Электронное правительство на пути к созданию ответственного и эффективного государственного управления

Полный текст

Введение Генеральной Ассамблеей ООН 21 октября 2015 г. был принят стратегический документ «Трансформация нашего мира: Повестка дня устойчивого развития до 2030 г.» (“Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development») [1]. Концепция предусматривает построение мира, в котором главенствуют «демократия, качественное управление («good governance») и право, а также создаются благоприятные условия на национальном и международном уровнях, имеющие важнейшее значение для устойчивого развития, включая устойчивый и всесторонний экономический рост, социальное развитие, охрану окружающей среды и искоренение нищеты и голода» [1]. Данное видение сосредотачивается на необходимости построения мирных, справедливых и инклюзивных обществ, которые обеспечивают равный доступ к правосудию и основаны на уважении прав человека (в том числе права на развитие), эффективном правопорядке и качественном управлении на всех уровнях, прозрачные, эффективные и подотчетные учреждения. В мировой Повестке Дня на период до 2030 г. также подчеркиваются стратегические преимущества, которые дает технологическая революция: «Распространение информационных и коммуникационных технологий и глобальная взаимосвязанность имеют большой потенциал для ускорения прогресса человечества в преодолении цифрового разрыва и развития общества знаний, равно как и научно-технические инновации в разных областях...» [1]. Электронное правительство в достижении «качественного управления» Среди развитых стран мира существует единое мнение, что электронное правительство способствует реализации «good governance» и имеет важное значение для создания эффективных, подотчетных общественных институтов на всех уровнях. Однако для того, чтобы это произошло, необходимо выполнить ряд предварительных условий, как это было указано Всемирным Банком в его Докладе «Цифровые Дивиденды» 2016 г. [2]. А именно правительствам рекомендуется использовать потенциал информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) посредством согласованной политики в государственном секторе, тесно связанной с более широким национальным политическим курсом, направленным на достижение целей устойчивого развития. Чтобы добиться успеха, необходим общегосударственный межведомственный подход, а также партнерские отношения с неправительственными организациями. Этот подход должен поддерживаться политической волей высшего руководства, выражением которой может стать эффективная межправительственная структура с четко определенными финансовыми ресурсами и полномочиями принимать решения. Максимальное использование потенциала ИКТ также потребует соответствующей инфраструктуры для взаимодействия и осуществления цифровых транзакций в государственном секторе, а также высококвалифицированного персонала и широких организационных полномочий. Формирование доверия общественности к результатам работы на основе применения ИКТ, а также технологий электронного правительства является еще одним фундаментальным шагом на пути к достижению целей устойчивого развития в широком его понимании. Это во многом будет зависеть от государственной политики, направленной, прежде всего, на реализацию потребностей людей и их равного доступа к качественным государственным услугам. Для эффективного предоставления услуг приложения электронного правительства должны разрабатываться с учетом этих потребностей и способствовать активному участию граждан в их формировании. Роль местных органов власти будет все более важной для охвата наиболее уязвимых слоев населения. Работа на местном уровне со всеми сообществами с помощью инновационных механизмов электронного участия является обязательным условием выполнения указанной Повестки. Таким образом, возникает потребность в разработке целостного подхода, который устраняет межсетевые экраны между министерствами и создает возможности правительству для усовершенствования процесса выработки политики с помощью новой структуры управления и высокоэффективных государственных служб. Этот подход также охватывает различные формы вовлечения негосударственных заинтересованных сторон в процессы принятия решений посредством участия, партнерских отношений, сотрудничества и совместной работы. Вообще говоря, такая интеграция подразумевает нахождение путей развития сотрудничества между учреждениями, решающими общие задачи на всех уровнях. Это может повлечь за собой создание соответствующих институциональных механизмов или оптимизацию практик, механизмов, возможностей, бюджетов и ресурсов государственного управления [3; 8]. Технологии электронного правительства в муниципальном управлении Расширение сотрудничества и взаимодействия между государственными учреждениями (как между секторами, так и уровнями) имеет значение для обмена данными, который осуществляется с использованием технологий электронного правительства. Исследование ООН 2018 г. (United Nations E-Government Survey 2018) [4] по развитию электронного правительства представляет результаты пилотного исследования, проводившегося в 40 муниципалитетах по всему миру. В нем проблемы и возможности внедрения принципов и приемов «электронного правления» («e-governance») в органах местного самоуправления представлены через рассмотрение конкретных случаев. Цель исследования заключалась в продвижении технологий электронного правительства на местном (городском) уровне. Каждый город анализировался по 60 показателям Индекса локальных онлайн услуг (LOSI), охватывающим технические и содержательные аспекты веб-сайта муниципалитета (города), а также инициативы по предоставлению электронных услуг и электронному участию, реализуемые через соответствующий портал. Исследование показало, что применение технологий электронного правительства улучшает оказание общественных услуг, вовлекая граждан в этот процесс, повышает прозрачность и подотчетность местных властей. Применение технологий электронного правительства улучшает согласованность «цифровизации» местных органов власти с национальными цифровыми стратегиями. Таблица 1 Ранжирование вебсайтов городов мира Рейтинг Город Общие показатели Технологические показатели Показатели предоставления контента Показатели оказания услуг Показатели участия и вовлечения Группа 1 Москва 55 10 26 11 9 Очень высокий 2 Кейптаун 53 10 26 11 7 (более 75% показателей) 2 Таллин 53 11 26 12 5 4 Лондон 51 10 25 11 6 4 Париж 51 11 24 8 9 6 Сидней 50 11 21 12 7 7 Амстердам 49 9 25 10 6 7 Сеул 49 11 25 6 8 9 Рим 48 11 25 8 5 9 Варшава 48 11 25 7 6 11 Хельсинки 47 10 24 7 7 11 Стамбул 47 6 24 12 6 11 Шанхай 47 10 24 5 9 14 Мадрид 46 10 22 8 7 14 Нью-Йорк 46 10 21 10 6 16 Дубай 44 10 21 10 4 Высокий 17 Прага 43 10 23 4 7 (50-75% показателей) 18 Аддис-Абеба 42 12 21 4 6 19 Токио 41 12 24 3 3 19 Торонто 41 9 22 8 3 21 Буэнос-Айрес 40 8 22 5 6 Источник: Обзор ООН: Электронное правительство 2018. Table 1 Ranking of World Cities Websites Rank City Total indicators Technology indicators Content provision indicators Service provision indicators Participation and engagement indicators Cluster 1 Moscow 55 10 26 11 9 Very high 2 Cape Town 53 10 26 11 7 (more than 75% indicators) 2 Tallinn 53 11 26 12 5 4 London 51 10 25 11 6 4 Paris 51 11 24 8 9 6 Sydney 50 11 21 12 7 7 Amsterdam 49 9 25 10 6 7 Seoul 49 11 25 6 8 9 Rome 48 11 25 8 5 9 Warsaw 48 11 25 7 6 11 Helsinki 47 10 24 7 7 11 Istanbul 47 6 24 12 6 11 Shanghai 47 10 24 5 9 14 Madrid 46 10 22 8 7 14 New York City 46 10 21 10 6 16 Dubai 44 10 21 10 4 High 17 Prague 43 10 23 4 7 (50 to 75%) 18 Addis Ababa 42 12 21 4 6 19 Tokyo 41 12 24 3 3 19 Toronto 41 9 22 8 3 21 Buenos Aires 40 8 22 5 6 Source: [4]. Таблица 2 Сопоставление индексов онлайн-услуг по городам (LOSI) и странам (OSI) в 2018 г. Категория города / муниципалитета по индексу LOSI за 2018 год Низкий Средний Высокий Очень высокий Рейтинг страны по показателю OSI за 2018 г. 5% 25% 37,5% Очень высокий Богота Мехико Алматы Эр-Рияд Афины Токио Берлин Торонто Буэнос-Айрес Дубай Куала-Лумпур Мумбаи Амстердам Кейптаун Хельсинки Стамбул Лондон Мадрид Москва Нью-Йорк Париж Рим Сеул Шанхай Сидней Таллин Варшава Высокий 12,5% Аккра Бангкок Коломбо Карачи Санто-Доминго 12,5% Аддис-Абеба Каир Джакарта Найроби Прага Средний 5% Луанда Порт Морсби Низкий 2,5% Абиджан Источник: Обзор ООН: Электронное правительство 2018. Table 2 Comparison of Indices of Online Services by City (LOSI) and Countries (OSI) in 2018 City/Municipality classification in the LOSI 2018 Low Medium High Very high Country classification in UN OSI ranking 2018 5% 25% 37,5% Very high Bogota2 Mexico City Almaty Riyadh Athens Tokyo Berlin Toronto Buenos Aires Dubai Kuala Lumpur Mumbai Amsterdam Cape Town Helsinki Istanbul London Madrid Moscow New York City Paris Rome Seoul Shanghai Sidney Tallinn Warsaw High 12,5% Accra Bangkok Colombo (commercial) Karachi Santo Domingo 12,5% Addis Ababa Cairo Jakarta Nairobi Prague Medium 5% Luanda Port Moresby Low 2,5% Abidjan Source: [4] В табл. 1 представлен итоговый рейтинг городов. Таблица группирует города по общему количеству набранных баллов, а также рассматриваются четыре кластера уровней значений: очень высокий уровень, объединяющий города, которые соответствовали как минимум 46 показателям из 60 проанализированных (более 75% показателей); высокий уровень, группирующий города с показателями от 31 до 45 (от 50 до 75%); средний уровень, объединяющий города, удовлетворяющие 16-30 показателям (от 25 до 50%), и, наконец, низкий уровень, объединяющий города с менее 16 показателями (менее 25%). Этот кластер не представлен в таблице, поскольку ни один из городов не набрал менее 16 показателей. В этом исследовании топ-10 из 40 пилотных городов возглавляет столица нашей страны Москва, занимающая первое место, далее следуют Кейптаун, Таллинн, Лондон, Париж, Сидней и Амстердам (см. табл. 1) [4. XXVI]. Материал табл. 2 иллюстрирует взаимосвязь между уровнем оценки, получаемой городом, и уровнем развития э-правительства страны, к которой принадлежит город. Она определяется путем сравнения места в классификации, полученного городом в пилотном проекте (LOSI), со значением и классификацией OSI (Индекса онлайн-услуг), полученным в исследовании ООН развития э-правительства 2018 г. [4. P. 96]: очень высокий (страны с OSI ³ 0,75), высокий (OSI от 0,5 до 0,75), средний (OSI 0,25-0,5) и низкий (OSI £ 0,25). Из табл. 2 видно, что Россия и Москва попадают в кластер очень высокого уровня технического развития, контента и сервисов и индикаторов участия и включенности граждан страны и жителей столицы. Исследование также показало, что политики, лица, принимающие решения, государственные служащие разрабатывают новую стратегию для повышения устойчивости и стабильности в различных областях общественной жизни и государственных секторах. Процессы государственного управления в настоящее время переживают реинжиниринг с целью интеграции элементов этой стратегии и усилий по местному планированию и развитию. Кроме того, четкие, долгосрочные политические и стратегические основы необходимы в целях благоприятной среды для использования электронных технологий и на государственной службе. Способность учреждений удовлетворять ожидания в отношении компетентности и результативном предоставлении государственных услуг для всех, а также подотчетность перед обществом должны входить в число основных приоритетов государственного и муниципального управления. Открытые государственные данные как компонент стратегии электронного правительства В связи с этим центральным вопросом становится создание все более открытого правительства, которое стремится повысить прозрачность государственных процессов и решений, сделать документы и данные более доступными, что облегчит общественный контроль и надзор. Одним из инструментов, используемых для повышения прозрачности и участия, является платформа Открытых государственных данных (ОГД), которые могут быть определены как информация, раскрытая органом государственной власти и ставшая доступной онлайн для всех без ограничений. ОГД вводит новый подход к публикации государственных данных и информации и помогает устранить разрыв между государством, гражданами и другими заинтересованными сторонами. Доступ, повторное использование и обработка ОГД создают ценность не только для государственных учреждений, но и для всего общества [5], предоставляют всем заинтересованным сторонам полный и бесплатный доступ к данным и открывают возможность для людей оценить работу различных административных учреждений. Обеспечение свободного доступа к данным предоставляет гражданам возможность участвовать в принятии обоснованных государственно-политических решений и определении перспектив развития. Следовательно, открытие государственных данных может привести к более эффективному использованию ресурсов и улучшению предоставления услуг, что является важным компонентом стратегий электронного правительства в большинстве развитых стран. Более того, наращивание усилий по публикации открытых данных усиливает стремление государств соответствовать принципам качественного управления. Комитет экспертов по государственному управлению Экономического и социального совета ООН предложил свод международно признанных принципов ответственного и эффективного государственного управления [6]: эффективность: компетентность профессиональной гражданской службы, эффективное предоставление государственных услуг, контроль за исполнением, продуманная государственная политика, сотрудничество, механизмы партнерства с участием государственного и частного секторов и гражданского общества; включенность (широкое участие): социальная интеграция, социальная справедливость, равенство перед законом, недопущение дискриминации, участие, равенство возможностей, представительство, право голоса, всенародный опрос, субсидиарность, равенство между поколениями, устойчивое развитие; подотчетность: добросовестность, соблюдение законности, отстаивание государственных интересов и этических норм, защита принципов неприкосновенности частной жизни, борьба с коррупцией, гласность, доступ к информации, открытое правительство, свобода СМИ, независимый надзор, активное гражданское общество, независимость судов. Отдельные элементы вышеприведенных принципов управления реализуют рассматриваемый подход открытых данных, который позволяет осуществить переход к открытому управлению («open governance»). Более того, появление платформы ОГД создает условия для использования электронного правительства как платформы для устойчивого развития. В этом контексте платформа означает открытую среду и экосистему данных с четко определенными стандартами и руководящими принципами, инструментами и ресурсами. Ее назначение состоит в том, чтобы привлечь все заинтересованные стороны сотрудничать ради создания общественных ценностей, тем самым способствуя развитию общества и повышению общественного благосостояния. Это может быть сервисная платформа с открытым исходным кодом на основе облачных технологий, предоставляющая государственные услуги, данные и средства поддержки, используемые как строительные блоки для повышения результативности и функциональности, как это предусмотрено, например, Европейским планом действий электронного правительства (European E-Government Action Plan 2016-2020), в соответствии с которым к 2020 году государственные администрации и государственные учреждения в Европейском Союзе должны стать открытыми, эффективными и всеохватывающими, предоставляя безграничные, персонализированные, удобные для пользователя, сквозные цифровые публичные услуги для всех граждан и организаций в ЕС [7]. Электронное правительство, рассматриваемое и действующее в качестве платформы для устойчивого развития, может создавать общественные ценности и ряд ориентированных на человека преимуществ. Использование ИКТ превращает граждан, сообщества, структуры гражданского общества и предприятия из пассивных потребителей данных и знаний в их активных производителей. Например, граждане все больше делятся друг с другом информацией в социальных сетях и имеют тенденцию советоваться с другими гражданами, а не консультироваться с государственными структурами. Иными словами, они все чаще используют «социальный отклик» и «социальный поиск», чтобы организовать свою жизнь. Государственный сектор как база для применения ИКТ также способен поддерживать экосистему заинтересованных сторон с меняющимися ролями и отношениями. Инновационные подходы используются для разработки и предоставления более качественных услуг в соответствии с потребностями граждан и организаций. Государственные структуры используют возможности, предоставляемые новой цифровой средой, для облегчения их взаимодействия с заинтересованными сторонами и друг с другом. Кроме того, необходимо учитывать возникающие как виртуальные, так и физические платформы, а также их взаимосвязи для поддержки создания общественных ценностей совместно со всеми участниками. Таким образом, требуется углубленное понимание того, как государство - главный разработчик и поставщик государственных услуг - может адаптировать свою роль, чтобы стать посредником и организатором этой экосистемы, что повысило бы ее общественную значимость. Исполнение этих новых государственных функций, поддерживаемое соответствующими инструментами, такими как Большие Данные, Открытые и Связанные Данные и др., способно сформировать стандарты построения устойчивого общества, его технологии и нормы [8]. Проблемы кибербезопасности государства и защиты персональных данных В то же время нельзя не отметить возникновение конкретных угроз, связанных с активным использованием ИКТ государством и обществом. В существующие правовые и нормативные рамки вопросы развития и внедрения цифровых технологий не вписываются. Государство и контролирующие органы пытаются учесть темпы изменений, но не успевают с разработкой соответствующих регулирующих решений. Что касается безопасности, конфиденциальности и контроля, то рост числа цифровых соединений приводит к усилению проблем кибербезопасности, например, в результате взлома критически важных инфраструктур, в том числе тех, которые контролируют источники питания и транспортные сети. Становится все более важным обеспечивать защиту, хранение и безопасность использования огромного количества персональных данных, которые создаются и отправляются, а также защищать личность как отдельного гражданина, так и организаций. Новые технологии используются не только государственными структурами, но и частными компаниями. Согласно Отчету о свободе в сети «Privacy and Information Technology» [9], опубликованному в Великобритании в 2014 г., свобода в Интернете снижается уже шестой год подряд, причем все больше правительств нацелены на контроль социальных сетей и коммуникационных приложений, чтобы иметь возможность остановить быстрое распространение информации, особенно во время антиправительственных акций протеста. Подобные процессы имеют место и в России. Так, Государственная Дума ФС РФ в апреле 2019 г. приняла во втором чтении Закон о защите российского Интернета от внешних угроз, целью принятия которого является усиление информационной безопасности. В настоящее время в различных странах принято более 25 основных законов, регулирующих деятельность в Интернете, не считая других регулирующих нормативно-правовых актов [10]. Интернет-активизм достиг новых высот, и с 2013 г. число стран, в которых происходили аресты за публикации в Интернете, увеличилось более чем на 50%. Пользователи социальных сетей сталкиваются с беспрецедентными штрафами, поскольку государства подвергают цензуре разнообразный контент и устанавливают меры безопасности, которые угрожают свободе слова и конфиденциальности. Наблюдается также рост феномена, называемого обществом пост-правды и связанного с производством и распространением фальшивых и лишенных реальных фактов новостей, которые могут оказать влияние на политический дискурс. Хотя это неновые явления, но в настоящее время их значение достигло совершенно иных высот. В этом вопросе социальные медиа сыграли особо важную роль. В настоящее время Facebook, Twitter, Google и другие социальные медиа работают вместе для того чтобы выяснить, могут ли они разработать алгоритмы для фильтрации ложных новостей, публикаций, разжигающих ненависть и содержащих террористическую пропаганду. В то же время повторяющиеся и часто масштабные утечки и хищения пользовательских данных, осуществляемые технологическими компаниями, ставят под угрозу процессы доверия, социальной сплоченности и управления в различных частях мира. В сложившихся условиях особую важность приобретают вопросы укрепления доверия к властям и государственным институтам, а также повышение прозрачности и открытости в процессах управления. Подробная информация на правительственных веб-сайтах об институциональных механизмах, наличие механизмов обратной связи или подачи жалоб, возможность напрямую связываться с государственными органами, среди прочего, способствуют повышению прозрачности и открытости правительств. Доступность правовой информации и государственных нормативных актов, защищающих от неправомочного использования персональных данных и обеспечивающих информационную безопасность для всех граждан, способствует повышению подотчетности и надежности и формирует доверие к властям. Заключение Таким образом, рассмотренный выше подход можно предложить в качестве обновленной концепции государственного управления на основе данных, соответствующей таким принципам, как эффективность, включенность, ответственность, надежность и открытость, ведущую в конечном итоге к созданию ответственного и эффективного государственного управления. Именно эти принципы управления должны направлять технологии, а не наоборот. Аналогичным образом функциональные возможности должны определять используемую технологию. Соответственно, государствам необходимо пересмотреть свои модели управления так, чтобы они соответствовали указанным принципам и отвечали потребностям людей в более отзывчивых и инклюзивных услугах. Важно также понимать, что новые технологии следует внедрять в конкретные социальные условия и обеспечить их надлежащее регулирование для получения положительного эффекта. Электронное правительство изначально было направлено на предоставление услуг через Интернет. Дальнейшее его развитие видится в трансформации в цифровое правительство, основанное на социальных инновациях и преобразующее государственное управление для достижения большей результативности. И наконец, важно использовать мощь новых технологий с помощью соответствующих стратегий управления ИКТ, которые улучшают интеграцию политического курса c технологиями электронного правительства. Глобальное распространение Интернета и активное применение ИКТ в деятельности государства, а также увеличение инвестиций в инфокоммуникации в сочетании с наращиванием потенциала человеческого капитала могут создать условия для формирования ответственного и эффективного государственного управления.

Об авторах

Светлана Леонидовна Сергеева

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Автор, ответственный за переписку.
Email: sergeevasl@mail.ru

кандидат политических наук, доцент кафедры политологии и политического управления Школы политических исследований Института общественных наук

Москва, Россия

Антон Сергеевич Денисов

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Email: ad@lsgroup.pro

аспирант кафедры политологии и политического управления Школы политических исследований Института общественных наук

Москва, Россия

Список литературы