The Doctrines of Water Justice in the Perspective of Multipolarity

Full Text

Введение Концепция «единого мира», в которой страны совместно работают над общими проблемами, основываясь на универсальных этических и правовых принципах и понятиях «справедливости» и «разумности», потерпела крах. Ценностные и культурные расхождения между народами и лидерами, различия в их видении будущего мира приводят к движению в сторону многополярности, а также возникновению новых межстрановых альянсов, базирующихся как на экономических, так и на аксиологических основах. Это требует пересмотра подходов к решению глобальных задач, в частности по преодолению климатического кризиса. Ключевым фактором климатических изменений является вода, что в рамках работы по адаптации к климатическим изменениям и противостоянию локальным трансформациям климата говорит о необходимости пересмотра подходов к управлению водными ресурсами и поиска новых принципов справедливого управления и распределения водных ресурсов в условиях многополярности и геополитической турбулентности [Николаев 2024b]. В этой связи актуализируется дискуссия о справедливости как аксиологической основе взаимодействия между различными социальными институтами на самых различных уровнях общественно- политического дискурса. Следует отметить, что проблематика водных ресурсов, в том числе во взаимосвязи с климатической повесткой, представляет интерес как для отечественных (В. К. Белозеров, К.П. Боришполец, В.И. Данилов- Данильян, А.Б. Лихачева, И.А. Макаров и др.), так и для зарубежных исследователей (T. Bredariol, J. Lim, L. Staas[6], F. Sultana [Sultana, Loftus 2019] и др.). Обращает на себя внимание, что на содержание работ зарубежных авторов по проблеме распределения водных ресурсов оказывают влияние доминирующие в западном обществе идеологические взгляды, которые в значительной степени противоречат сегодняшним особенностям многополярного характера международного взаимодействия. Идеологические принципы управления водными ресурсами в условиях однополярного мира Проанализируем причины, по которым номинальное наличие универсальных подходов не привело к разрешению проблем совместного использования и управления водными ресурсами. В контексте настоящей работы понятие однополярности подразумевает наличие глобального центра, в котором определяются единые для всего мира подходы к реализации межстрановых отношений в рамках климатической политики, а также к решению споров и порядку сотрудничества в части совместного или конкурентного использования природных ресурсов. В течение почти 80 лет таким центром выступала ООН. Сегодня общей рамкой для выработки решений в части использования водных ресурсов являются «Цели устойчивого развития». Так, ЦУР 6 «Обеспечение наличия и рационального использования водных ресурсов и санитарии для всех» включает в себя задачу по обеспечению комплексного управления водными ресурсами на всех уровнях, в том числе на основе трансграничного сотрудничества. Несмотря на наличие Цели, конфликты, возникшие вокруг использования водных ресурсов, только усугубляются (например, напряженность в бассейне Нила, конфликт в секторе Газа, ситуация в Центральной Азии, а также локальные экологические конфликты и напряженность вокруг использования вод озера Байкал). При этом ЦУР 6 не уделяет внимания важности воды в целях преодоления климатического кризиса. Кроме того, в задачах по достижению ЦУР 13 «Принятие срочных мер по борьбе с изменением климата и его последствиями» вода не рассматривается как ресурс, непосредственно задействованный в вопросах преодоления последствий климатического кризиса. Возможность согласованного решения проблем климата в масштабе планеты осложняется неравномерностью климатических изменений, фрагментацией глобального геополитического ландшафта и энергетическим кризисом. А опыт предыдущего периода, основанный на постулате совместного достижения нулевых выбросов как способе воздействия на климат, показал его практическую бесперспективность. Однако климатический вызов только усиливается, что ставит вопрос о необходимости поиска новых подходов к формированию мировой климатической политики. Важно определить интересы и области, которые одновременно были бы перспективны с точки зрения преодоления климатического кризиса и при этом доступны для практической реализации путем сотрудничества заинтересованных стран. Необходимо думать о предмете приложения усилий, который был бы актуален для каждого народа и государства (а значит, суммарно глобален), но при этом реализация таких усилий была бы практически осуществимой в условиях многополярного мира. Подходы к водной справедливости в условиях неоклассического реализма многополярности Многополярный мир неизбежно делает актуальным взгляд на проблему мировой климатической политики через призму неоклассического реализма. Соединяя в себе идеи Г. Моргентау и К. Уолца, неоклассический реализм рассматривает государство как совокупность влияния политических, законодательных и исполнительных институтов и характера взаимодействия каждого из этих институтов с обществом. Особенность неоклассического реализма состоит в его стремлении осознать поведение государства с учетом комплекса внутриполитических и международных факторов. В этой связи, рассматривая подходы к водной справедливости, можно выделить три точки зрения на водные ресурсы как объект: 1) гуманитарного; 2) биополитического; 3) экономического интереса. Так, вода как гуманитарный ресурс рассматривается через призму необходимого условия биологического существования человека. С учетом изменения климата гуманитарный аспект становится все более актуальным для стран с тотальным дефицитом водных ресурсов[7]. За первые два десятилетия XXI века, от засухи пострадало более 1,4 млрд[8] человек, и, согласно прогнозам, в ряде регионов Земли частота экстремальных засух будет только возрастать, усиливая тем самым процессы климатической миграции. Последнее, согласно Докладу ООН о состоянии водных ресурсов 2024 г.4, приводит к ухудшению водной безопасности в местах расселения, обусловливающей рост социальной напряженности и разворачивание гуманитарных катастроф. Гуманитарный аспект проблемы вододефицита связан также и с тем, что большинство случаев трансграничного использования водных ресурсов не отрегулированы соответствующими соглашениями. Согласно Докладу, около 40 % населения мира проживают в бассейнах трансграничных рек и озер, однако лишь пятая часть стран, совместно владеющих водными ресурсами, заключила трансграничные соглашения об управлении общими ресурсами. Очевидно, что отсутствие нормативно- правовой базы является одной из причин роста количества локальных конфликтов, особенно в странах Ближнего Востока и Африки. Гуманитарный аспект водной справедливости подразумевает, что прекращение доступа к воде означает и прекращение человеческой жизни. В результате гуманитарная справедливость должна рассматриваться как минимальная необходимость для биологической жизни человека. Концепция водной справедливости должна также учитывать, что при критической гуманитарной важности вода находится под управлением государства и регулируется национальным правом, то есть зависит от воли и решений суверенной власти. Это дает нам основание рассматривать воду как ресурс биополитики. Наконец, в современном мире вода выступает и как ресурс экономический. Водные ресурсы участвуют в экономических отношениях как непосредственно (плата за пользование, продажа водного ресурса, сдача в аренду водоемов для тех или иных видов экономической деятельности), так и опосредованно, как ресурс, участвующий в большинстве производств. Вода как экономический ресурс играет существенную роль во внутренней и внешней политике, затрагивая миллиарды людей и вызывая вопросы о подходах к справедливому распределению и доступу. Мы видим, что водные ресурсы становятся предметом конкурентной борьбы многочисленных интересов как самого человека, для которого вода является необходимым средством выживания, так и многочисленных субъектов экономической деятельности, преследующих свои интересы. Кроме того, в конкуренции участвуют субъекты внешнего контура: страны, осуществляющие пользование и управление общими водными ресурсами, руководствующиеся многочисленными внутренними интересами, в том числе вызванными дефицитом воды и изменениями климата, а также международные организации и институты, стремящиеся реализовать идеологию глобального управления природными ресурсами и установления единых этических норм и взглядов. 4 The United Nations World Water Development Report 2024: water for prosperity and peace // UN : the official website. URL: https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000388948 (accessed: 20.12.2024). Доктрины справедливости использования водных ресурсов и их перспективы в многополярном мире Аристотель в «Никомаховой этике» пишет, что «справедливое в смысле законного мы различили от справедливого в смысле равного отношения». При этом «равное отношение» может заключаться в справедливости распределяющей и уравнивающей. Подобные рассуждения о справедливости стали основой для внутриполитических и внешнеполитических правовых конструкций. Все конструкции могут быть рассмотрены в отношении использования ресурсов как непосредственно государствами, так и населением. При этом вопросы справедливости рассматриваются различными сторонами по-р азному. Наиболее детально этот вопрос был проработан в аспекте взаимодействия соседних государств, использующих общий источник воды. Характер подобных взаимодействий отражен в различных доктринах. Так, доктрина абсолютного суверенитета гласит, что страна обладает абсолютным суверенитетом над частью водотока в пределах своих границ. Государство может свободно отводить всю воду из международного водотока, не оставляя ничего для государств, расположенных ниже по течению, и при этом не обязано ни согласовывать, ни консультироваться с другими государствами в отношении своих действий. И хотя сегодня эта доктрина оспорена, ее влияние значительно не только в области политического диалога или его отсутствия, но и общественного восприятия совместного международного использования рек и озер внутри стран. В качестве примера проявления этой Доктрины можно взять проект по строительству канала «Кош- Тепа» Правительством Афганистана, который будет отводить до 30 % водотока Амударьи. Афганистан не участвовал в совместных договоренностях об использовании водных ресурсов в регионе Центральной Азии, а реализация строительства «Кош- Тепа» не была обсуждена с заинтересованными странами, несмотря на то, что последствия строительства будут фатальными. Прежде всего - для Узбекистана, который после введения канала в эксплуатацию потеряет до 15 % запасов воды[9]. Доктрина абсолютной территориальной целостности рассматривает трансграничную реку как общую собственность. Государство, которое находится ниже по течению, имеет своеобразное право «вето» на любые проекты государства, находящегося выше по течению, способные нарушить это течение или привести к изменению русла, скорости потока, объема или качества воды [Schroeder- Wildberg 2002]. Именно с позиции доктрины абсолютной территориальной целостности заключено соглашение между Правительством РФ и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод, которое вступило в силу 25 февраля 1997 г. Согласно соглашению, стороны разрабатывают единые бассейновые концепции охраны и использования трансграничных вод, определяют межгосударственное распределение водных ресурсов по конкретным водным объектам, согласовывают показатели качества вод в соответствии с международными нормативами, разрабатывают единую нормативно- методическую основу и принципы рационального использования водных ресурсов трансграничных вод. Обе доктрины оспариваются с точки зрения справедливости, так как лишают одну из стороны возможности использования своего суверенитета в полной мере. Попытка примирения двух рассмотренных Доктрин была реализована в так называемой Доктрине ограниченного территориального суверенитета, которая предусматривает, что государства имеют право эксплуатировать свои водные ресурсы только таким образом, чтобы деятельность на их территории не наносила существенного ущерба водным ресурсам, используемым другими государствами [McCaffrey 2000]. Эту доктрину позиционируют как принцип «справедливого использования», так как здесь одновременно (предполагается, что и в равной мере) ограничиваются суверенитеты государств, находящихся выше по течению, и тех, кто находится ниже. Ее положения нашли отражение в Конвенции о праве несудоходных видов использования международных водотоков ООН 1997 г. В частности, в ст. 5 идет отсылка к использованию, освоению и защите международного водотока «справедливым и разумным образом», что достигается путем выполнения обязательств не наносить своим использованием значительный ущерб общему водному ресурсу[10]. Однако отметим, что возможные противоречия между «справедливым» и «разумным» в различном прочтении этих терминов, равно как противоречия между «справедливым и разумным» и обязательством не наносить ущерб, в Конвенции никак не разрешены. Частным случаем доктрины ограниченного территориального суверенитета является доктрина абсолютной целостности реки. Она предусматривает, что государство не может изменять естественный поток вод, проходящих через его территорию, если это повлияет на воду в другом государстве. Доктрина подразумевает недопущение возможных изменений как вверх, так и вниз по течению [Giordano, Wolf 2003]. Интерес также представляет доктрина общности интересов, которая рассматривает водный ресурс как единую гидрологическую единицу, требующую единого управления [Мейроян 2019]. В рамках этой концепции Ассоциацией международного права в 1966 г. были разработаны так называемые Хельсинские правила использования международных рек[11], которые вводили такие понятия, как «бассейновый принцип» и «государства бассейна». Государства одного бассейна имеют право влиять на то государство, которое своими действиями может нанести вред в пределах всей водосборной площади, что существенно расширяет географию взаимодействия, но также и географию потенциального спора и конфликта. В спорах между государствами бассейна предлагается учитывать целый ряд факторов, которым должен присваиваться тот или иной вес в соответствии с принципами разумности и справедливости, например: y география бассейна, включая площадь водосборной площади на территории каждого государства бассейна; y гидрология бассейна, включая вклад воды каждым государством бассейна; y экономические и социальные потребности каждого государства бассейна; y интересы населения, зависящего от вод бассейна в каждом государстве бассейна; y наличие других ресурсов. В разработке упомянутых Правил осуществлена попытка соединения политического, экономического и гуманитарного взгляда на совместные водные ресурсы, так как предлагается учитывать масштаб и проблематику использования воды конечными потребителями - людьми, зависящими от вод бассейна. Однако в условиях неоклассического реализма многополярности такой подход скорее утопичен. Примером внутреннего противоречия этой концепции является политика России в части сохранения и защиты озера Байкал, к которому примыкает два региона - Иркутская область и Республика Бурятия, однако в бассейн озера попадает еще и третий регион - Забайкальский край, на население которого распространяются все экологические ограничения жизнедеятельности, что неизменно приводит к социальным претензиям в отношении их справедливости. Следует отметить, что все рассмотренные выше доктрины являются попыткой универсализации, не учитывающей отход современного мироустройства от космополитических принципов глобалистского развития, а следовательно, усиливающей риск невыполнения глобальных договоренностей. Тема установления единых принципов справедливости всегда будет сталкиваться с классической ситуацией теории игр, когда преимущество получает тот, кто не будет соблюдать общие правила. При этом в многополярном мире не существует единого признанного арбитра, а значит, не будет существовать и какого- либо механизма восстановления такой справедливости или приведения ее к «единому знаменателю». Две проблемы существующего взгляда на водную справедливость Первая проблема, которая затрудняет выход из тупика водной справедливости, - объектность постановки вопроса. Следует отметить, что вопросы использования водных ресурсов во всех упомянутых выше доктринах рассматривались как задача «дележа» существующего ресурса. Это проблема конкурентного потребления, которая неизбежно ведет к расколу. В этой ситуации в проигрыше остаются жители тех государств, которые слабее. А при отсутствии внешнего арбитра проблема только усугубляется. Вторая проблема - усиливающиеся климатические изменения, масштабы и сила которых заставляет сегодня некоторых ученых и политиков говорить о наступлении нового геологического периода - антропоцена, что делает многие предыдущие аксиологические и правовые подходы к вопросу водной справедливости попросту неактуальными. Сегодняшние климатические изменения - это чрезвычайная ситуация, с которой человечество не сталкивалось на своем исторически обозреваемом пути. Как следствие, немногочисленные трансграничные соглашения по совместному использованию водных ресурсов будут де- факто терять свою силу, так как перед суверенной властью возникают задачи выживания и преодоления внутренних гуманитарных и политических катастроф. При этом именно конкуренция за воду может стать триггером региональных столкновений. В то же время существующие институциональные международные механизмы предотвращения напряженности демонстрируют свою полную неэффективность [Лихачева 2023]. Это неудивительно: чрезвычайная ситуация выходит за пределы действующих правовых и даже этических конструкций. Суверенная власть реализует свои полномочия по несоблюдению существующих правовых конструкций и волевому установлению новых правил как на внутреннем, так и на внешнем периметре своей активности. Климатические изменения и ситуация объявленного «антропоцена» уже рассматриваются как исключительная ситуация и вносят существенные изменения в трактовку таких фундаментальных понятий, как «права человека» и «суверенитет» [Николаев 2024a]. В этих условиях понятие «справедливости» по отношению к конкурентному использованию водных ресурсов также лишается своей потенциальной системной основы. А это значит, что попытка решения существующего клубка проблем, ведущего к конфликтам и катастрофам, лежит не в плоскости поиска единых подходов к справедливости распределения, а, как представляется, в плоскости пересмотра отношения к предмету и цели распределения. Доктрина единства цели Мировая климатическая политика, базирующаяся на стремлении планетарного воздействия на климат путем снижения выбросов парниковых газов, в политологическом аспекте показала не только свою неэффективность, но и бесперспективность. В этих условиях формирование климатической политики вокруг достижения локальных целей и в рамках территорий, объединенных едиными проблемами климатических изменений, выглядит значительно более реализуемым проектом в условиях многополярности. Обозначенная особенность обуславливает необходимость создания новой жизнеспособной доктрины, учитывающей современные вызовы. Водные ресурсы, находящиеся в локальной климатической зоне, должны первоочередным образом рассматриваться не как ресурс потребления, а как инструмент воздействия на локальные климатические условия с целью повышения безопасности жизнедеятельности населения всей климатической зоны, что включает в себя достаточное и безопасное снабжение водой как основы жизнедеятельности, продовольственной и экономической безопасности. Неизбежность многополярности заставляет дефрагментировать и климатическую политику, рассматривая ее практическую реализацию в масштабе территорий, объединенных едиными климатическими изменениями. Если посмотреть на существующие водные конфликты, то они происходят как раз в зонах, которые испытывают одинаковые проблемы, связанные с изменениями климата. Исторически цивилизации и народы формировались во многом благодаря единству природных условий, прежде всего обусловленных водой (Л.И. Мечников, К. Виттфогель, Л. Гумилев). Однако последующие исторические события привели к появлению многочисленных границ и государств, политика суверенных властей которых обусловила подходы к использованию общих ресурсов, носящие характер «битвы» за биополитический и экономический ресурс [Mikhalev, Rakhimov 2024]. Если вернуться к первоистокам цивилизаций, то именно реализация совместных мероприятий по эффективному управлению водными ресурсами с целью нейтрализации локальных изменений климата становится общей целью для всех, кто расположен в локальной климатической зоне. Примером может служить климатическая зона, объединяющая страны Центральной Азии, а также Казахстан и прилегающие степные территории ряда российских регионов. Все они объединены не только едиными проблемами, связанными с изменениями климата, но и едиными целями по их преодолению. При этом все эти цели лежат в плоскости управления водными ресурсами, а попытки лишь частичного (в границах одного региона) решения существующих проблем не приводят к долгосрочным практическим результатам. Таким образом, имеет смысл рассматривать формирование новой доктрины, которую можно было бы охарактеризовать как доктрину единства целей, где управление водными ресурсами территории, объединенной едиными климатическими условиями и едиными целями по адаптации к изменениям климата и их нейтрализации, обеспечиваются приоритетностью гуманитарного взгляда на понятие справедливости. Выводы В условиях складывающейся многополярности и фрагментации международного сотрудничества ответы на глобальный климатический вызов требуют поиска новых подходов. Прежде всего - в части фундаментальных аксиологических основ, таких как «справедливость». Существующие доктрины справедливого распределения водных ресурсов, как основного фактора локальных климатических изменений, в условиях многополярности демонстрируют свою несостоятельность. Основная причина этого - конфликт между суверенными интересами, столкнувшимися с исключительной ситуацией климатических изменений, и исторически сложившимся взглядом на воду как на предмет потребительской конкуренции. При усилении влияния климата на локальные территории по всему миру необходим новый взгляд на водные ресурсы как на инструмент достижения целей по адаптации и нейтрализации климатических изменений в пределах локальных климатических зон. В этой связи предлагается Доктрина единства целей - это управление водными ресурсами территории, объединенной едиными климатическими условиями и едиными целями по адаптации к изменениям климата и их нейтрализации.

About the authors

Nikolay P. Nikolaev

National Research University Higher School of Economics

Author for correspondence.
Email: niknik@nikolaevonline.ru
ORCID iD: 0009-0008-6895-8692

Candidate of Political Sciences, Professor of the Department of Public Law, Faculty of Law

Moscow, Russian Federation

References

Supplementary files