Features of the Water Policy of Armenia and Azerbaijan: A Comparative Analysis

Full Text

Введение Вода является дефицитным ресурсом во многих частях мира. Согласно отчету ООН, примерно половина населения мира испытывает острую нехватку воды (по крайней мере часть года)[98]. Эта проблема усугубляется на фоне климатических изменений. Кроме климатического воздействия на качество и количество воды негативно влияют проблемы, связанные с неэффективным управлением водными ресурсами, в том числе сточными водами, особенно на фоне роста хозяйственной деятельности человечества и урбанизации. По состоянию на 2022 г., 2,2 млрд человек не имеют доступа к безопасно управляемым услугам по снабжению питьевой водой[99]. Среди них 771 млн человек не могут получить доступ даже к базовым услугам по снабжению питьевой водой[100]. По отче там ООН за 2018 г., во всем мире 80 % сточных вод возвращаются в экосистему без очистки или достаточной очистки, ухудшая состояние водных ресурсов[101]. Сегодня водная безопасность является серьезной проблемой для многих стран. К 2040 г., по оценкам Всемирного банка, каждый четвертый ребенок будет жить в районах с острой нехваткой воды[102]. Для Южного Кавказа важное значение имеет эффективное управление трансграничными водными ресурсами. Речной бассейн Кура- Аракс охватывает восточную часть Грузии, 70 % территории Азербайджана и всю территорию Армении, что повышает необходимость синхронизации механизмов водной политики региональных государств относительно трансграничных водных ресурсов и укрепления систем мониторинга качества воды. Однако ввиду армяно- азербайджанских сложных отношений недостает эффективных механизмов совместного управления трансграничными водными ресурсами. Отсутствие регионального сотрудничества привело к тому, что борьба за воду стала определяющим аспектом постсоветских реалий южнокавказских стран. Правовые аспекты водной политики Армении и Азербайджана Армения располагает достаточным количеством водных ресурсов[103]. Однако их неравномерное распределение по территории республики, а также значительное колебание годового и сезонного речного стока повышают необходимость рационального водопользования. На решение этой цели направлены законодательные и институциональные реформы, успешно проведенные в последние два десятилетия. Правовой основой водной политики Армении является новый Водный кодекс Республики Армения (РА) (2002 г.), благодаря которому идет процесс внедрения принципов интегрированного управления водными ресурсами (ИУВР). Этот кодекс действует непрерывно и включает в себя такие приоритеты, как «создание соответствующих механизмов управления водными ресурсами; предупреждение вредного воздействия вод; обеспечение учета водных ресурсов; организация управления, охрана и развитие водных систем и т.д.»[104]. Для адаптации интегрированного подхода к управлению водными ресурсами законодательная база до сих пор подвергается планомерному пересмотру[105]. Последние изменения в кодекс были внесены в 2022 г. Согласно Водному кодексу Армении управлением водными ресурсами занимаются Орган по управлению и охране водных ресурсов (ст. 10), Органы бассейнового управления (ст. 11), Органы по управлению водными системами (ст. 12), Регулирующая комиссия (ст. 14). Следует отметить, что одним из важнейших шагов в рамках реформирования водной сферы Армении стало решение правительства о создании органов бассейнового управления (2003 г.). Согласно принятому решению было создано 6 территориальных подразделений (Ахурянский, Северный, Севанский, Разданский, Араратский, и Южный бассейны) с целью оптимального и децентрализованного управления водных ресурсов. Кодекс также предусматривает национальную водную политику (ст. 15) и водную программу (ст. 16), устанавливает необходимость разработки планов управления бассейнами (ст. 17), задачи мониторинга водных ресурсов (ст. 19.1). Правовыми основами ИУВР стали также такие ратифицированные и действующие юридические документы, как закон «О национальной водной политике» (2005 г.), закон «О национальной водной программе» (2006 г.), Дорожная карта водной политики (2020). В целом эти законы являются довольно обширными и служат прочной основой для планирования и управления в водном секторе [Yu, Cestti, Lee 2015]. Практической реализацией водной стратегии Армении занимаются Министерство окружающей среды, Комиссия трансграничных водных ресурсов, Водный комитет МТУИ РА, Инспекционный орган охраны природы и недр при правительстве РА. В 2006 г. был начат Национальный диалог по водной политике для вовлечения в процесс реформирования водной отрасли страны представителей разных министерств, научных кругов, государственных учреждений, международных организаций, частного сектора и НПО. В инструментарии водной политики республики можно выделить выдачу разрешений водопользования согласно принципам ИУВР, систему тарифов и сборов, базу данных государственного водного кадастра. В отличие от Армении Азербайджан испытывает серьезный водный дефицит. Главными особенностями водных ресурсов этой страны являются их ограниченность, неравномерное распределение и формирование 70 % всего объема водных ресурсов на территории сопредельных государств[106]. Согласно данным, предоставленным Государственным статистическим комитетом Азербайджана, с 2000 по 2023 г. возобновляемые ресурсы пресной воды сократились на 28,6 %[107]. При этом объемы водозабора и водопотребления возросли на 15 и 48 %[108] соответствен но, при увеличении общей численности населения на 22 % за тот же период. Такая ситуация привела к значительному сокращению доступной пресной воды на душу населения на 40 %[109]. Следовательно, Азербайджан очевидно нуждается в эффективном управлении водными системами, так как социально- экономическое развитие страны непосредственно зависит от обеспечения водной безопасности. Основным законодательным актом Азербайджана, регулирующим водный сектор, является Водный кодекс (1997 г.)[110], который периодически дополняется новыми законами. На основе этого документа приняты законы «Об экологической безопасности», «О водоснабжении и сточных водах», «О мелиорации и ирригации», «О муниципальном водном хозяйстве» и т.д., цель которых также заключается в эффективном управлении водными ресурсами. Азербайджанское руководство акцентирует развитие институционального механизма. Основным исполнителем государственной водной политики является Министерство экологии и природных ресурсов, которое отвечает за управление и охрану водных ресурсов. Ответственность за управление водными ресурсами также несут Министерство по чрезвычайным ситуациям, АОА «Азерсу», АОА мелиорации и водного хозяйства, Министерство здравоохранения. В отличие от Армении Азербайджан довольно поздно начал процесс внедрения принципов интегрированного управления водными ресурсами. Несмотря на то, что в Водном кодексе страны подчеркивалась необходимость управления водными ресурсами как по административно- территориальному принципу, так и бассейновому, тем не менее лишь в 2010 г. начались диалоги по ИУВР в контексте разработки национальной водной стратегии страны. В 2010 г. была создана внутриминистерская платформа «Национальный диалог по водной политике» для оказания поддержки осуществлению водных реформ. В 2020 г. была создана «Комиссия по мерам обеспечения эффективного использования водных ресурсов», результатом работы которой стало утверждение плана действий. Лишь в 2024 г. азербайджанское правительство утвердило Национальную водную стратегию страны[111], на основе которой базируются принципы ИУВР. Предполагается, что стратегия укрепит правовую базу Азербайджана и будет способствовать реализации принципов ИУВР. Стратегия рассматривает расширение национальной системы мониторинга водных ресурсов, создание комплексной базы данных о поверхностных и подземных водных ресурсах, а также улучшение сбора и очистки сточных вод по всей стране. На сегодняшний день в Азербайджане планы управления речными бассейнами по принципам ИУВР доступны только для ограниченного числа бассейнов[112]. Особенности и вызовы водной политики Армении В последние два десятилетия Армения достигла серьезных успехов в сфере реформирования законодательного и институционального механизмов управления водным сектором согласно принципам ИУВР, однако в практическом плане страна сталкивается с проблемами, препятствующими эффективному управлению водными ресурсами. Одной из характерных черт водной политики Армении является уязвимость мониторинговой системы, которая оказывает сильное влияние на рациональное управление водным сектором страны. Учитывая необходимость повышения эффективности мониторинга водных ресурсов, в последнее десятилетие Армения при поддержке ЕС стала принимать меры по модернизации и обновлению национальных сетей мониторинга, внедрению принципов Общей системы экологической информации, улучшению обмена данными между министерствами и различными ведомствами, общественностью, а также использованию новых технологий[113]. Водная политика Армении сталкивается с проблемами системы водоотведения и недостаточным качеством и количеством очистных сооружений сточных вод. В Армении только 70 % всего населения имеет доступа к централизованной системе канализации[114]. Около 579 (20 % населения) населенных пунктов не обслуживаются специализированными предприятиями, оказывающими услуги водоснабжения и водоотведения [Trancon, Halpern 2024: 36]. Несмотря на то, что 95 % городского населения имеет доступ к централизованным канализационным системам, большая часть этих систем построена в советские годы и находится в неудовлетворительном техническом состоянии. Ситуация с канализационной системой обостряется недостаточным качеством и количеством канализационных очистных сооружений (КОС) сточных вод. Армения нуждается в реконструкции старых или строительстве новых КОС, что требует больших финансовых средств. В 2020 г. Армения заняла 69-е место в мире по индикатору, оценивающе му эффективность водоочистки в стране[115]. Для достижения высокого уровня очистки водных ресурсов руководство Армении стремится привлечь инвестиции в строительство и модернизацию очистных сооружений. Помимо этого, власти Армении установили плату за водопользование и сброс загрязняющих веществ, рассматривая это в качестве наиболее эффективного способа улучшения экологической ситуации. В последние годы разрешение вопросов водоотведения и очистки сточных вод стало приоритетным направлением водной политики страны. Это направление включено также в «Программу финансирования и стратегии сектора водоснабжения и водоотведения Республики Армения на 2018-2030 гг.»[116]. По сравнению с региональными государствами Армения занимает лидирующее место в сфере питьевого водоснабжения. Однако изношенность действующей сети, недостаточный уровень внедрения системы бухгалтерского учета, отсутствие финансовых вложений, низкие тарифы на использование водных ресурсов привели к значительной потере воды. На систему общественного (централизованного) водоснабжения (в среднем составляет 20,5 % забираемой воды[117][118]) приходится основная потеря воды (в среднем 59 %)․ Несмотря на то, что Армения интенсивно работает над развитием общественного водоснабжения (уже подключено 96,1 % населения [119]) с привлечением частного сектора и международных инвестиций, потери воды по- прежнему значительны. Гидроэнергетика играет ключевую роль в водной политике Армении. Потенциал водных энергоресурсов страны составляет 21,8 млрд кВт∙ч. Наибольшим энергетическим потенциалом обладают реки Раздан, вытекающая из озера Севан, а также Аракс, Воротан и Дебет. В Армении действуют два крупных комплекса ГЭС - Севан- Разданский (560 МВт мощностью) и Воротанский каскад (404,2 МВт мощностью). Армения активно стимулирует строительство малых ГЭС. Однако при их эксплуатации страна сталкивается с вызовами сокращения и загрязнения водных ресурсов из- за недостаточного законодательного, технического и институционального регулирования. Изменение баланса сил в регионе после Карабахской войны 2020 г. привело к существенным изменениям в водной безопасности Южного Кавказа. Карвачарский и Лачинский районы, которые были водным донором как непризнанной Нагорно- Карабахской Республики (Арцах), так и Армении, перешли под контроль Азербайджана. Следовательно, после войны Армения стала довольно уязвимой, так как реки Арпа и Воротан, которые впадают в озеро Севан (здесь сосредоточено 80 % водных ресурсов страны), текут из Карвачарского района. «В результате Азербайджан приобрел не только новые источники водных ресурсов, но и гидрополитический козырь»[120]. И этот козырь станет инструментом политического давления на Армению. Бывший министр иностранных дел непризнанной Нагорно- Карабахской Республики, эксперт в водной безопасности Д. Бабаян допускал, что, «начав с гидродавления, Азербайджан может перейти и к гидротеррору»[121], что нередко практиковалось в советские годы со стороны азербайджанского руководства в отношении армянского населения Нагорного Карабаха [Бабаян, 2019]. Рычаги гидродавления со стороны азербайджанского руководства были использованы также во время гуманитарной блокады Арцаха (декабрь 2022 - сентябрь 2023 гг.). Кроме того, отрезание Азербайджаном электрических и газовых кабелей в Арцахе привело к зависимости местного населения от Сарсангской плотины в плане выработки электроэнергии, что, следовательно, стало одной из причин высыхания водохранилища, провоцируя экологическую катастрофу в регионе. Сегодня Армения ищет пути решения проблем, возникших в результате потеря контроля над водными ресурсами Нагорного Карабаха. Для достижения этой цели армянское руководство уже внедрило системы капельного орошения на более чем 5400 гектарах сельскохозяйственных земель. Вместе с тем для Армении Нагорный Карабах представлял собой значительный источник энергии из- за большого количества гидроэлектростанций, откуда Армения импортировала от 150 до 200 млн кВт∙ч в год[122]. Потеря контроля над этими ГЭС (37 станций) обусловила появление новых вызовов для экономики Армении. Особенности и вызовы водной политики Азербайджана На территории Азербайджана с середины XX в. прослеживается рост влияния климатических и антропогенных факторов на годовой сток трансграничных и местных рек [Иманов, Алиева 2019]. Вырубка лесов, сельское хозяйство и урбанизация, а также повышение температуры являются негативно влияющими факторами на речной сток страны [Abbasov, Smakhtin 2012]. Из- за интенсивного забора воды для орошаемого земледелия, производства энергии и хозяйственно- бытовых нужд значительную нагрузку испытывают особенно малые и средние реки бассейна Куры и Аракс. Глобальное потепление и активная хозяйственная деятельность населения Азербайджана способствуют не только усилению водного дефицита в стране, но и изменению гидрохимического режима речных вод, что создало серьезные проблемы для водного хозяйства республики. Не случайно защита водных ресурсов в качественном и количественном измерении, а также их рациональное использование для нужд экономики являются важнейшими экологическими проблемами в Азербайджане [Yolchiyeva, Hacjiyeva et al., 2020]. Основные проблемы, существующие в водной сфере Азербайджана, связаны с водоснабжением и управлением сточными водами. Услуги централизованного водоснабжения и водоотведения во всей стране предоставляет открытое акционерное общество «Азерсу» (100 % его акций принадлежат государству). Канализационные сети обслуживают только 78 % населения Баку (при этом 50-55 % локальных канализационных сетей не подключены к центральной канализации[123]), 32 % населения других городов и 36 % сельского населения. На 70 % площади Апшеронского полуострова отсутствует канализационная система[124][125]. При этом вся канализационная система нуждается в срочных восстановлении и модернизации. По официальным данным, 77 % коллекторно- дренажной сети и 72 % гидротехнических сооружений в Азербайджане являются советским наследием и не отвечают современным требованиям[126]. Согласно индикатору, оценивающему эффективность канализационной системы в стране, в 2020 г. Азербайджан занял 105-е место в мире, при том что Армения заняла 92-е место[127]. Водный сектор государства сильно страдает также из- за неэффективного управления сточными водами, причина которого заключается в качестве и количестве очистных сооружений. Например, в Баку очистке подвергается лишь половина собираемых сточных вод [Абдуев, 2020]. В Азербайджане очистные сооружения построены и сданы в эксплуатацию в пяти районных центрах (Гейгель, Загатала, Огуз, Масаллы, Джалилабад). По данным 2020 г., Азербайджан занял 84-е место в мире по индикатору, оценивающему эффективность водоочистки в стране[128], в то время как Армения заняла соответственно 69-е[129]. В сфере водоснабжения в Азербайджане проблемы связаны с потерей вод. Согласно официальным данным, лишь 51 % населения страны имеет доступ к системе питьевого водоснабжения[130]. Фактически 49 % населения удовлетворяет свои потребности в водных ресурсах путем самообеспечения, внося свой вклад в нерациональное потребление воды и создавая условия для усиления водного дефицита в стране. Основная потеря воды приходится на отрасли сельского хозяйства[131]. В среднем потери составляют 32,5 % от общего водозабора. Водная политика Азербайджана также сталкивается с проблемами мониторинга качества и количества водных ресурсов. Согласно отчету об оценке мониторинга вод в Азербайджане, подготовленному в 2019 г. в рамках «Водной инициативы ЕС плюс для стран Восточного партнерства», мониторинговая система этой страны нуждается в развитии и модернизации. В ближайшие годы тенденция уменьшения стока рек в Азербайджане сохранится. Водный дефицит Азербайджана, возможно, будет несколько смягчен за счет использования водных ресурсов территорий Нагорного Карабаха, которые перешли под контроль Азербайджана после Второй Карабахской войны (сентябрь- ноябрь 2020 г.). В данном контексте особое значение имеют Карвачарский и Лачинский районы, где сконцентрировано большинство истоков всех основных водных артерий Нагорного Карабаха (среднегодовой сток достигает до 2 млрд куб. м). На этих территориях формируется 25 % водных ресурсов Азербайджана. В данном контексте особое значение имеет Сарсангское водохранилище, которое в 2023 г. перешло под контроль Баку. Это водохранилище, потенциальным объемом 556 млн куб. м воды, сможет обеспечить орошение 95 тыс. га сельскохозяйственных угодий в 7 азербайджанских районах[132]. Необходимо подчеркнуть, что еще в 2013 г. руководство непризнанной Республики Арцах неоднократно выступало с предложением о разработке способов совместного использования Сарсангского водохранилища с Азербайджаном [Zanatta, Alvi 2024: 87]. Однако азербайджанская сторона отклонила это предложение, претендуя на весь регион. После победы в Карабахской войне азербайджанское руководство выступило с масштабными водными проектами. Компании из Турции и Израиля подписали контракты на модернизацию водной инфраструктуры в Азербайджане и Нагорном Карабахе. В целом невозможно не согласиться с мнением, что хотя «водный интерес и не был движущей силой конфликта, но, несомненно, был одним из основных факторов»[133]. Эксперты утверждают, что, несмотря на установление азербайджанского контроля над территориями Нагорного Карабаха, страна продолжит сталкиваться с серьезными проблемами в водной сфере из- за нехватки эффективных методов управления водными ресурсами. Азербайджанские эксперты бьют тревогу, что уровень водного стресса в стране резко растет[134]. ООН также поделилась неутешительными прогнозами, согласно которым Азербайджан в ближайшем будущем станет одной из 13 стран с самыми низкими объемами водных ресурсов на душу населения. Заключение В последнее десятилетие Армения и Азербайджан все большее значение придают интегрированному и комплексному управлению водными ресурсами, рассматривая механизмы эффективного управления и инклюзивные институты как способ преодоления серьезных проблем в системе предоставления государственных услуг в сфере водного хозяйства. Однако на пути политического и правового преобразования в области управления водными ресурсами эти страны сталкиваются с трудностями и проблемами. Государства нуждаются в дополнительном финансировании, не владеют полной информацией относительно водных ресурсов, характеризуются недостатком потенциала. Ситуация усложняется в плане управления трансграничных водных ресурсов, преобразование принципов и механизмов которого в условиях армяно- азербайджанских сложных отношений не синхронизировано. Отсутствует полный доступ к необходимым данным по водному сектору. В Армении прослеживается тенденция внедрения более современного водного законодательства (после независимости государства законодательство менялось дважды), политических механизмов, дорожной карты, концепции, программы и плана. В отличие от Армении Азербайджан оставил без внимания необходимость реформирования водного законодательства, однако недавно выдвинул свою стратегию водной политики. В национальном водном законодательстве Азербайджана упоминается только о бассейновом подходе, а в законодательстве Армении - почти все ключевые аспекты и концепции, связанные с ИУВР. Это показывает, что в Армении создана наиболее логичная и сбалансированная законодательная база для внедрения принципов ИУВР. В плане реформирования политических механизмов управления водными ресурсами эти государства учитывают почти все ключевые аспекты. Как показал анализ, Армения и Азербайджан достигли определенных успехов также на практическом уровне. Однако Армения опережает Азербайджан по эффективности канализационной системы, водоочистки, водоснабжения, о чем свидетельствуют также международные индикаторы по эффективности в данных направлениях. На качество и количество водных ресурсов Армении и Азербайджана негативно влияют не только антропогенные факторы, но и климатические. В регионе наблюдается снижение количества осадков, а уровень воды в Куре и Араксе в последние годы падает, в том числе из-з а плотин, расположенных выше по течению. Дело в том, что обе реки берут начало в Турции, которая в последние годы увеличила строительство объектов водной инфраструктуры на обеих реках.

About the authors

Larisa M. Aleksanyan

Institute of Scientific Information for Social Sciences of the Russian Academy of Sciences

Author for correspondence.
Email: larisa.aleksanyan@mail.ru
ORCID iD: 0009-0003-7913-1897

PhD in Political Sciences, Researcher at the Department of Asian and Africa

Moscow, Russian Federation

References

Supplementary files