ПРАЙМЕРИЗ КАК НОВЫЙ КОММУНИКАЦИОННЫЙ ФОРМАТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РОССИЙСКОГО ИЗБИРАТЕЛЯ И ПАРТИЙНОГО КАНДИДАТА

Полный текст

Завершение 2018 года ознаменовалось ключевой юбилейной датой для развития российского избирательного права - 25-летием принятия на всенародном голосовании Конституции Российской Федерации, заложившей политико-правовые основы гражданского согласия и партнерства, появления политических партий и становления многопартийной системы, а также преобразования процедуры формального голосования, каким оно преимущественно было в советский период, в реальную технологию выбора между различными политическими конкурентными избирательными (общественными) объединениями, участвующими в борьбе за государственную власть в соответствии с волеизъявлением избирателей [18]. Как отметил Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев, «казалось бы, четверть века - скромный срок по меркам истории российского права. Однако Конституция ценна не годами, а идеями, которые в ней заложены» [9. С. 8]. В частности, став, без преувеличения, решающим вкладом в признание ценности избирательного права в России, Основной закон страны утвердил принцип народного суверенитета, провозгласивший принадлежность государственной власти многонациональному народу и определивший непосредственные формы ее выражения через референдум и выборы (ст. 3). Причем важно акцентировать внимание на том, что последние выступают не просто формой осуществления народовластия, а необходимой его гарантией и предпосылкой. И здесь важен не сам факт регулярного проведения выборов, а их качество и процедуры, обеспечивающие определенный правовой результат и, как следствие, способность выборными органами власти в дальнейшем реализовывать социальный заказ общества. Однако, учитывая, что для формирования нижней палаты парламента Российская Федерация в новейшей истории опробовала все основные модели избирательных систем: мажоритарную - на выборах депутатов Съезда народных депутатов в 1990 году, пропорциональную - на выборах депутатов Государственной Думы в 2007 и 2011 годах и вновь вернувшуюся смешанную, применяемую на выборах депутатов нижней палаты парламента с 2016 года (ранее данная модель также использовалась в 1993, 1995, 1999, 2003 годах) - становится очевидным, что Россия все еще находится в поиске компромиссных механизмов, которые способствовали бы реализации функции реального публичного представительства интересов и отражения воли избирателей. Так, на последней встрече с представителями Центральной избирательной комиссии РФ российский Президент Владимир Путин особо подчеркнул, что «избирательная система эффективна только тогда, когда люди ей доверяют, знают, что их голос будет услышан. Мы, безусловно, обязаны беречь такое доверие, уважать и ценить мнения и позицию наших граждан» [2]. Вместе с тем усилия национального законодателя, которые в течение последних 25 лет были направлены на достижение максимального прогресса в избирательной сфере в результате апробации в очередной раз новой избирательной системы, привели к небывалым масштабам частоты изменений нормативно-правовой базы, регулирующей проведение выборов, тем самым вызвав справедливые нарекания участников избирательного процесса. Кроме того, как уже успели продемонстрировать прошедшие избирательные циклы, перманентное изменение модели российской избирательной системы, на основе которой проводились кампании по выборам депутатов Государственной Думы, а также кардинальное изменение «правил игры» незадолго до самих выборов подрывают уровень доверия к российской избирательной системе, ее состоятельности в способности отражения реального общественного мнения и самое сложное - требуют серьезной адаптации российского избирателя к изменившимся условиям и освоению новых элементов (институтов, прав и обязанностей, моделей и практик). Таким образом, требуют научного и экспертного осмысления механизмы, способные без подрыва уже активно действующих политических институтов усилить представительность российского парламента и в некоторой степени компенсировать издержки избирательного законодательства и применяемой системы, расширяя конституционные возможности носителей активного и пассивного избирательного права. Так как проведение выборов и подведение самих итогов голосования только цементируют заданный вектор, представляется, что главным образом эта проблема в каждый новый электоральный цикл может решаться на начальных этапах - на стадии выдвижения кандидатов за счет расширения возможностей влияния избирателей на персональный состав политических партий, кандидаты которых претендуют на места в парламенте. В условиях российской практики данная проблема актуализировалась в результате усиления роли политических партий в избирательном процессе с момента консолидации партийно-политической системы и принятия в 2001 году рамочного федерального закона, в соответствии с которым политические партии были определены единственными избирательными объединениями, наделенными правом участвовать в выборах в органы государственной власти. Логическим продолжением данной реформы стал полный переход на пропорциональную систему в 2005 году при формировании состава Государственной Думы, одним из главных недостатков которой, по мнению российских авторов, является «обезличивание выборов», так как роль граждан фактически сводится к участию в процедуре голосования за тот или иной список, сформированный политическими партиями [17]. Причем, несмотря на возврат в 2014 году элементов мажориторизма в составе смешанной избирательной системы1, призванных усилить обратную связь власти и общества, преодолеть отчуждение избирателей от избираемых в полной мере не удалось, о чем свидетельствуют последние социологические опросы. В частности, число россиян, не одобряющих деятельность нижней палаты парламента, на начало января 2019 года, достигло 64% [11]. Это подтверждают и экспертные мнения: в исследовании Комитета по политическим технологиям РАСО, при подготовке которого было опрошено 80 практикующих политконсультантов, в качестве главного политического тренда обозначена «новая политическая реальность, ключевой характеристикой которой является рост антиистеблишментных настроений» [8]. В «Минченко консалтинг» считают, что «мы столкнулись с Брекзит-эффектом - когда ранее эффективно работавшая коммуникационная стратегия власти начала давать сбои» [10]. Таким образом, учитывая, что постоянная вариативность в различных объемах принципов, составляющих избирательную систему, не позволяет до конца решить вопрос с репрезентативностью и, как следствие, легитимностью парламента, предопределяется необходимость усиления уже действующих мажоритарных 1 В соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 225 кандидатов избираются в одномандатных избирательных округах, еще 225 - по пропорциональному принципу, основанному на механизме формирования партийных списков, в котором кандидаты отбираются руководством партии. начал за счет эффективного отбора пользующихся популярностью кандидатов у населения, а также реформирования деперсонализированной пропорциональной составляющей избирательной системы с целью укрепления взаимосвязи депутатов с избирателями. Данную необходимость также подтверждают результаты социологического опроса, имеющегося в распоряжении политконсультантов: 42% россиян не смогли назвать партию, которая выражает их интересы [10]. По мнению А.Ю. Зудина, налицо серьезный контраст между состоянием российских политических партий и запросом на резкое повышение чувствительности политической системы, запросом на способность слушать, улавливать и продуктивно использовать сигналы из общества, запросом на расширение связей в обществе и структурированность первичных звеньев политической системы [7. С. 48]. Одним из механизмов, призванных восстановить доверие граждан к избирательной системе в условиях «партийности выборов», равно как и подлинно представительную природу законодательных органов власти, как показала практика зарубежных стран, выступают праймериз, представляющие собой разновидность предварительного голосования, применяемого до процедуры официального голосования, в целях отбора кандидатов, обладающих большим электоральным потенциалом. Для внутрипартийной практики данный инструмент приобретает большую актуальность в ситуациях роста политической конкуренции или в связи с необходимостью купировать возможные конфликты внутри одного идеологического спектра. Широко известно, что, зародившись в США, праймериз стали довольно популярны в других странах, в том числе в последние годы и в Российской Федерации. Причем, как подчеркивают российские авторы, то обстоятельство, что первичные выборы проводятся именно политическими партиями, полностью соответствует их природе [16]. Учитывая, что в понимании российского законодателя политическая партия представляет собой «общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли... а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления», тем самым претендуя на то, чтобы выступать ключевым институтом народного представительства, праймериз обязывают адаптироваться их к новым коммуникационным форматам, способным усилить «социальные корни» и ответственность перед избирателями. Как показывает предыстория вопроса, праймериз в том виде, в котором они существуют, стали результатом серьезных преобразований в порядке номинации в преддверии выборов всех уровней в США. Несмотря на то, что праймериз, как правило, ассоциируются с президентскими выборами, данный механизм активно используется американскими штатами в качестве своего рода «фильтра», через который обязаны пройти претенденты на все выборные должности от партии. Вообще американская терминология, как подчеркивает М. Дюверже, четко различает номинацию - акт выдвижения кандидата партией и избрание - то есть выбор, который делают граждане между кандидатами, предложенными различ- ными партиями [3. С. 205]. Исторически праймериз предшествовало применение механизма кокусов, практическое значение которых заключается в номинации кандидатов на пост президента США. По сути, это собрание руководителей партии для выдвижения своих кандидатов на выборах. Учитывая, что такие политические вопросы решались в закрытом, кулуарном формате, вызывающем недовольство американского общества, праймериз стали ответом на назревшую необходимость, позволяющим осуществлять контроль над решениями партийной элиты рядовыми членами партии. По оценке французского социолога, политолога М. Дюверже, «с начала XX века порядок конгрессов в Соединенных Штатах был заменен новой системой выдвижения - праймериз, системой совершенно оригинальной, которую по-настоящему невозможно сопоставить ни с какой другой... Вместо избрания членами партии, речь здесь идет скорее об избрании их избирателями и симпатизантами» [3. С. 210]. Его практическое значение для избирателя заключается в возможности выбрать среди кандидатов своей партии того, кто будет представлять партию на выборах, для кандидатов от партии - в создании дополнительных социальных лифтов для низовых членов партии или просто политически активных граждан, а также в возможности стартовать «с более высокой легитимностью и известностью, чем если бы они были включены в бюллетень по кулуарному решению партии» [15]. В более широком понимании одним из главных аргументов в пользу этой системы выступает возможность восстановить общественное доверие к избирательной системе, обеспечить большую прозрачность избирательного процесса. Однако это, как правило, зависит от выбранного типа праймериз. Среди наиболее распространенных моделей праймериз - по способу участия избирателей - выделяют закрытые и открытые. В закрытых могут участвовать только зарегистрированные избиратели партии, в открытых - напротив, голосовать могут все избиратели вне зависимости от партийной принадлежности [1. С. 20]. Несмотря на двухсотлетнюю американскую традицию, в Российской Федерации практике проведения предварительного партийного голосования насчитывается чуть более 10 лет, свое динамичное развитие оно получило в период 2007- 2016 годов. Первой партией, представленной в Государственной Думе и взявшей на вооружение эту процедуру, является «Единая Россия». Пилотный опыт у нее состоялся в 2007 году в ряде регионов, тогда голосовать могли только сами единороссы, а выдвигаться имели право только члены партии или общественных организаций, с которыми у «Единой России» был подписан договор о сотрудничестве. Однако, как оценивают в Центре политической конъюнктуры, из-за малого времени, отпущенного на подготовку, и отсутствия необходимых нормативных документов, праймериз того года являлись скорее попыткой тестирования нового механизма внутрипартийной конкуренции, чем реальным механизмом выдвижения кандидатов [14]. В мае 2009 года предварительное партийное голосование было формализовано: на XI съезде норма о его проведении включена в пункт 8.1 партийного устава. 7 апреля 2010 года президиум Генсовета партии утвердил положение o порядке проведения праймериз [12], также был разработан регламент проведения данной процедуры. Впервые в масштабе всей страны обкатать новый порядок определения кандидатов от партии единороссы попытались в полузакрытом формате праймериз в преддверии федеральной думской кампании в 2011 году при активном участии созданного за два месяца до этого Общероссийского народного фронта. Участвовать в партийном отборе могли только выборщики - утвержденные руководством члены или сторонники партии. По замыслу организаторов, целью голосования этого периода являлся не только конкурентный отбор, но и формирование кадрового лифта в большую политику для беспартийных представителей крупных общественных организаций. Таким образом в партии планировали расширить базу поддержки в предстоящей федеральной гонке. По данным «Единой России», в отборе кандидатов для будущего думского корпуса VI созыва приняли более 225 тыс. выборщиков по всей стране, более 4,7 тыс. человек претендовало на 600 мест в списке партии: 58% представляли общественные организации, вошедшие в ОНФ, 36% были выдвинуты партией, 6% претендентов - самовыдвиженцы; в региональные десятки лидеров вошли 320 представителей ОНФ, из них 149 - беспартийные [4]. Результаты предварительного голосования были направлены на рассмотрение Федерального координационного совета ОНФ, затем утверждены председателем партии и вынесены на рассмотрение съезда. В сентябре 2011 года XII съезд «Единой России» утвердил окончательный перечень кандидатов в депутаты Госдумы шестого созыва: в него вошли 599 человек в составе 80 региональных групп, список возглавил, будучи президентом РФ, Дмитрий Медведев. Примечательно, что руководящие партийные органы, включая председателя, обладали правом внесения изменений в предварительный предвыборный список, поэтому в итоговой редакции состав федерального списка не совпал с результатами праймериз, соответствовали их итогам лишь списки кандидатов в восьми региональных группах, образованных в Ингушетии, Калмыкии, Туве, Удмуртии, Кемеровской, Костромской, Рязанской и Сахалинской областях. По экспертным оценкам, своей цели праймериз в 2011 году не достигли и не предложили интересных и перспективных новых лидеров. Несмотря на использование по-настоящему инновационного для российской практики механизма, результат партии по сравнению с 2007 годом ухудшился почти на 15% (64,30% против 49,35%). Среди причин неуспешности предварительной кампании эксперты выделяют такие, как отсутствие интереса избирателей к ранее неизвестной процедуре, гарантий участникам праймериз попадания в партийный список, ограничения на свободу праймериз губернаторами в регионах, а также незаинтересованность организаторов в прозрачных и понятных процедурах [14]. Так как думские выборы 2011 года четко обозначили кризис модели политического представительства, партия усовершенствовала технологию праймериз, которые эволюционировали в открытый формат. В 2016 году перед парламентской кампанией по решению партийного руководства моделью федерального предварительного голосования стали именно открытые праймериз, то есть принять участие в качестве выборщика мог любой желающий. «Активное избирательное право принадлежит гражданам Российской Федерации, которым на день голосования на выборах депутатов Государственной Думы исполнится 18 лет и место жительства которых расположено в пределах соответствующего избирательного округа», говорится в утвержденном на XV съезде положении о порядке проведения Общефедерального предварительного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва. Предварительная кампания 2016 года прошла для партии успешнее: всего было выдвинуто 3283 кандидатов, из них в праймериз 22 мая приняли участие 2781 человек, в том числе 184 действующих депутатов Госдумы. По партийным спискам выдвигался 1171 человек, по одномандатным округам - 2107. В качестве избирателей в праймериз «Единой России» участвовали 10,5 млн человек, что составило 9,6% от общего числа избирателей. Немаловажно и то, что в единый день предварительного голосования работал 19 081 счетный участок, что свидетельствует о сложнейшей подготовительной и организационной работе. По итогам думской кампании единороссы получили в нижней палате парламента 343 мандата из 450. Таким образом, можно сказать, что им фактически удалось провести две полноценные избирательные кампании, позволив заранее отмобилизовать свой актив и сторонников. Праймериз этого периода, по мнению экспертов, стали одним из ключевых преимуществ правящей партии на выборах, так как «Единой России» удалось дать ответ на общественный запрос об обновлении и возможности реального участия граждан в политической жизни [19. С. 104]. Об этом, прежде всего, свидетельствует высокий уровень интереса к этой процедуре и преимущественно положительная оценка: по данным ВЦИОМ на 19 мая 2016 года, каждому второму россиянину было известно о предстоящих праймериз «Единой России» (47%), 33% наших сограждан положительно отнеслись к идее их проведения, 32% россиян выразили готовность принять участие [13]. Очевидно, что ранний старт кампании за счет начала процедуры праймериз позволил партии занять доминирующее положение в политической повестке. Изучение процедуры, прием заявок на участие в праймериз, региональная специфика и встречи с гражданами стали главными событиями политической новостной ленты, привлекая внимания как сторонников данной процедуры, так и ее критиков. Впервые предложив открытый механизм отбора, партии удалось привлечь к нему наиболее сильных кандидатов. Конкуренция на предварительном голосовании создавала у участников мотивацию к формированию сетей, прямой работе с гражданами [19. С. 103]. Также на легитимном восприятии проекта сказалась и инициатива о создании института федеральных уполномоченных для обеспечения проведения праймериз в регионах, в состав вошли представители Госдумы и Совета Федерации [5]. Их цель заключалась в работе по урегулированию конфликтов, а также в обеспечении соблюдения на территориях принципа предварительного голосования. Небезынтересны аудитории оказались проект «Кандидат», призванный стать универсальной площадкой по подготовке партийных кадров, а также проходящие дебаты, активно освещаемые в интернет-прост- ранстве, с помощью которых партии заранее удалось апробировать новые программные тезисы и партийные проекты. Главный итог праймериз - кандидаты «Единой России» стали фаворитами предвыборной гонки в большинстве одномандатных округов. Ставка единороссов на открытую модель праймериз на фоне ребрендинга подтвердилась и в 2018 году накануне выборов различных уровней - в региональные заксобрания, а также довыборов в Госдуму [6]. Решение об этом формате для отбора кандидатов на выборные должности было принято в феврале 2017 года президиумом Генсовета партии. Новое положение о предварительном отборе кандидатов предусматривает открытую модель на выборах в Госдуму, в заксобрания и горсоветы. Губернаторские - остались единственной сферой, предполагающей выдвижение кандидатов членами регионального политсовета или президиума Генсовета партии. В результате активной подготовительной работы партии вновь удалось сделать неплохую заявку для победы на выборах в регионах России в сентябре 2018 года. Так, на праймериз, прошедших в 28 субъектах РФ, проголосовали 2,8 млн избирателей, явка составила 11,14%. Для предварительного голосования партии это оказался рекордный уровень. Всего на праймериз, по данным «Единой России», были зарегистрированы 5 тыс. 587 участников. Конкурс составил 4,8 человек на место. Таких показателей во многом удалось добиться за счет новых технологических шагов в рамках проведения партийных праймериз, а также привлечения в свои списки молодых людей в результате запуска проекта «Политстартап». Таким образом, анализ российской практики позволяет сделать вывод о том, что помимо способности процедуры предварительного голосования легитимировать систему выборных органов публичной власти за счет большей открытости формирования списков политических партий и участия рядовых граждан в этих процессах, праймериз также решают и другие стратегические задачи, тем самым создавая положительные косвенные эффекты от их применения. Во-первых, складывающаяся конкуренция позволяет провести отбор действительно сильных кандидатов, которые пойдут на выборы в представительные органы власти, и отсечь не обладающих электоральным потенциалом, что особо актуально для масштабной партии с широкой кадровой «скамейкой» при выдвижении кандидатов в одномандатных округах. Важно, что с этой точки зрения партия не только проверяет возможности своих кандидатов в преддверии выборов, но и существенно снижает риски того, что в представительные органы власти пройдут политически слабые лица, которым придется в постоянном режиме оказывать поддержку как административную, так и финансовую в процессе их парламентской деятельности. Во-вторых, обязательность данной процедуры для выдвижения в качестве кандидата от партии ограничивает влияние на эти процессы региональной исполнительной и местных властей, как правило, продвигающих своих лиц в списки вне зависимости от их электорального потенциала и популярности у населения. В-третьих, появляются дополнительные возможности для формирования социальных лифтов внутри партий, а также проведение тренировки для партийных кадров. Также среди прочих значимых, по оценке ряда экспертов [16], следует выделять способность праймериз оказывать существенное влияние на снижение уровня абсентеизма, широкое распространение которого, как правило, принижает ценность самих выборов, воспитание рационально действующего избирателя, руководствующегося исключительно собственными предпочтениями и интересами, а не влиянием среды, мобилизация и поиск новых сторонников, расширение границ избирательных кампаний партий и, как следствие, возможность раннего знакомства избирателя с программными тезисами и их точечной коррекции в преддверии выборов. Однако несмотря на главное преимущество процедуры праймериз, заключающееся в усилении присутствия «носителя власти» в механизме воспроизводства власти уже в начальной стадии парламентских и иных выборов, тем самым легитимируя их результаты и придавая им действительно представительный характер, важно также брать во внимание и возникающие угрозы, привносимые предварительным голосованием в избирательный процесс. Во-первых, это угроза привлечения к голосованию либо специального формирования под проект сетей голосующих, что может привести в результате к выдвижению кандидатов, контролирующих эти сети, а не пользующихся электоральной поддержкой граждан. Во-вторых, вероятность критического повышения значения избирательных технологий в связи с закономерно более низкой явкой нежели на выборах и, как следствие, отсутствие усиленного контроля за ходом проведения процедуры голосования. В-третьих, отсутствие правовой базы и в результате ответственности за нарушение чистоты проведения предварительного голосования, что в конечном итоге сводит эффективность праймериз к минимуму, а также угроза искусственного повышения явки административными методами. Причем из-за непонимания сути процедуры рядовыми гражданами последнее может негативно сказаться на явке в ходе проведения самих выборов по причине сложности организации повторной мобилизации, и, более того, вызвать протестное голосование. В-четвертых, особое влияние региональных и местных событий на итог голосования в рамках праймериз, которое может привести к появлению на короткий период на политической арене случайных людей, грамотно воспользовавшихся кратковременной резонансной ситуацией, которая потеряет свою актуальность к настоящим выборам. В-пятых, угроза непредсказуемости результатов праймериз, создаваемая открытым форматом, которая может возникнуть в результате участия в качестве кандидата любого желающего, не имеющего отношения к политической партии и ее базовым ценностям. Среди прочих специалистами обозначаются угрозы, связанные с возникновением негативных прецедентов, способных стать поводом для провокации и дискредитации кандидатов в межвыборный период. Тем не менее, несмотря на ряд потенциальных и уже неоднократно возникших угроз, открытый формат праймериз и степень вовлеченности граждан в данный процесс как в качестве кандидатов, так и в качестве голосующих, свидетельствуют о том, что, эволюционируя, механизм прочно вошел в избирательную практику России. Более того, в настоящее время уже известна идея о более системной формализации процедуры предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатов, состава списков кандидатов в избирательном кодексе РФ, разрабатываемом в настоящее время экспертной группой при Московском государственном университете. В этой связи внимание законодателя и экспертного сообщества, а также имеющийся общественный запрос позволяют сделать вывод о том, что его роль будет только возрастать для придания более высокого уровня легитимации выборам как при избрании кандидатов в одномандатных округах, так и по партийным спискам. Поэтому следующий шаг для полноценного оформления данной процедуры в российском избирательном процессе - гарантии для участников праймериз, а именно усовершенствование процедурных вопросов, способных ограничить искажение воли голосующих, а также обеспечение реального попадания успешных кандидатов в списки партии.

Об авторах

Яна Ильгизовна Репьёва

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автор, ответственный за переписку.
Email: yana.repeva@mail.ru

аспирант кафедры политологии и политического управления Института общественных наук Российской академии народного хозяйства и государственного управления при Президенте РФ

Москва, Россия

Список литературы