Политологический анализ взаимодействия власти и образования

Полный текст

Мировой и отечественный опыт развития образовательных систем убедительно свидетельствует о том, что власть и образование - тесно связанные между собой социально-политические институты, которые взаимодействуют как совокупность процессов воздействия различных властных и образовательных объектов взаимообусловлено с постоянным изменением состояния [1]. Без потенциала политической и государственной власти невозможно решение задач, возлагаемых на образование современным обществом. В свою очередь, образование, как важнейший элемент общественной жизни и государственного устройства, призвано способствовать решению таких стратегических для страны задач, как обеспечение политической и социально-экономической стабильности, совершенствование культуры и духовно-нравственной сферы, развитие институтов гражданского общества. За последние два десятилетия произошла реконструкция политической системы Российской Федерации - принятие новой Конституции Российской Федерации, изменение фундаментальных основ политико-правовой системы. Таким образом, с одной стороны, эти преобразования оформили новый конституционный строй и новое демократическое государство, а с другой стороны - обеспечили все возможности для зарождения новых политических институтов, в том числе институтов гражданского общества [11; 16]. В Послании Президента РФ [19] было подчеркнуто, что страна имеет мощные резервы для реализации не только тактических, но и фундаментальных задач, рассчитанных на долгосрочную перспективу, причем он подчеркнул, что, самое главное - повышать качество и уровень жизни миллионов наших граждан. Важнейшим условием реализации этой установки главы государства являются скоординированные действия органов власти всех уровней, а основой для этого должна служить реально действующая система стратегического и пространственного планирования, которая увяжет между собой приоритеты отраслевого, регионального развития. Немаловажная роль в повышении качества жизни отводится перспективам развития отечественного образования. Анализируя современное образование, специалисты, теоретики и практики видят различные пути обеспечения его динамичного развития. В работе [14] на основе анализа основных трудов по проблеме показана эволюция взглядов отечественных ученых на роль власти и возможности общества в развитии образовательной сферы. К примеру, многие из них пишут об объективной необходимости управления [13], другие видят приоритет в изучении и практической организации современных технологий [4]. На наш взгляд, более прогрессивным и эффективным видится необходимость постепенного перехода от управленческих воздействий к системе регулирования общественных отношений. Возрастание роли государства в регулировании социально-экономических процессов [9; 20] является критически неэффективным вследствие низкого уровня социальной ответственности субъектов принятия решений. Данная проблема имеет глубокие корни, связанные с деформацией институциональной матрицы, приводящей к нарушению базовых принципов системной интеграции социума [10], откуда вытекает необходимость поиска новых форм отношений между государством и обществом. Этот поиск неизбежно приводит к концепции социальной ответственности как института, детерминирующего социальные обязательства, связанные с полномочиями принятия решений. К примеру, в своей работе [9] В.Г. Иванов показывает тесную взаимосвязь экономического и образовательного процессов с политикой, так как ограничение качества образования в целях политической стабильности является контрпродуктивной стратегией в современных условиях. Для осмысления направлений и методов властного влияния квалифицируем власть как исходное начало воздействия на сферу образования. Следует отметить, что государственная и политическая власть не одно и то же, поскольку кроме государственной существуют и могут существовать другие формы политической власти. Однако государственная власть всегда была и остается властью политической, исходя из чего ее следует рассматривать как способность или возможность осуществлять политическое руководство обществом [8]. Следовательно, системы воздействия с их стороны на общественно-политические, в том числе и образовательные процессы, и в целом на социум также имеют принципиальные отличия, причем государственная власть более склонна к такой системе воздействия на социальные процессы, как управление. Это обусловлено бюрократическим устройством государственного аппарата. Кроме этого, такая важнейшая ветвь власти, как исполнительная, включает в себя управленческий аппарат. Поэтому, кроме как управлять образованием, исполнительная власть практически не может осуществлять других функций влияния. В отличие от государственной власти политическая власть (в лице политической элиты) не имеет административно-управленческого аппарата. Поэтому при воздействии на государственный аппарат, на социум и образовательные процессы политическая элита склонна к регулированию, то есть установлению определенных правил, точечному воздействию на решение определенных проблем. Изучению проблематики взаимодействия государства и гражданского общества посвящена работа [21], в которой рассматриваются теоретические, концептуальные и практические аспекты взаимодействия института государства и гражданского общества. Например, в фундаментальной по значению для западной политической науки работе современного политолога Дж. Кина [12] определяются несколько макетов существования и функционирования легитимного института государства и его взаимодействия с гражданским обществом: - государство, которое обеспечивает безопасность; - конституционное государство; - минимализированное государство; - общее государство; - демократическое государство в соответствии с тем, какую именно роль государство выполняет по отношению к обществу и на каком уровне оно доминирует и подчиняет себе другие сферы. Как правило, политическое руководство образованием осуществляется довольно неоднозначно. В чем же заключается специфика политики современного Российского государства и ее проявление в сфере образования? Для ответа на этот вопрос, по мнению исследователей (подробнее см. [23]), необходимо определить следующие параметры политической власти (или так называемые характеристики политического режима), которые оказывают влияние и на формирование образования в обществе: - формирование государственной образовательной политики; - реальное разделение властей по горизонтали и вертикали и учет особенностей влияния такого деления на образование; - механизмы принятия политических решений в сфере образования; - наличие или отсутствие реально функционирующей политической оппозиции и возможность ее влияния на образовательный процесс в обществе; - степень распространения политической информации, реальная и формальная свобода функционирования средств массовой информации, информирование широкой общественности о реальном положении дел в образовании; - сложившиеся отношения политической власти с бюрократией, с госаппаратом, осуществляющим управление в области образования; - сменяемость политических элит у власти; - социальная база (группы поддержки - декларируемые и реальные) политического режима, ее наличие среди участников образовательного процесса; - степень вовлеченности народных масс в управление государством, в систему воздействия на образование в обществе; - преимущественный способ разрешения социальных и политических конфликтов, противоречий в образовательной сфере; - характер и основные механизмы использования средств социального насилия в обществе и в образовательной сфере; - реализуемая степень компетентности политической власти в вопросах воздействия на общество и развитие образования. Особо важный вопрос демократических преобразований - разделение властей. На практике реальное разделение властей в нашей стране только лишь складывается. Согласно ст. 10 Конституции РФ «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Поэтому судебная и законодательная власть, как и исполнительная, должны воздействовать на образование в обществе, то есть быть самостоятельными политическими акторами образовательной политики. При этом обратим внимание на то, что законодательная и судебная власть, в отличие от исполнительной, не могут применять административный метод воздействия на образование. То есть законодательная и исполнительная ветви власти, по нашему мнению, могут осуществлять государственное регулирование образования в обществе, а исполнительная власть в основном государственное управление. Роль же законодательной власти во главе с Федеральным Собранием Российской Федерации сводится к заслушиванию каждой палатой ежегодного доклада Правительства РФ о ходе реализации Федеральной целевой программы развития образования с дальнейшей публикацией в официальном печатном органе. При этом законодательством России не предусмотрено каких-либо механизмов воздействия со стороны Парламента на ход выполнения ФЦП развития образования. Кроме этого, воздействие на образование в обществе со стороны иных политических и общественных акторов весьма ослаблено. Так, п. 12 ст. 27 ФЗ № 273 создание и деятельность политических партий, религиозных организаций (объединений) не допускаются в государственных и муниципальных образовательных образованиях (1). Следовательно, ослабление позиций законодательной и судебной ветвей власти, иных политических и общественных акторов в образовательной политике не способствует образованию институциональных основ системы государственного регулирования образовательного процесса. В то же время весьма крепкие позиции исполнительной власти в воздействии на образование в обществе создает условия для усиления системы государственного управления образовательной сферой. Проанализируем особенности и механизмы влияния властей на образование при делении по вертикали. В современной России среди федеральных органов государственной власти в сфере образования полномочиями наделены Правительство России и подчиненное ему Министерство образования и науки. На первом месте в списке полномочий стоит разработка и реализация государственной политики в области образования. Полагаем, что на практике это положение не вполне соответствует действительности, так как разработку и реализацию основных направлений такой политики осуществляет (или должно осуществлять) высшее политическое руководство страны. В то же время ряд полномочий в области образования передан для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, ниженазванными полномочиями в полной мере также могут воспользоваться лишь исполнительные органы региональной власти. В России также происходит «обюрокрачивание» политики (создание новых институтов власти, рост числа чиновников, развитая коррупция). Социологические исследования показывают, что рост количества чиновников в современной России продолжается. К примеру, в царской России было 5 чиновников на 10 тыс. населения. Для сравнения, в СССР, считавшемся царством бюрократии, их было на максимуме 73 человека на 10 тыс. населения [7]. В 2013 г. в России было 102 чиновника на 10 тыс. населения, а в 2015 г. - 108. Для сравнения, в РСФСР в 1988 г. - 81 (рис. 1). При этом по рейтингу качества государственного управления Всемирного банка в 2013 г. Россия занимала 120-е место среди 210 стран (2). Рис. 1. Диаграмма роста количества чиновников на 10 тыс. населения Об эффективности деятельности нынешнего отечественного чиновничьего аппарата можно судить также по соотношению следующих показателей: население России составляет 2,5% от мирового; Россия владеет 30-40% мировых ресурсов; при этом свыше трети населения страны живет за чертой бедности [3]. Исследования показывают, что продолжается отчуждение государственного аппарата от общества. Вместе с тем анализ бюрократической лестницы свидетельствует о том, что высшую позицию в социальной структуре образования занимают представители высшей власти страны, которые формируют государственную политику в области образования. А представители высшего управленческого звена (работники министерства, сотрудники департаментов и т.д.) разрабатывают универсальные требования к содержанию и качеству учебных программ в соответствии с изменяющимися социально-экономическими и политическими условиями. Наряду с этим они осуществляют социальный контроль над системой образования, определяют систему формальных санкций в учебных заведениях. Административные работники нижнего звена (ректоры вузов и деканы, директора школ и училищ, завучи и т.д.) отвечают за осуществление процесса образования, корректируют и уточняют стратегию обучения применительно к данному учебному заведению, осуществляют оперативное руководство и контроль за работой преподавателей и поведением учащихся [8]. Отвлекаясь от сложной иерархической зависимости указанных должностей, следует обратить внимание на ту роль, которую выполняют административные работники в системе образования. Их главная задача заключается в том, чтобы принимать ответственные решения и формировать стратегию образовательного процесса: определять перечень основных дисциплин и последовательность их изучения, обеспечить материально-техническую базу образовательных учреждений и т.п. Они несут ответственность за формирование преподавательского корпуса, определяют нормативные требования к деятельности преподавателей и сотрудников, а также критерии оценки их труда. В любом случае такая иерархия административных работников в сфере образования предполагает существование только системы государственного управления и практически не оставляет места для механизмов государственного регулирования образовательного процесса. Рекрутирование и сменяемость элит в России пока не приобрели демократический облик. Следует признать, что у нас практически не оказалось и не сформировалось социальных групп кроме бюрократии, способных стать основой политической власти и сформировать политическую элиту. Складывается впечатление, что политическая элита хотя и заинтересована в качественном образовании большинства населения, но в настоящее время все действия с ее стороны сводятся лишь к заявлениям о своих намерениях. Так, например, исследователь С.В. Демченко в своей монографии пишет: «Целый ряд выступлений президента и премьер-министра следует рассматривать как некий новый политический курс, как достаточно четкое артикулированное „заявление о намерениях“ политический элиты» [6]. На практике политическая элита России недостаточно осуществляет политическое воздействие на социум в целях повышения качества образования в обществе, а большинство проблем в этой сфере полностью передоверяет государственному аппарату. Получается, что представители политической элиты лишь декларируют необходимость создания системы государственного регулирования образованием, но многочисленный госаппарат нейтрализует ее своей системой государственного управления. Пожалуй, можно согласиться с исследователем В.В. Вахромеевым, который полагает, что политическая элита практически не имеет возможности напрямую влиять на современный социум. Основным связывающим звеном между элитарными группами, с одной стороны, обществом и отдельными гражданами с другой он рассматривает государственный аппарат [2]. Однако современный госаппарат в России, по-видимому, уже ничего не может предложить обществу, кроме административных мер в управлении образовательным процессом. В то же время наглядно просматривается требование политической элиты к государственному аппарату в части, касающейся выполнения основных требований Болонского процесса. Однако нынешнее состояние российской политической элиты в целом, ее степень образованности и подготовленности свидетельствует о том, что у нее еще нет таких необходимых для элиты свойств, как сплоченность, единство целей и действий, высокий профессионализм, осознание ответственности перед народом. Она пока не обладает достаточной легитимностью [18]. Наверное, поэтому, несмотря на то, что в нашей стране со стороны высшей власти декларируется процесс либерализации политической системы, отсутствует эффективное политическое образование и добротные знания политиков об опыте мировых политических преобразований. «Хотелось бы привлечь внимание к парадоксальной ситуации не только в отечественной политологии, но и в обществе в целом, - пишет профессор Томского государственного университета А.И. Щербинин. - Российская политология существует де-юре с 1987 года. И, тем не менее, задача формирования политической дидактики в нашей стране не стоит на повестке дня. Наши коллеги пользуются дидактикой общей, несмотря на специфичность предмета политики» [22]. Возможно, что в результате существования сегодняшней образовательной системы у представителей современной российской политической элиты отсутствуют и не могут появиться умения по применению положительного зарубежного опыта проведения подобных политических экспериментов. Обрести продуктивный опыт эффективного воздействия в условиях многообразия социальных интересов современной России политическая элита может только путем повышения качества принимаемых политических решений и их действенной реализации, что будет способствовать общественному прогрессу, росту благосостояния народа, обновлению и оптимизации ее состава за счет лучших представителей из различных социальных групп. В современной России государственная политика в сфере образования нацелена на «формирование гибкой, подотчетной обществу системы непрерывного образования, развивающей человеческий потенциал, обеспечивающей текущие и перспективные потребности социально-экономического развития Российской Федерации» [5]. В настоящее время среди направлений политики в сфере образования в России важнейшими видятся повышение качества и доступности образования, создание системы непрерывного образования. Одним из способов реализации этих направлений является развитие и внедрение в образовательную практику электронного обучения [17]. Следует отметить, что наша страна располагает достаточным потенциалом, чтобы не только продвигать электронное обучение внутри страны, но и экспортировать его в другие страны, прежде всего в страны СНГ, где все еще велика доля русскоязычного населения [24]. А также справедливости ради стоит отметить и серьезное отставание электронного обучения в России от ведущих западных стран [25; 26]. Если смотреть с общей позиции развития электронного обучения, Россия находится только на втором этапе развития дистанционных образовательных технологий, в то время как развитый мир уже подошел к 4-й ступени: 1) традиционное дистанционное обучение, 2) электронное обучение (e-learning), 3) всеохватывающее обучение (m-learning), 4) всепроникающее (u-learning) обучение. Последние три ступени явились базой для создания новой learning-индустрии, которая успешно внедряется в образовательное пространство. России в этом пространстве пока нет. Таким образом, страна теряет позиции в этом пространстве, что ставит под угрозу цели, определенные государственными программами работы с соотечественниками за рубежом и Федеральной целевой программы «Русский язык» на 2011-2015 гг. Факторами, сдерживающими развитие электронного обучения в российских университетах, являются: - отсутствие соответствующей нормативно-правовой базы; - отсутствие реальных юридических механизмов защиты авторских и коммерческих прав на учебные и научно-методические разработки как на объекты интеллектуальной собственности; - отсутствие стандартов, определяющих состав и содержание учебно-методического комплекса, входящего в состав информационной обучающей системы. Для решения указанных проблем на уровне государства необходимо: 1) осознать проблему, которая по общественной значимости является национальным проектом; 2) принять решение о создании государственной корпорации, целью которой будет развитие новой индустрии - learning-индустрии; 3) разработать систему оценки качества в системе электронного обучения [17]. По всей видимости, российской властью был выбран вариант авторитарной модернизации, предполагающий ее сведение к технологическим изменениям, ограничением ее сферой экономики и не допускающий существенных преобразований политической системы и режима [15]. Она не является политической по своему характеру, а представляет способ легитимации власти. Ее перспективы связываются не с развитием гражданского общества, а усилением патерналистского государства и проведением политики «великой державы». Главным фактором модернизации выступает само государство в лице бюрократии. Таким образом, в качестве выводов отметим, что в современной России сформировалась система государственного управления образованием в обществе, которая, во-первых, обусловлена недостаточной степенью влияния политической элиты страны на формирование образовательной политики и передачей полномочий по реализации стратегии этой политики государственному аппарату. Во-вторых, система государственного управления образовательным процессом в настоящее время обусловлена высокой степенью влияния на этот процесс органов исполнительной власти. Однако система государственного управления образованием в связи с постоянно усложняющими социальными связями в образовании и вступлением России в Болонский процесс все больше порождает противоречий в отношениях между властью и обществом, между образовательными учреждениями и органами власти, между научно-педагогическими работниками и администрацией учебных заведений, между преподавателями и обучающимися. В обществе растет озабоченность по поводу качества образования, обострения вопросов занятости населения, несоответствия профессиональной подготовки требованиям бизнеса, несмотря на введение профстандартов, в связи с неэффективной образовательной политикой. Указанные противоречия показывают необходимость перехода к качественно иному способу влияния политической и государственной власти на образование в обществе - системе государственного регулирования. В свою очередь, система государственного регулирования образования в обществе предполагает возрастание роли законодательной и судебной власти, а также иных акторов политической системы (политических и общественных организаций, бизнеса) в воздействии на образовательный процесс в России. По сути, речь идет о формировании еще более высокой ступени системы влияния на образование в обществе - саморегулировании, которое позволит разрешить вышеназванные противоречия. ПРИМЕЧАНИЯ (1) См.: Федеральный Закон РФ «Об образовании в РФ» от 29 декабря 2012 г. № 273. (2) Резать будем? Почему количество российских чиновников растет, сколько бы их ни сокращали // Газета.Ru. 16.10.2015. URL: https://www.gazeta.ru/comments/2015/10/16_e_ 7825007.shtml. REFERENCES [1] Ancupov A.Ja., Shipilov A.I. Slovar' konfliktologa: 2-e izd. SPb.: Piter, 2006. [2] Vahromeev V.V. Politicheskaja jelita: teoreticheskie problemy analiza. Pod red. V.A. Truhanova. M.: OOO «Medina-Print», 2007. [3] Voslenskij M.N. Nomenklatura. M.: Zaharov, 2005. [4] Golosov A., Plotnjuk I., Filippovich A. Informacionnye tehnologii v obrazovanii: preimushhestva integracionnogo podhoda. Problemy teorii i praktiki upravlenija. 2006. № 8. [5] Gosudarstvennaja programma Rossijskoj Federacii «Razvitie obrazovanija» na 2013-2020 gody. URL: http://minobrnauki.rf/dokumenty/3409. [6] Demchenko S.V. Nacional'naja bezopasnost' i obrazovatel'naja politika v sovremennoj Rossii. Monografija. M.-Orel: Izdatel'stvo ORAGS, 2008. [7] Dzucev H.V. Narod i vlast'. Vlast'. 2003. № 6. [8] Doklad: Gosudarstvennaja vlast' i ejo mehanizm. URL: http://www.erudition.ru/ref/ id.49138_1.html. [9] Ivanov V.G. «Estestvennyj uroven' obrazovanija» kak faktor stabil'nosti politicheskogo rezhima. Chast' I. RUDN Jornal of Political Siences. 2011. № 4. [10] Ivanov V.G. «Estestvennyj uroven' obrazovanija» kak faktor stabil'nosti politicheskogo rezhima. Chast' II. RUDN Jornal of Political Siences. 2012. № 1. [11] Karadzhe T.V. Problema opredelenija «politicheskogo» v politicheskoj nauke. Voprosy politologii. 2013. № 3 (11). [12] Kin D. Demokratija i grazhdanskoe obshhestvo. Poslesl. M.A. Abramova. M.: Progress-Tradicija, 2001. [13] Klemeshev A.P., Kuksa I.Ju., Gareev T.R. Innovacionnye obrazovatel'nye programmy kak instrument strategicheskogo i antikrizisnogo upravlenija. Vysshee obrazovanie v Rossii. 2009. № 6. [14] Kozlova, G.N., Ovchinnikov, A.V. Istoriografija vzaimodejstvija vlasti i obshhestva v razvitii obshhego obrazovanija v Rossii XIX-XX vv. Jelektronnoe nauchnoe izdanie Al'manah Prostranstvo i Vremja. 2015. T. 8. Vyp. 1: Prostranstvo i vremja obrazovanija. [15] Krasin Ju.A. Modernizacija rossijskogo obshhestva: sootnoshenie jekonomiki i politiki. Vlast'. 2010. № 2. [16] Medvedev N.P. Problemy prepodavanija politologii v vysshej shkole. RUDN Jornal of Political Siences. 2014. № 2. [17] Pavljutenkova M.Ju. Aspekty obrazovatel'noj politiki v Rossii: razvitie jelektronnogo obuchenija. RUDN Jornal of Political Siences. 2014. № 3. [18] Politologija. Pod red. V.I. Volkovskogo. M.: GOU VPO «RJeA im. G.V. Plehanova», 2009. [19] Poslanie Prezidenta RF V.V. Putina Federal'nomu Sobraniju ot 03.12.2015 «Poslanie Prezidenta Rossijskoj Federacii». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_189898. [20] Filippova I.G. Korrupcija, demokratija i reguljatornaja jeffektivnost' gosudarstva. URL: http://mpra.ub.uni-muenchen.de/49951/MPRA Paper No. 49951. 19.09.2013. 08:21 UTC. [21] Chumakov D.D. Izuchenie modelej vzaimodejstvija grazhdanskogo obshhestva i instituta gosudarstva: teoretiko-konceptual'nyj aspekt. RUDN Jornal of Political Siences. 2014. № 3. [22] Shherbinin A.I. Politicheskoe obrazovanie. M.: Ves' Mir, 2005. [23] Jakovlev V.V. Transformacija politicheskogo rezhima v Rossii v konce XX - nachale XXI veka: Avtoref. dis. ... kand. polit. nauk. M., 2004. [24] Smart E-Learning Rossija 2011, 8-9 ijunja. Konferencija. Moskva. URL: http://www.elearning-russia.ru/last/e_learning_2011. [25] The Regulation of Higher Education. Edited by Martin Lodge (Julia Black, Andrew M. Boggs, Heather Fry, Nick Hillman, Stephen Jackson, Roger King, Martin Lodge and Simeon Underwood). Discussion Paper № 77. London School of Economics and Political Science, 2015. [26] Weeks M.K., Lawton S.B., Usdan M.D., Davis H.D. Legal Basis of State Relations to Nonpublic Schools. URL: http://education.stateuniversity.com/pages/2452/States-Education.html#ixzz4 NDHDxLUkH. @ Н.Н. Денисенкова

Об авторах

Наталья Николаевна Денисенкова

Автор, ответственный за переписку.
Email: natalya652008@yandex.ru
Стремянный переулок, 36, Москва, Россия, 117997

Список литературы