1-Г25), представители международных организаций (М1-М12), представители иных коммерческих и некоммерческих организаций (О1-О21), представители экспертного сообщества (независимые институты, исследовательские центры) (Э1-Э3), представители академического сообщества (университеты, академии) (А1-А22), представители национально-культурных автономий (Н1-Н5). Участники форума были распределены по данным категориям и закодированы соответственно. Учитывая тот факт, что организаторами секций по миграционной тематике являются и представители органов государственной власти, и представители научного сообщества, основной задачей было проанализировать научные и правительственные мероприятия с точки зрения вовлеченности участников в диалог. Инструменты программного обеспечения UCINET6 были использованы для построения сетевой карты каналов связи акторов, взаимодействующих по вопросам миграционной политики. Рис. 2 / Fig. 2 Сетевая карта каналов коммуникации участников Форумов труда 2018-2020 гг. / Network map of communication channels of participants in the Labour Forums 2018-2020 Источник: составлено автором на основе данных Санкт-Петербургского международного форума труда / Source: Made by author based on data from St. Peterburg International Labor Forum На рис. 2 представлена сетевая карта каналов коммуникации участников Форумов труда (2018-2020 гг.), где точки представляют закодированных участников соответствующей категории, а линиями обозначены связи, определяющиеся количеством встреч акторов в рамках мероприятий (секций, совещаний, дискуссий, на основе данных EventRocks). Участники с наиболее частыми связями визуализированы в сетевые «сгустки». В центре сетевой карты находятся участники с наибольшим количеством связей, на периферии представлены участники с наименьшим числом совместных встреч. Для понимания того, какие темы исследований и категории услуг в области миграционной политики становятся приоритетными для органов государственной власти и анализа влияния экспертного сообщества, необходимо обратиться к Единой информационной системе закупок1. По ключевым словам «межнациональные отношения», «исследования», «интеграция мигрантов» было выделено 135 закупок (по 44 и 223 ФЗ) за 2016, 2017, 2018, 2019 гг. и 3 месяца (январь, февраль, март) 2020 г. Было выделено шесть наиболее общих тематических категорий (рис. 3): · исследования по анализу эффективности реализации государственной миграционной политики, где акцент запроса заложен в оценке эффективности реализуемых программ органами государственной власти в регионах и на федеральном уровне; · исследования по анализу тенденций и динамики межнациональных отношений в регионах, где акцент исследований состоит в изучении региональных особенностей межнациональных отношений и изменений тенденций; · исследования по развитию местного самоуправления, где акцент исследований заключен в анализе системы местного самоуправления и влияния местного уровня власти на миграционную политику региона; · проведение исследований и оказание услуг в области интеграции мигрантов, где акцент заложен на реализации услуг и исследований по содействию интеграционным практикам; · исследования общественного мнения, где акцент аналитических отчетов заключается в анализе восприятия мигрантов принимающим сообществом; · исследования, направленные на патриотическое воспитание, где ключевыми являются запросы на рассмотрение молодежной целевой аудитории и мер, способствующих гармонизации межнациональных отношений и патриотических чувств именно среди молодежи. Рис. 3 / Fig. 3 Распределение тематик исследований (заказ органов государственной власти РФ) / Distribution of research topics (Government Procurement in the Russian Federation) Источник: составлено автором на основе данных портала Единой информационной системы закупок / Source: Made by author based on data from the portal of the Unified procurement information system Обсуждение результатов. Структура политико-исследовательских диалогов в рамках проблемы интеграции мигрантов в РФ В России институт политико-исследовательских диалогов в рамках миграционных исследований появляется значительно позже, чем в европейских кейсах. Бюрократическая модель политико-исследовательских диалогов представлена Федеральным агентством по делам национальностей, федеральным органом исполнительной власти, в рамках которого созданы исследовательские отделы и коллегиальные органы, включающие представителей НКО, научных институтов и бизнеса. В структуре данного государственного института действуют отдел мониторинга и анализа межнациональных и межконфессиональных отношений и отдел по методическому обеспечению социокультурной адаптации и интеграции иностранных граждан, функционирующие в рамках Управления мониторинга, анализа и прогноза. Следующий пример политико-исследовательских институтов - это Совет по межнациональным отношениям при Президенте РФ, являющийся совещательным и консультативным органом при главе государства. Данный институт был образован 5 июня 2012 г. в рамках указа «Об обеспечении межнационального согласия». Совет готовит предложения «по определению и развитию приоритетных направлений государственной национальной политики, обеспечивает взаимодействие различных органов государственной власти и общественных объединений в сфере ее реализации; проводит экспертизу законодательных норм, затрагивающих вопросы национальной и миграционной политики»[55]. В составе Совета действует 7 комиссий, в рамках которых в разной степени представлены члены научного сообщества (ведущие университеты, РАН), НКО, зонтичные организации (Ассамблея народов России), журналисты, ВЦИОМ, юристы и другие эксперты. Тем самым данные комиссии являются примером консультативной модели политико-исследовательских диалогов в области миграционной политики. К консультативной модели относятся диалоги, выстроенные с зонтичными организациями в сфере политики интеграции мигрантов (Дома национальностей, Дома дружбы и т.д.). В.А. Волох, анализируя кейс Москвы в рамках имплементации политики интеграции мигрантов, выделяет культурно-просветительскую площадку Московский дом национальностей как значимую диалоговую структуру. «За 20 лет своего существования он стал консолидирующей площадкой для национальной общественности, серьезным научно-методическим и культурно-просветительским центром, связующим звеном между органами государственной власти, национальными общественными организациями столицы и научно-экспертным сообществом» [21, с. 64]. Отечественные исследователи подчеркивают необходимость создания институтов на местном уровне для выстраивания и имплементации политики интеграции мигрантов [22]. Такие региональные акторы могут выстраивать диалоговые структуры с научным сообществом в региональном контексте. Проблема выстраивания эффективных политико-исследовательских диалоговых структур в рамках политики интеграции мигрантов также коренится в общей публичной политической риторике, артикулируемой СМИ [23]. Акцент на оценке трудовых мигрантов как «чужаков» нивелирует роль экспертного сообщества, выделяющего другие акценты в оценке массовой трудовой миграции. Помимо публичной риторики в качестве препятствия на пути выработки политики интеграции мигрантов с использованием знаний представляется отсутствие специалистов в данной области, что подчеркивается отечественными исследователями [21, с. 64]. Исследователи и представители комиссий Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям в рамках дискуссии на Форуме труда подчеркивали, что эффективность работы по нормативно-правовому сопровождению как на аналитическом, так и на практическом этапе зависит от уровня квалификации специалистов. Приказом Минтруда России от 29.10.2018 года № 672н утвержден профессиональный стандарт «Специалист по трудовой миграции». Разработчиком профессионального стандарта выступил Союз экспертов и консультантов в сфере трудовой миграции «Международный Альянс «Трудовая Миграция»[56]. Подобные дискуссии относительно разработки квалификационных требований для специалистов в сфере миграции отражают спрос на модель взаимного обучения в рамках политико-исследовательских диалогов. Анализ участников миграционного блока Санкт-Петербургского международного форума труда позволил проследить взаимодействие акторов из различных категорий в рамках работы на коммуникационной площадке Форума труда на протяжении трех лет. Сетевой анализ каналов коммуникации позволил визуализировать и изучить данный кейс производства и обмена знанием. Общее число связей в сети участников составляет 1528 (см. рис. 2). Сеть отображает 7 сгустков, в 6 из которых представлены участники от академического и экспертного сообществ. В то же время периферийные сгустки (3) обозначают изолированные мероприятия (с превалированием участников из одной категории), происходящие в рамках Форума в 2018 г., центральные сгустки с большей концентрацией связей (4) обозначают мероприятия 2019-2020 гг. Подобная конфигурация символизирует тенденции к усложнению каналов коммуникации, которые становятся менее изолированными и представляют участников из различных категорий, и снижению потребности в закрытых мероприятиях. Вовлеченность участников всех категорий к взаимодействию и коммуникации, стимулирование данного многостороннего сотрудничества как со стороны организаторов от академического сообщества, так и со стороны организаторов от органов государственной власти отображает направленность к выстраиванию устойчивых моделей диалогов. В рамках анализа данного кейса можно наблюдать тенденцию к модели взаимного обучения политико-исследовательских диалогов. Выделение и анализ тем исследований, заказанных органами государственной власти, позволили изучить функции знаний и направления их использования в соответствии с принимаемыми решениями в области миграционной политики с акцентом на политику интеграции мигрантов. Анализ выделенных тематических категорий показывает, что тематики исследований в основном включают культурную и социальную интеграцию и аналитические работы по оценке эффективности деятельности органов государственной власти. В 2016, 2017 и в 2018 гг. (см. рис. 3) наибольший интерес был к тематической категории «исследования по анализу тенденций и динамики межнациональных отношений в регионах», что обусловлено запуском системы межнационального мониторинга Федерального Агентства по делам национальностей. В 2019 г. равное количество исследований было запрошено по тематикам «исследования по анализу тенденций и динамики межнациональных отношений в регионах» и «исследования общественного мнения», что обусловлено необходимостью проведения опросов по промежуточным результатам реализуемых программ в регионах. Проанализированные данные отражают то, что большее число запросов органов государственной власти поступает на обосновывающие и легитимирующие исследования, для реализации существующих подпрограмм в рамках государственной программы Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики». Заключение Таким образом, в российском политическом пространстве начинает формироваться запрос на модель взаимного обучения в рамках политико-исследовательских диалогов, что доказывается необходимостью наличия квалифицированных специалистов в области интеграции мигрантов и отображается в изученном кейсе коммуникационной площадки по теме миграционной политики. Наиболее часто реализуемыми структурами политико-исследовательских диалогов выступают бюрократические и консультационные модели, что обуславливает использование экспертных знаний с превалированием легитимирующей и обосновывающей функций. Политико-исследовательские диалоги, как институционализированные и неформальные механизмы взаимодействия между экспертами и политиками в области интеграции мигрантов, носят в большинстве случаев символический характер и в значительной степени зависят от избранной стратегии миграционной политики страны.

Об авторах

Мария Сергеевна Единова

Санкт-Петербургский государственный университет

Автор, ответственный за переписку.
Email: edinovams@gmail.com

Post-Graduate Student of the Department of Ethnic Politics

Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7/9

Список литературы