Практики партисипативного управления в публичной политике

Полный текст

Идея партисипативной демократии имеет политическую природу, но вместе с тем тесную взаимосвязь с социальной сферой, подразумевая большее вовлечение граждан к участию в публичных консультациях и реальном оказании влияния на принятие политических решений. Предметом исследования данной статьи является рассмотрение практик участия населения в городском управлении, обсуждении бюджета, вопросов градостроительной политики и других вопросов, имеющих тесную взаимосвязь с жизнедеятельностью жителей городов. В крупнейших мегаполисах мира в городское пространство внедряются новые технологические решения для улучшения городской инфраструктуры, подобные практики внедряются и в России в виде городских электронных референдумов [6. С. 108-113] и посредством гражданского вовлечения в публичную политику [7. C. 25-31], такие нововведения оказывают неизбежное влияние на институты публичного управления. Таким образом, главенствующим становится процесс большего вовлечения населения в форме делиберации для публичного обсуждения общественных проблем [12. C. 12] и легитимации институциональных решений для их внедрения. В то же время в концепции партисипативной демократии системообразующими являются три основополагающих компонента: гражданское участие, публичное обсуждение и расширение прав и возможностей граждан. Поэтому важным становится роль гражданской культуры и наличие доступных инструментов для вовлечения населения в публичную политику. Публичная политика является реализацией публичного управления и представляет собой сеть человеческих взаимоотношений и связанной с ними деятельности, осуществляется многообразием субъектов: от органов публичной власти и до отдельных должностных лиц низового уровня [5. C. 47]. Процесс публичного обсуждения является неотъемлемой частью ведения партисипативной публичной политики. Увеличение активности населения возможно путем расширения гражданских прав на участие в публичной политике [9. C. 55]. Безусловно, в реализации публичной политики задействованы политические институты, однако к их функционированию выдвигаются существенные требования. В теории партисипативной демократии выдвигается ряд требований к институтам: быть эффективными, справедливыми и открытыми для участия населения. Если говорить о ценностях публичной политики, можно выделить две основные: важность публичного обсуждения и возможность прямого участия для каждого заинтересованного субъекта. Ресурсом для внедрения ценностей партисипативной демократии является усиление гражданской позиции местных жителей и их осведомленность о ситуации в решении местных вопросов. Также важным ресурсом выделим наличие площадок для коллективного обсуждения и учета альтернативных точек зрения. Таким образом, участие - это процесс, изменяющий отношение жителей к локальным вопросам для улучшения качества жизни. Исследователь теории партисипативной демократии профессор Гарвардского университета А. Фанг считает, что в своей основе теория содержит ключевой принцип «подотчетной автономии», где управление объединяет стратегии децентрализации и местничества. С одной стороны, принципы автономии и подотчетности явно противоречат друг другу, но в этом и заключается идея партисипативной системы управления, где механизмы распределения власти между центральными и местными органами становятся гибридными и возникает процесс группового мышления и группового обучения. В реализации публичной политики система подотчетной автономии может быть реализована посредством институциональных изменений: повышения полномочий должностных лиц местного уровня в отношении формальных правил, но при сохранении подотчетности и открытости для критики со стороны гражданских лиц. Вышеуказанные требования к открытости в реализации партисипативной публичной политики требуют большей вовлеченности населения. Учитывая, что активизация молодежи в нашей стране связана прежде всего со сменой поколений, готовность к участию не является данностью и требует создания соответствующих условий. Американский философ и педагог Дж. Дьюи считал участие процессом развития и личностного роста, в основе которого заложен интерес [3. C. 54], вследствие чего основополагающими принципами развития выделял коллективное взаимодействие и постоянное получение опыта. Таким образом, понятие участия из педагогики обогащает рассматриваемую нами концепцию партисипативного управления для воспитания нового поколения активных граждан, вовлеченных в реализацию публичной политики. Качество демократии зависит от качества ее граждан, а качество граждан в свою очередь зависит от того, как они информированы и разбираются в общественных вопросах и насколько готовы активно участвовать в публичной политике. Безусловно, для реализации партисипативной демократии недостаточным является «время от времени опускать бюллетень» [4. C. 23]. В теории публичного управления выделяют несколько видов партисипативного управления, или «со-участия» [10. C. 28], среди которых: коллективное распределение приоритетов в распределении ресурсов (партисипативный бюджет) [2]; планирование (участие в разработке стратегий, публичные слушания); коллективное привлечение средств и ресурсов (краудфандинг, фандрайзинг); управление местными сообществами; коллективная охрана порядка на общей территории; совместная оценка качества услуг (отзывы и мониторинги); публичная оценка качества предоставляемых государственных услуг и улучшение их качества; участие в разработке картографии. Оценивая данные практики, можно заключить, что более адресными являются опросы и проведение фокус-групп. Виду внедрения технологических решений в улучшение городского пространства более инновационной практикой является разработка интерактивных вебсайтов, электронных систем голосования и учета мнений граждан (электронных референдумов). Отметим тесную взаимосвязь процесса публичного обсуждения с необходимостью разрешения конфликтов. Методы для стратегического решения конфликтов описаны Корнером и Ш. Арнштейн (1995). Авторы определяют 12 стадий организации интегрированного партисипативного процесса: от стадии информирования населения, формирования групп интересов, оповещения общественности о вопросах, вынесенных на публичное обсуждение, возможных альтернативах, от критериев выбора и методов оценки до стадии проведения воркшопов, на которых выявляются предпочтения и альтернативы [17. C. 31]. В основе данного подхода лежит тождество объединения групп интересов для создания оппозиции и для учета мнения населения. Для разрешения конфликтов требуется прежде всего площадки для коллективного диалога, построения доверительных отношений между участниками и организация медиации для сглаживания возможного конфликта интересов. Концепция участия имеет ряд сложностей в практическом внедрении, поскольку изначально считается, что граждане убеждены в том, что способствуют реализации своих интересов, а также они имеют способность принимать участие в деятельности, которая является обязанностью для профессионалов-чиновников. Данные методы привлечения населения к участию в публичной политике могут быть внедрены в России для реализации публичной политики в рамках компетенции местной власти: в сфере жилищного хозяйства, водоснабжения, строительства и планирования застройки, полицейской и противопожарной охраны, здравоохранения, социальной помощи, образовательной и просветительской деятельности и в распределении приоритетов городского бюджета. В России возможность участия населения происходит и на федеральном уровне, внедряются стратегии совместных компетенций между регионами и центром. Опыт общемировых практик показывает, что к совместной компетенции между центром и регионами относятся вопросы экологии и социальной сферы. К региональным компетенциям относится сфера здравоохранения. Также культура преимущественно относится к региональной компетенции. Основная проблема местного самоуправления как политического института заключается в построении сбалансированной системы управления, учитывающей интересы локальных сообществ, региональной власти и власти федеральной. Наиболее близким к идеалам общественной теории и партисипативной демократии является англосаксонский тип организации местного самоуправления. Организация местного самоуправления в России в своей основе близка к системам местного самоуправления в Великобритании и США. В Великобритании применяются следующие методы партисипативной реализации публичной политики [16. C. 297]: коллективное обеспечение безопасности в районе совместно с полицейскими; представление и защита интересов с использованием петиций, организация местных сообществ и коллективные объединения для обеспечения общественных интересов. Интерес к внедрению экспериментальных форм политического управления, включающих принципы концепции партисипативной демократии, является общемировым и применяется в ведущих мегаполисах мира. Подобные инициативы в своей основе базируются на утверждении, что «рядовые граждане способны участвовать в публичном дискурсе и оказывать влияние на публичную политику с целью улучшения качества жизни» [12. C. 5]. Самыми старыми формами партисипативного управления являются объединение заинтересованных сторон, встречи в муниципалитетах и опросы граждан. Сравнительно новыми практиками, применяющимися около 20 лет, являются партисипативный бюджет, делиберативные опросы, гражданские жюри и голосования, кроссекторальное сотрудничество и т.д. Безусловно, у каждого из методов есть сильные и слабые стороны, прежде всего некоторые методы весьма дорогостоящие для организации; некоторые из них более или менее инклюзивные или более или менее делиберативные. Наиболее распространенными формами реализации партисипативного управления являются публичное обсуждение, привлечение экспертов и стратегическое планирование. При партисипативном управлении метод привлечения экспертов является узконаправленным, т.к. вовлечение экспертов несет консультативную функцию, в то время как главенствующим является организация процесса публичного обсуждения напрямую с гражданами [14. C. 19]. Голосование также не является полностью партисипативным, поскольку ограничено волеизъявлением в личных интересах, в то время как в партисипативном подходе требуется учет аргументации всех заинтересованных лиц для учета их мнений и принятия справедливого решения. Наиболее крупный проект, посвященный обобщению практик партисипативного управления, создал теоретик партисипативной демократии А. Фанг. В 2009 году он создал проект «Партисипедия», являющийся интернет-ресурсом данных о партисипативных практиках, применяющихся в разных городах и странах. Если говорить о России, в малых и средних городах страны упор делается на удачные практики вовлечения горожан к осуществлению публичных консультаций. Отметим, что в наиболее крупных городах страны и в Москве приоритет отдается внедрению современных технологичных решений и интеграции в городскую среду технологий электронного взаимодействия. На рисунке 1 представлены наиболее известные практики привлечения населения к участию в городской политике. Рис. 1. Практики привлечения населения к участию в городской политике / Fig. 1. The practices of attracting people to participate in urban politics Практики публичного обсуждения городских проектов Городские проекты имеют основную направленность на улучшение городской инфраструктуры: осуществления капитального ремонта зданий и сооружений, реконструкцию пешеходных зон, работу городского общественного транспорта и реконструкцию общественных пространств. Одним из методов привлечения горожан к участию в обсуждении городских проектов является совместное моделирование, по сути представляющее собой привлечение граждан к обсуждению проектов для коллективного решения общественных проблем [20. C. 406]. Организация совместного моделирования состоит из стадии информирования, публичных слушаний, фокус групп, опроса общественного мнения, форсайт-сессий и т.д. Совместное моделирование - это метод анализа проблемы путем построения причинно-следственной модели с привлечением стейкхолдеров (так называют акторов, влияющих на принятие решения, а также тех, кого затрагивают последствия данного решения) [19. C. 32]. Такими субъектами являются представители власти, бизнеса и гражданского общества. В частности, в сфере разработки экологической политики практики совместного моделирования и партисипативные методы с привлечением стейкхолдеров необходимы, т.к. имеют комплексное решение. Преимущества привлечения стейкхолдеров очевидны: качество анализа ситуации повышается и увеличивается возможность достижения консенсуса [15. C. 285]. При организации совместного моделирования возникает общее видение проблемы[4] и происходит «групповое обучение», т.е. участники совместного моделирования получают новые знания для понимания сути проблемы. Известно, что еще в 80-е годы руководитель нефтяной компании Де Гейс считал, что феномен «группового обучения» в глобальной перспективе будущего станет главенствующим конкурентным преимуществом крупнейших компаний [20. C. 463]. Таким образом, метод совместных консультаций способствует легитимности решений, увеличивает доверие между участниками и является площадкой для обсуждения спорных моментов. На итоговой стадии организации совместного моделирования публично оглашаются результаты и формируется отчет, содержащий рекомендации для органов исполнительной власти. В России подобная практика совместного моделирования была использована на конференции по вопросу участия гражданского общества в становлении системы обращения твердых бытовых отходов в России[5], при участии представителей исполнительной власти федерального уровня, природоохранных организаций и бизнес компаний. Еще одним методом соучастия в обсуждении городских проектов является соучаствующее проектирование [11. C. 28] как метод проектирования городской среды при участии жителей, бизнеса, инвесторов, представителей администрации и других заинтересованных сторон. Метод применим для архитектурного проектирования и дизайна зданий и территорий, с учетом условий окружающей среды. Такие центры соучаствующего проектирования являются площадкой для информационного взаимодействия местных жителей с архитекторами, инвесторами и органами власти. Важным является учет мнения жителей в их видении дизайна общественных пространств: дворов, скверов, пешеходной и велосипедной инфраструктуры города. Для вовлечения жителей городских сообществ используются методы организации публичного обсуждения перед принятием решений, поддержка общественных инициатив, проведение референдумов, а также совместное проектирование общественных пространств. Партисипативными методами осуществления публичной политики можно считать публичные мероприятия: форумы, конференции, воркшопы, семинары, презентации, уличные фестивали и городские праздники. Совместное проектирование реализуется посредством общественных мероприятий, благотворительных акций и социальных проектов. Соучаствующее проектирование является прорывом не только в архитектуре [8. С. 65], поскольку данный метод способствует восприятию городов со стороны пользователей городской инфраструктуры и созданию более дружелюбной городской среды. В проектировании городской инфраструктуры в российских городах применяются различные методы партисипативного управления в виде пилотных проектов. Например, в архитектурное бюро урбанистки и проектного проектирования в Вологде использует методы совместного проектирования[6]. Уникальным для России является проект «Остановка как общественное пространство», который реализован благодаря проведению опроса населения, а итоговый проект был выполнен при участии жителей. Перспективы партисипативного управления В первую очередь отметим перспективы большей технологизации управления. Вторая тенденция связана с усилением внимания не только к культуре управления, но и к разным формам создания коллективной ответственности. Третьей тенденцией является возникновение новых институтов, связанных с системами партисипативного публичного управления. Со стороны российских властей требуется адаптация глобальных тенденций увеличения роли гражданского общества в публичном управлении, зачастую на региональном уровне такие практики сталкиваются с укоренившимся бюрократизмом и отсутствием необходимых знаний стратегии управления новыми неинституциализированными системами. Тенденции уменьшения роли государства в реализации социальных программ зарождают процессы трансформации системы публичного управления. По мнению американского футуролога Дж. Нейсбитта, в будущем сетевые структуры станут логичной заменой для системы иерархии. Также, по мнению футуролога, централизованный способ принятия решений потеряет свою эффективность, а от репрезентативного правительства произойдет переход к партисипативному руководству [18. C. 109]. Сетевая модель организации управления в своей основе схожа с естественной самоорганизацией групп интересов. Такие группы единомышленников становятся основой для распространения сетевых форм общественной организации и партисипативного управления. Новое поколение российской молодежи должно знать основы функционирования демократических институтов России, знать историю страны и ее культуру [5. C. 319]. В данной статье приведены примеры партисипативного управления в реализации публичной политики, безусловно основополагающим является развитие институтов гражданского общества. Происходит трансформация традиционных политических институтов и возникают неинституциональные структуры, которые приводят к трансформации отношения населения к публичной политике. Заключение Концепция партисипативной демократии подразумевает вовлечение к со-участию и применима для публичного управления, будь то в коммерческой компании или в городском управлении. Неизбежен вопрос о степени зрелости гражданского общества для массовых практик партисипативного управления, тем не менее рассмотренные методы лишь набирают популярность в России и по большей части являются пилотными проектами, направленными на обучение граждан и формирование гражданского самосознания. Качественная трансформация роли гражданина в реализации партисипативной демократии необходима, т.к. для вовлечения требуется сдвиг сознания на уровень индивида и возложение большей личной ответственности и в последствии создания коллективной ответственности за принятие решений. Последние исследования в сфере экономики заставляют переосмыслить роль низовых инноваций как ресурса массового процветания и развития демократических институтов, а внедрение управленческих технологий из теории менеджмента также является аргументом для адаптации партисипативных практик в публичном управлении. Обобщая методы партисипативного публичного управления, можно говорить о том, что практики партисипативного управления в широком смысле, позволяют участникам быть информированными, вовлеченными и содействовать достижению консенсуса. Результатом партисипативного управления в реализации публичной политики является построение открытой системы управления, путем смещения парадигм: от управления посредством обезличенных институтов и чиновников, к коллективному публичному управлению.

Об авторах

Алена Сергеевна Перезолова

Автор, ответственный за переписку.
Email: a_perezolova@mail.ru

аспирантка кафедры истории и теории политики

Список литературы