Formats of Russia’s Network Diplomacy in Africa

Full Text

Введение После распада Советского Союза и с началом процесса становления внешнеполитического курса «новой России» в начале 1990-х гг. наблюдалось снижение интереса Российской Федерации к Африканскому региону, сопровождавшееся постепенным понижением уровня политических и экономических связей между Россией и государствами Африки - традиционными партнерами СССР в годы холодной войны. Эта тенденция носила устойчивый долгосрочный характер. Об этом, в частности, свидетельствует то, что в первом внешнеполитическом документе стратегического планирования - Концепции внешней политики 1993 г. Африка относилась к «другим региональным направлениям»1 в системе приоритетов отечественной дипломатии. В аналогичных концепциях 20002 и 20083 гг. Африка занимала предпоследнее место, опережая лишь страны Латинской Америки и Карибского бассейна, а в 20134 и 20165 гг. уступила и им, замкнув иерархию региональных приоритетов. Ситуация начала кардинально меняться в середине 2010-х гг., когда окончательно проявилась тенденция по формированию многополярного мира. В этих условиях ключевой стратегической задачей дипломатии России стало содействие укреплению основ такого миропорядка, а Африка рассматривалась как один из влиятельных центров мирового развития в нем. На официальном уровне данное стратегическое видение нашло отражение в обновленной Концепции внешней политики 2023 г., где Африка в системе региональных приоритетов следовала за Исламским миром, впереди региона Латинской Америки и Карибского бассейна, Европы, США и других англосаксонских государств6. Кроме того, расширился и круг задач внешней политики России на данном направлении. Если ранее в документах акцент делался только на укреплении «разнопланового взаимодействия на двусторонней и многосторонней основе», то в п. 57 КВП 2023 г. были выделены принципы (прежде всего уважение суверенитета), конкретные сферы (политика, экономика и гуманитарный трек) и площадки (двусторонний уровень, взаимодействие с Африканским союзом и субрегиональными организациями, интеграционными объединениями, деятельность Форума партнерства «Россия - -Африка») сотрудничества. Данная тенденция обуславливает актуальность определения наиболее перспективных областей сотрудничества России и Африки с учетом пересекающихся интересов стран и специфики развития региона. Не менее востребованным становится поиск новых инструментов укрепления связей России с государствами Африканского континента, которые дополнили бы традиционное дипломатическое взаимодействие. Исходя из этого, цель настоящего исследования - показать, каким образом различные форматы сетевой дипломатии России - одного из новых инструментов дипломатии - могут быть использованы для развития партнерских отношений России и Африки. Теоретико-методологические основы исследования С учетом вышеобозначенной проблематики при подготовке статьи было проанализировано два блока теоретических исследований, прежде всего, политологического характера, а также некоторые научные труды исторической направленности. Такой мультидисциплинарный подход позволил автору не просто описать текущие тенденции развития отечественной сетевой дипломатии в Африке, в том числе связав с глобальными тенденциями развития этой формы дипломатии с опорой на системно-структурный метод исследования, но и проследить эволюцию изменений внешнеполитического курса России в регионе с применением сравнительно-исторического метода. Первый крупный блок исследований включает труды по африканской тематике. Длительное время в центре поля зрения западных исследователей находилось изучение места Африки в мировой политике [Harbeson, Rothchild 1991; Martin 2002; Haug, Braveboy-Wagner; Maihold 2021]. Данная проблема сохраняет актуальность по сей день, учитывая возрастающую экономическую мощь региона7, присоединение Африки к «Группе двадцати»8. Появляются работы, направленные на изучение региона в целом - особенностей политических и социально-экономических систем африканских государств9, проблем Африки [Nachum et al. 2023] (угрозе неоколониализма, региональным конфликтам, вызовам, связанным с низким уровнем развития, таким как политическая нестабильность и неустойчивость институтов власти, бедность, эпидемии и т.д.)10. Ряд исследований ориентированы на изучение отношений России и Африки. Их количество начало увеличиваться после проведения первого саммита «Россия - -Африка» в 2019 г.11, а особое внимание экспертов данная тема привлекла на фоне второго саммита и первого экономического и гуманитарного форума «Россия - Африка», прошедших в 2024 г. [Адрианов, Жучков и др., 2024]. Второй блок охватывает работы, посвященные сетевой дипломатии как таковой, ее особенностям и форматам. При изучении трудов отечественных и зарубежных авторов был сделан вывод о наличии двух подходов к определению понятия «сетевой дипломатии». В западной литературе акцент делается на полиакторности современной системы международных отношений [Keohane, Nye 1989; Metzl 2001], что требует перераспределения ответственности между государствами и другими акторами мировой политики [Pellerin 2010]. Такая цель может быть достигнута за счет укрепления неформальных институтов, образованных в ходе взаимодействия государств и неправительственных сторон («горизонтальные сети») или на базе наднациональных/супранациональных организаций («вертикальные сети»), которые сегодня приходят на смену традиционным государствам [Slaughter 2017]. Кроме того, западные исследователи большое внимание уделяют ИКТ как драйверу развития сетевого взаимодействия, а сетевую дипломатию ассоциируют с взаимодействием через соцсети [Castells 2009, Manulak 2019, Zaharna 2005, Cooper Ramo 2016]. Не отрицая важность цифровых технологий в развитии сетевой дипломатии, автор считает некорректным отождествлять понятия сетевой и цифровой дипломатии. В российской школе под сетевой дипломатией подразумевается форма многосторонней дипломатии, характеризующаяся открытостью, отсутствием жесткой иерархии [Лебедева, Морозов, Шебалина 2019; Колосова 2014] и формализованных институтов [Бурганова 2016, Воронцова 2017]. Подчеркивается, что ключевая роль в принятии решений сохраняется за государствами, а другие акторы выполняют совещательные функции [Кунина 2022]. В данном исследовании сетевая дипломатия будет рассматриваться именно в таком контексте. При этом будем исходить из того, что существуют различные форматы сетевой дипломатии - многопрофильные площадки для сотрудничества по политическим, экономическим и гуманитарным вопросам, а также рабочие группы и узкие форматы, создаваемые для решения конкретной проблемы, как правило, в сфере безопасности (для содействия урегулированию конфликта или противодействия новым вызовам и угрозам). Вместе с тем в отечественной научной литературе не хватает актуализированных исследований в сфере сетевой дипломатии. Малоизученными остается работа разных форматов сетевой дипломатии по укреплению связей России и африканских государств на глобальных площадках сетевого взаимодействия (БРИКС и «Группа двадцати»). Важность представляет и изучение специфики сетевого сотрудничества в рамках форума «Россия - Африка», вспомогательных диалоговых структур и площадок. Кроме того, целесообразным было бы определение перспектив развития иных форматов сетевой дипломатии России (узкопрофильных рабочих групп и форматов по урегулированию конфликтов) на африканском направлении. Форматы сетевого сотрудничества России и Африки - новые горизонты дипломатии Традиционно в налаживании диалога России со странами Африканского континента ведущую роль играют механизмы классического дипломатического взаимодействия на политико-дипломатическом треке - саммит «Россия - Африка», двусторонние контакты на высшем, высоком и оперативном уровнях, сотрудничество на многосторонних площадках по дипломатическим каналам (т.е. по линии официальных представителей соответствующих многосторонних структур). Вместе с тем по мере повышения значимости Африки для России возрастает актуальность поиска вспомогательных инструментов укрепления диалога с государствами данного региона, которые позволили бы привлечь другие заинтересованные стороны из неправительственного сектора, не создавая дополнительной бюрократической нагрузки. Оптимальными механизмами в данной связи могли бы выступить форматы сетевой дипломатии, не требующие формирования формализованных институтов для поддержания связей на постоянной основе. Востребованность развития форматов отечественной сетевой дипломатии в Африке связана и с особенностями внешнеполитической стратегии Российской Федерации. Прежде всего, как следует из КВП 2023 г., Африка рассматривается Россией как единый континент, и поэтому большое значение отводится сотрудничеству с многосторонними площадками - Африканским союзом, объединяющим все страны региона, а также субрегиональными организациями и интеграционными объединениями12. Кроме того, в силу слаборазвитой степени политико-дипломатического взаимодействия, сохранения ряда чувствительных сфер и отсутствия опыта контактов в отдельных сферах между Россией и некоторыми африканскими странами требуется поиск более гибких механизмов, которые закладывали бы почву для дальнейшего проникновения России в регион. Речь идет, в первую очередь, об экономическом и гуманитарном треках, где особую роль играет практикоориентированное взаимодействие бизнеса, научного сообщества и представителей гражданского общества. Преимущество сетевой дипломатии состоит в том, что ее форматы позволяют расширить число акторов, одновременно выстраивать взаимодействие с участием правительств, членов многосторонних объединений и неправительственных сторон. Это происходит за счет создания диалоговых площадок и структур (таких как, экономический и гуманитарный форум «Россия - Африка») и узкопрофильных рабочих групп, в том числе с опорой на потенциал существующих многосторонних структур. Так, использование инструментов сетевой дипломатии позволяет создать условия для решения проблемы недостаточного присутствия России в отдельных африканских государствах и укрепления имиджа Российской Федерации в регионе. Большое значение имеет то, что при таком подходе сохраняется взаимосвязь стратегического (политико-дипломатического) и оперативного уровня взаимодействия. В политологии на важность взаимосвязи различных уровней принятия решений в сфере внешней политики впервые обратил внимание Р. Патнэм - автор концепции «двухуровневой игры» [Putnam 1988]. Вместе с тем развитие форматов сетевого сотрудничества отвечает интересам самих африканских стран. Наибольшую потребность в этом испытывают государства, в которых наблюдается нехватка собственных ресурсов для поддержания на регулярной основе политико-дипломатических контактов, но заинтересованных в расширении экономических, гуманитарных и иных связей с Россией. Таким образом, происходит постепенное налаживание отношений «снизу» по линии многосторонних объединений и неправительственных структур, что служит подспорьем классической дипломатии и создает предпосылки для интенсификации многопланового сотрудничества России и Африки в будущем. Площадки сетевой дипломатии России в Африке Форматы сетевой дипломатии России, используемые на африканском направлении, условно можно разделить на два типа - глобальные площадки (БРИКС и «Группа двадцати») и специально созданный для развития регионального сотрудничества форум партнерства «Россия - Африка». БРИКС Важную роль в развитии сотрудничества между Россией и Африкой в рамках БРИКС играет ЮАР - государство, присоединившееся к объединению в статусе полноправного члена в 2011 г. Уже в 2011 г. на встрече глав пяти государств активно обсуждались вопросы содействия реализации инфраструктурных проектов в Африканском регионе13, в том числе была поддержана инициатива НЕПАД по индустриализации региона [Шубин, 2015]. Во время первого председательства ЮАР в 2013 г. на саммит в Дурбан были приглашены представители Африканского союза и 8 интеграционных объединений Африки, что заложило основу для создания нового формата взаимодействия с внешними партнерами - «БРИКС-аутрич» [Лагутина, 2022, с. 75]. Кроме того, в 2013 г. впервые в политическую повестку БРИКС были включены задачи проблемы урегулирования кризисов на Африканском континенте - в Мали, ДРК и ЦАР, а также политической нестабильности в Сахеле и районе Гвинейского залива14. Беспрецедентным с точки зрения продвижения интересов Африки на площадке БРИКС стал 2023 г. - год третьего председательства ЮАР (после 2013 и 2018 гг.). Ключевым достижением стало принятие решения о расширении структуры за счет 6 государств, два из которых (Египет и Эфиопия) представляют Африку15. Значимым положением итоговой II Йоханнесбургской декларации стало закрепление задачи по содействию укреплению роли Глобального юга в международных отношениях, в том числе в институтах глобального управления (ООН и валютно-финансовые институты - МВФ и Группа Всемирного банка)16. Сотрудничество России и Африки на площадке БРИКС не просто отвечает обоюдным интересам сторон в углублении кооперации по многочисленным политическим, экономическим и гуманитарным вопросам, но и соответствует стратегическому видению глобального миропорядка, которого придерживаются как Российская Федерация, так и страны Африки - формирующегося центра влияния. В частности, стороны объединяет стремление к поддержанию основ полицентричного мира, основанного на принципах суверенитета, равноправного сотрудничества государств, политического и экономического плюрализма, культурно-цивилизационного многообразия. В этой связи для африканских государств БРИКС могла бы стать площадкой для усиления своих позиций в мировых делах (включая повышение репрезентативности в институтах системы ООН), в процессе принятия решений по вопросам глобальной повестки, а для России - площадкой для согласования интересов и координации позиций, что обеспечивало бы дополнительную поддержку российских глобальных инициатив, а также выработку коллективных инициатив и их последующее продвижение на мировой арене. «Группа двадцати» «Группа двадцати» (G20) для России и африканских государств (помимо ЮАР участником Группы с 2023 г. является Африканский союз), так же как и БРИКС, выступает в качестве инструмента укрепления основ многополярного миропорядка. Однако в отличие от БРИКС в данном формате больший акцент делается на экономической составляющей. Изначально созданная как механизм антикризисного регулирования в ответ на Азиатский финансовый кризис 1998-1999 гг., развитие «Группы двадцати» получило дополнительный импульс на фоне глобального экономического кризиса 2008 г., когда впервые состоялся саммит участников [Hajnal 2014]17. Сегодня Группа представляет особый интерес для государств с развивающейся экономикой - стран Глобального Юга - стремящихся к повышению своей представленности в мировых экономических и валютно-финансовых институтах и участия в выработке и принятии решений по финансово-экономическим вопросам. В 2025 г. впервые функции председателя в G20 будет осуществлять африканское государство - ЮАР18. Поскольку четвертый год подряд председательство переходит к государству развивающегося мира (2022 г. - Индонезия, 2023 г. - Индия, 2024 г. - Бразилия), особое внимание уделяется вопросам содействия экономическому развитию, преодоления неравенства и реформирования глобальных валютно-финансовых институтов. Следует помнить, что у Группы уже есть опыт успешного согласования реформы Всемирного банка и МВФ. Так, на основании решений встреч в Вашингтоне (2008 г.), Лондоне и Питтсбурге (2009 г.), где были выработаны принципы реформы МВФ и Всемирного банка, в 2010 г. были увеличены квоты развивающихся государств и государств с переходной экономикой во Всемирном банке (на 3,13 %)19 и 6 % квот перераспределены в их пользу в МВФ20. Тем не менее в дальнейшем существенного прогресса на данном направлении достичь не удалось ввиду сохранения противоречий между развитыми государствами и Глобальным Югом. Несмотря на сложную геополитическую обстановку, оказывающую влияние и на работу «Группу двадцати», Россия продолжает полноценную деятельность в данном формате. Опираясь на поддержку развивающихся стран, она стремится не допустить политизации повестки данного механизма. В 2025 г. планируется, что диалог участников будет сосредоточен вокруг таких вопросов, как содействие инклюзивному экономическому росту, поддержанию продовольственной безопасности, развитию искусственного интеллекта и инноваций для достижения ЦУР21. Для ЮАР важным направлением станет проблема укрепления финансовой и экономической устойчивости стран Африки за счет снижения долговой нагрузки. Такая повестка вписывается в систему приоритетов, обозначенную в 2024 г. Бразилией. При этом могут возникнуть дополнительные трудности в работе «Группы двадцати» на фоне стремления ЮАР (а также входящих в «тройку» председателей США) включить в обсуждение вопросы урегулирования военно-политических кризисов на Украине и Ближнем Востоке. Экономический и гуманитарный форум «Россия - Африка» Прорывным моментом в развитии сетевой дипломатии России в Африке стало принятие решения о проведении экономического и гуманитарного форума «Россия - Африка» в дополнение к политическому саммиту22. Впервые форум состоялся в 2023 г., что ознаменовало завершение оформления двуединого механизма партнерства. Значимо то, что оба мероприятия (саммит и форум) прошли одновременно. Такая инициатива позволила повысить оперативность и эффективность практической реализации решений, принятых на политическом уровне [Столков, 2024]. В рамках первого форума прошла серия встреч между представителями бизнеса, СМИ, гражданского общества и научного сообщества в целях налаживания рабочих контактов. Практическим результатом стало заключение 146 соглашений между российскими и зарубежными компаниями, а также с органами власти государств Африки по экономическим вопросам23. Подавляющее большинство составили соглашения, ориентированные на содействие преодолению неравенства в странах Африки и укрепление технологического суверенитета стран-подписантов. На гуманитарном треке значительная доля пришлась на договоренности в области науки и образования (51 документ) и научно-технологического сотрудничества (10 документов)24. Организация форума имела и важную имиджевую составляющую. На его «полях» прошли культурные мероприятия - фестиваль культуры «Петербургские сезоны», молодежные встречи и спортивные состязания, концерты, дни национальной кухни, театральные вечера, показы фильмов и т.д. Цель такой программы заключалась в том, чтобы продемонстрировать культурно-цивилизационное многообразие многополярного мира, закрепить за Россией статус государства - центра продвижения традиционных духовно-нравственных ценностей, а за африканскими партнерами - статус самобытных, самодостаточных государств. Гуманитарная повестка в рамках партнерства «Россия - -Африка» носит не событийный, а системный характер. В дополнение к форуму активно поддерживается практическое сотрудничество неправительственных сторон в межфорумный период. Усиливается информационно-аналитическая работа с привлечением интеллектуального потенциала ведущих научно-исследовательских центров и институтов стран-участниц. Заключение Таким образом, использование инструментов сетевой дипломатии Российской Федерации в Африке позволяет решить целый комплекс задач как стратегического характера, так и более практических, узкоспециализированных. Возрастающее сотрудничество России и африканских государств в таких сетевых институтах, как БРИКС и «Группа двадцати», направлено на достижение одной из ключевых целей отечественной внешней политики - укрепление основ формирующегося многополярного мира. Африканский регион, в свою очередь, может использовать данные площадки для усиления своих позиций в мировой политике, заручившись поддержкой России в выработке подходов по реформированию архитектуры глобального управления за счет повышения репрезентативности в структурах системы ООН (прежде всего Совете Безопасности) и мировых валютно-финансовых институтах. Одновременно с этим сетевая дипломатия России в Африке играет роль подспорья политического трека, все активнее развивающегося на двустороннем и многостороннем уровне. Выстраивание связей с отдельными африканскими странами «снизу», т.е. с привлечением потенциала неправительственных сторон, обеспечивает решение проблемы недостаточной представленности России в некоторых субрегионах континента. Для самих же африканских стран такие площадки, как экономический и гуманитарный форум «Россия - Африка», помогают преодолеть трудности, связанные с нехваткой опыта и собственных ресурсов стран путем участия в сотрудничестве с Россией на правах государств - -членов ведущих интеграционных объединений и региональных организаций континента. При этом важно отметить, что экономический и гуманитарный трек развивается как продолжение трека политического - сотрудничество бизнеса, гражданского общества и научного сообщества происходит при четкой координации с национальными правительствами. Главная задача заключается в повышении уровня практической реализации стратегических приоритетов сотрудничества России и Африки в соответствии с решениями, принятыми на политическом уровне. Учитывая гибкость и практикоориентированность форматов сетевой дипломатии, целесообразным представлялось бы усилить российскую дипломатию в Африке посредством учреждения и развития форматов, создаваемых для решения конкретной прикладной задачи. Это могут быть рабочие группы, объединяющие правительственных и неправительственных экспертов, которые сосредоточены на разрешении социально-экономических проблем континента (именно они находятся в центре внимания большинства исследователей-политологов и политических деятелей), противодействии новым вызовам и угрозам, прежде всего, терроризму, наркотрафику, пиратству и угрозам в сфере использования ИКТ (поскольку эти проблемы обозначены в качестве главных рисков политической стабильности и безопасности африканского региона в итоговых документах политических саммитов «Россия - Африка» 2019 и 2023 гг.). Наконец, весомый вклад в укреплении безопасности могло бы сыграть учреждение различных форматов по урегулированию военно-политических кризисов. Россия в подобных форматах играла бы роль посредника в поиске компромиссов и содействовала бы выработке решений в рамках политического урегулирования по аналогии с тем, как это было в рамках «ближневосточного квартета», Астанинского формата по Сирии и других аналогичных площадок. Для африканских государств такие форматы были бы особенно привлекательными в связи с тем, что при их создании Россия неизменно придерживается принципа обеспечения принятия финального политического решения непосредственно сторонами конфликта, что подтверждает выдвинутая в КВП 2023 г. формула «Африканским проблемам - африканское решение».

About the authors

Valeriia I. Bulva

Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation

Author for correspondence.
Email: va.i.bulva@my.mgimo.ru
ORCID iD: 0000-0003-0378-363X

PhD (History), employee

Moscow, Russian Federation

References

Supplementary files