The effectiveness of public administration as a factor in ensuring state policy on wildlife conservation: A theoretical and practical analysis

Full Text

Введение

На протяжении долгого времени (до первой половины XX в.) люди использовали природные ресурсы так, что это не наносило ущерба окружающей среде. Природные богатства добывались и применялись без чрезмерной интенсивности, благодаря чему сохранялся баланс между экономической деятельностью и экологической устойчивостью. Однако уже во второй половине XX в. на международном уровне поднимается проблема охраны окружающей среды. В результате антропогенной  деятельности происходит негативное воздействие, принимающее глобальный характер (Agapov, 2019:114). Поскольку превентивные меры сохранения природы не разработаны до настоящего времени, усиление антропогенной нагрузки на окружающую среду может привести к экологической катастрофе. В связи с этим возникает необходимость разработки и реализации на практике механизмов снижения воздействия человека на окружающую среду и стимулирование хозяйствующих субъектов к внедрению наилучших допустимых технологий (Gadzhiev, 2022:17).

Обеспечение экологической и продовольственной безопасности, сохранение биологического разнообразия представляют собой основу государственной экологической политики Российской Федерации. Одновременно реализация приоритетных направлений приводит к установлению для хозяйствующих субъектов дополнительных экологических требований в сфере предпринимательской деятельности (Bogolyubov, 2018:17). Ключевая задача заключается в обеспечении сохранения экосистем и их биологического разнообразия, что является важным условием устойчивого развития как для нынешнего, так и для будущих поколений. Указанная задача является основополагающим принципом концепции устойчивого развития, которая получила международное признание и закрепление в докладе «Наше общее будущее». Российская Федерация выражает солидарность и всестороннюю поддержку данной концепции, что находит свое практическое подтверждение (Broslavsky, 2021:16) в ее активном участии в многосторонних международных договорах, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

Таким образом, устойчивое использование диких животных представляет собой основополагающую задачу, которая направлена на реализацию на практике международных обязательств. Достижение такой задачи позволит обеспечить продовольственную безопасность страны, повысить качество жизни населения и успешное развитие экономических отношений. Устойчивое использование природных ресурсов требует разработки комплекса правовых мер. С помощью правового эффективного инструментария возможно обеспечить сохранение биологического разнообразия диких животных, сохранить популяции редких, исчезающих видов диких животных, повысить экономические и экологические показатели устойчивого использования ресурсов охоты и рыболовства, поддержать функционирование экологических систем удовлетворение интересов настоящего и будущего поколений. Актуальность исследования обусловлена существующими проблемами по реализации на практике стратегий, концепций, планов и других документов стратегического планирования в сфере устойчивого использования и сохранения объектов животного мира.

 В законодательстве о животном мире и доктрине экологического права наряду с концепцией устойчивого использования диких животных закреплено понятие «рациональное использование животного мира». Однако данные термины лишены четких дефиниций и однозначного указания их характерных признаков, что приводит к их концептуальному смешению. Проведенный теоретический анализ указанных категорий позволил установить наличие как общих, так и дифференцирующих характеристик между ними. Общие черты рассматриваемых понятий заключаются в их способности обеспечивать системный и комплексный подход к достижению оптимального баланса интересов общества и государства. Это реализуется посредством экологических, экономических и организационных мер, направленных на неистощительное использование ресурсов животного мира в течение длительного времени.

Однако данные концепции имеют ключевые отличия. Рациональное использование животного мира предполагает достижение баланса преимущественно между экологическими и экономическими интересами. В то же время устойчивое использование выходит за рамки этих отношений, дополняя их ориентацией на социальные аспекты. Устойчивое использование предусматривает активное вовлечение местного населения в процессы сохранения и использования объектов животного мира. Оно предполагает обеспечение доступа к охоте и рыболовству, участие граждан в организации экологического туризма, что способствует поддержанию их уровня доходов, качества жизни и занятости, связанных со сферой использования животного мира. Таким образом, устойчивое использование подчеркивает более широкий спектр интересов, включая социальные, и рассматривает их в неразрывной связи  с экологической и экономической составляющими.

Следует отметить, что в соответствии с актуальными тенденциями международно-правового регулирования особый акцент делается на защите окружающей среды, а сохранение биологического разнообразия воспринимается как одна из ключевых и приоритетных задач мирового сообщества. В данном контексте сохранение популяций диких животных всех видов для настоящего и будущих поколений приобретает статус одной из первоочередных целей международного сотрудничества государств. Необходимость решения данной задачи на международном уровне  обусловлена рядом объективных факторов. Во-первых, следует отметить трансграничный характер данной проблематики. Объекты животного мира не ограничены государственными границами, и их сохранение требует скоординированных действий всех заинтересованных государств.

Во-вторых, многообразие объектов животного мира, как например, на территории Российской Федерации, где обитает около 130 тысяч видов животных, что составляет около 8% всей мировой фауны, порождает многообразие общественных отношений, связанных с их устойчивым использованием. Регулирование данных отношений требует выработки единых международных стандартов и механизмов. Таким образом, сохранение популяций диких животных всех видов для настоящего и будущих поколений является комплексной задачей, требующей активного участия всех государств на основе принципов международного сотрудничества и взаимной  ответственности.

В своем выступлении на заседании Государственного совета, посвященном вопросам экологического развития Российской Федерации в интересах нынешнего и грядущих поколений, Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул наличие у России значительных запасов природных ресурсов. Глава государства отметил, что Российская Федерация выступает в качестве экологического донора для всего мира, обеспечивая практически десятую часть его биосферной устойчивости^[1].

В-третьих, объекты животного мира являются элементами экологической системы, важнейшими компонентами в процессе обмена веществ окружающей среды. Поэтому дикие животные оказывают прямое влияние на функционирование экосистем, на количественные и качественные показатели свойства почвы, растительного мира, а также окружающей среды в целом.

Актуальность проведения данного исследования обусловлена рядом факторов, среди которых основное место занимает отсутствие унифицированной и системной концепции, направленной на обеспечение устойчивого использования объектов животного мира. Действующая система правового регулирования этой сферы характеризуется фрагментарностью и недостаточной эффективностью в вопросах сохранения биологического разнообразия диких животных, что подчеркивает необходимость ее дальнейшего совершенствования. Создание и внедрение концептуальной основы, включающей комплекс взаимосвязанных правовых механизмов, является важной научно-практической задачей, от решения которой зависит успешность мер по охране биоразнообразия. Вместе с тем декларативный характер ряда положений стратегических документов, регулирующих охоту и рыболовство, снижает их эффективность и затрудняет достижение поставленных целей. Кроме того, отсутствие четко сформулированных критериев для оценки результативности государственного управления в данной области усложняет анализ эффективности реализуемых мер и препятствует своевременному внесению необходимых изменений в применяемые инструменты регулирования.

Таким образом, данная работа нацелена на восполнение указанных пробелов и формирование научно обоснованных предложений по совершенствованию правового регулирования в сфере устойчивого использования объектов животного мира. Поэтому исследование положительного зарубежного опыта по реализации документов стратегического планирования, направленных на сохранение всего биоразнообразия животного мира, считаем целесообразным с целью восприятия отдельных  эффективных правовых мер в действующее российское законодательство о животном мире.

 Государственная экологическая политика: теоретический анализ

Учитывая возрастающий интерес научного сообщества и общественности к вопросам глобальной экологической политики, степень эффективности реагирования на экологические вызовы в значительной мере определяется степенью готовности и потенциалом каждого отдельного государства к реализации необходимых мероприятий и разработке стратегий по их преодолению. Безусловно, любое международное экологическое соглашение должно быть поддержано государствами-участниками и реализовано в рамках национального законодательства в виде определения приоритетных направлений государственной экологической политики^[2]. Признавая ведущую роль каждого отдельного государства, важно, чтобы национальное законодательство закрепляло эффективные правовые меры государственного управления в сфере охраны окружающей среды, которые будут направлены на минимизацию негативных экологических последствий от экономической деятельности.

Экологическая политика характеризуется многообразием форм и направлений реализации. В частности, под глобальной экологической политикой понимается совокупность согласованных действий, осуществляемых на международном уровне различными межправительственными и неправительственными организациями, а также внедрение и выполнение норм, предусмотренных международными договорами, конвенциями и другими нормативно значимыми документами, направленными на решение экологических проблем планетарного масштаба (Belkharoev, 2022:115). Государственная экологическая политика представляет собой структурированный комплекс взаимосвязанных политико-административных, экономических, социальных и правовых инструментов, реализуемых специализированными органами государственной власти в пределах их компетенции с целью обеспечения экологической безопасности, устойчивого развития и сохранения природных ресурсов. Цель данной политики – обеспечение надлежащего экологического управления на территории государства, направленного на упорядочивание экологических отношений, а также на предупреждение, минимизацию и ликвидацию негативных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду^[3].

В период интенсивного развития промышленности и расширения производственных связей, к сожалению, наблюдается негативное воздействие на окружающую среду. Это проявляется в значительных изменениях в функционировании экосистем и резком сокращении популяций некоторых видов диких животных. Для смягчения последствий этой негативной тенденции критически важно разработать и внедрить на всех уровнях – национальном, региональном и местном – приоритетные направления экологической политики. В настоящее время многие государства уже приняли соответствующие документы стратегического планирования, включающие комплекс правовых мер, направленных на решение глобальных экологических проблем^[4]. Государственная политика в сфере охраны окружающей среды выступает в качестве императивного фактора обеспечения экологической безопасности на территории государства. Степень эффективности данной политики находится в прямой зависимости от всесторонней и детальной проработки ее основополагающих элементов. К таковым относятся: четко сформулированные цели и задачи, составляющие основу государственной экологической политики и определяющие ее приоритеты; детально проработанные концептуальные подходы и идеи, лежащие в основе политики и определяющие ее философию; всесторонне разработанная стратегия и тактика реализации экологической политики, включающая долгосрочные планы и конкретные механизмы достижения поставленных целей; всеобъемлющая и непротиворечивая правовая база, регулирующая все аспекты реализации экологической политики и обеспечивающая ее легитимность; эффективно функционирующие организационные и институциональные структуры, ответственные за претворение в жизнь положений экологической политики и координирующие деятельность всех заинтересованных сторон. Таким образом, достижение высокого уровня эффективности государственной экологической политики требует не только ее декларирования, но и тщательной детализации всех ее составляющих элементов (Abanina, 2022:42).

Конвенция о биологическом разнообразии обязывает стороны разрабатывать национальные стратегии, планы и программы устойчивого использования биоразнообразия. Таким образом, государства-участники данной Конвенции реализуют положения глобальной экологической политики в свои национальные документы стратегического планирования с целью сохранения всего биоразнообразия животного мира. Нормы международной Конвенции о биологическом разнообразии указывают на необходимость решения проблем устойчивого использования и сохранения биоразнообразия наряду с другими задачами, стоящими перед мировым сообществом. Одновременно документы стратегического планирования направлены на минимизацию последствий негативного антропогенного воздействия на окружающую среду (Shakirova & Kipngeno, 2020:201). Эффективность государственного управления в области охраны и использования диких животных осуществляется через призму мер правового характера, в том числе правового регулирования условий пользования дикими животными. К числу таких правовых мер относятся определение способов, сроков добычи объектов животного мира, организация особо охраняемых природных территорий, проведение экологической экспертизы, ведение Красной книги РФ, осуществление информационной функции государственного управления. Указанные правовые меры в их текущей форме не обеспечивают достаточного сокращения темпов негативного воздействия на популяции диких животных и их естественные экосистемы. Для достижения положительных изменений требуется внедрение комплексного подхода, который будет основываться на принципах устойчивого управления природными ресурсами и эффективного государственного регулирования.

Базовые принципы экологической политики Российской Федерации имеют конституционное обоснование, находя свое отражение в нормах природоохранного законодательства и стратегических документах планирования. В частности, Экологическая доктрина Российской Федерации предусматривает в качестве ключевых направлений и целей экологической политики страны сохранение целостности экологических систем и обеспечение экологической, а также продовольственной безопасности (Smagina, 2020:19). Достижение этих целей признается необходимым условием для сохранения природного наследия как для современного, так и для будущих поколений.

Вместе с тем недостаточно лишь формального нормативного закрепления данных целей и приоритетов. Наиболее актуальной задачей является разработка и внедрение действенного механизма их практической реализации. В контексте доктрины устойчивого развития высказывается позиция, согласно которой приоритетным вектором экономико-правового регулирования в Российской Федерации должно стать становление экологизированной экономики (Bobylev, 2016:43). Данный императив предполагает имплементацию основополагающих принципов устойчивого развития, а также трансформацию модели эксплуатации природных ресурсов от рационального к устойчивому природопользованию. В этой связи механизм реализации экологической политики государства должен базироваться на комплексном и системном подходе, направленном на достижение баланса интересов в сфере экологии, социальной сферы и экономики. Данный подход предполагает согласование интересов общества, государства и субъектов предпринимательской деятельности.

В контексте устойчивого развития экологическая политика представляет собой инструмент гармонизации взаимодействия общества и природы, обеспечивающий: предотвращение загрязнения окружающей среды и истощения природных ресурсов; сохранение биологического разнообразия; обеспечение экологической безопасности. Реализация экологической политики возлагается на государство и осуществляется посредством разработки и имплементации нормативно-правовых актов, экономических механизмов и информационно-просветительской деятельности (Sembaev, 2018:225).

Необходимо подчеркнуть дискуссионность дефиниции «государственная экологическая политика». Доктринальный анализ научных воззрений не позволяет констатировать наличие единого подхода к определению сущностных характеристик данного правового феномена. В юридической литературе представлены различные трактовки понятия «экологическая политика». Так, выделяют следующие подходы к его интерпретации: деятельность органов государственной власти, направленная на обеспечение надлежащего функционирования экологических систем (Atamanchuk, 2005:482); система мероприятий, реализуемых органами государственной власти в рамках их компетенции в различных сферах общественных отношений (Gizzatullin, 2015:60); комплекс документов стратегического планирования, регламентирующих вопросы взаимодействия общества и природы (Klyukanova, 2013:10); стратегия государства в сфере охраны окружающей среды и обеспечения права человека на благоприятную окружающую среду (Feraru, Rastvortsev & Blagadyreva, 2011:27); деятельность по обеспечению экологической безопасности (Rusin, 2017:10). Таким образом, анализ доктринальных дефиниций свидетельствует о том, что правовая категория «экологическая политика» включает в себя ряд взаимосвязанных элементов, таких как деятельность, комплекс мер, решения, средства и методы, направленные на достижение общественно значимого результата в сфере охраны окружающей среды.

Исходя из вышеизложенного, следует констатировать, что государственная экологическая политика представляет собой комплексный, многоаспектный правовой институт, охватывающий следующие ключевые направления деятельности органов государственной власти. Прежде всего, это разработка и реализация долгосрочных стратегий и программ, направленных на охрану окружающей среды, восстановление экосистем и предотвращение экологических катастроф. Важнейшую роль играет нормативно-правовое регулирование, обеспечивающее создание устойчивой законодательной базы, устанавливающей экологические стандарты, нормы в области природопользования и охраны окружающей среды, а также меры ответственности за их нарушение. Кроме того, одним из важных направлений государственной экологической политики является стимулирование экологически безопасных технологий и «зеленой» экономики. Государственная экологическая политика охватывает международное сотрудничество в области охраны окружающей среды. Сотрудничество с международными организациями, участие в экологических конвенциях, разработка и выполнение обязательств по международным соглашениям – все это позволяет  гармонизировать действия на глобальном уровне в борьбе с изменением климата, загрязнением окружающей среды и другими вызовами. Таким образом,  государственная экологическая политика представляет собой системный механизм, направленный на многоуровневое и комплексное решение экологических проблем через законодательные, экономические, научные, контрольные и образовательные меры.

Документы стратегического планирования в области рыболовства и охоты: проблемы реализации

Государственное регулирование в области сохранения и устойчивого использования водных биологических ресурсов представляет собой ключевую составляющую государственной экологической политики. С учетом стратегической важности рыбохозяйственного комплекса для экономики Российской Федерации управление данной сферой приобретает особое значение.

Перспективное развитие рыбохозяйственной отрасли рассматривается в качестве одного из приоритетных направлений социально-экономического развития страны, обладающего стратегической значимостью для обеспечения национальной продовольственной безопасности и устойчивого использования природных ресурсов. В целях обеспечения устойчивого развития отрасли до 2030 года разработана Стратегия развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации^[5], основанная на комплексном подходе к решению ключевых задач государственного регулирования в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Стратегия предусматривает реализацию комплекса мер, направленных на обеспечение рационального использования водных биоресурсов с учетом принципов экономической целесообразности и допустимой промысловой нагрузки. Реализация поставленных задач предусматривается посредством применения следующих научно обоснованных механизмов: внедрение и развитие инвестиционных проектов, направленных на модернизацию и создание новых объектов портовой инфраструктуры, производственных мощностей в сфере переработки, логистических центров и других элементов, обеспечивающих устойчивое и эффективное функционирование рыбохозяйственного комплекса. Кроме того, предполагается проведение комплекса экологических мероприятий, ориентированных на улучшение состояния водных экосистем и восстановление водных биологических ресурсов, включая расчистку водоемов, проведение мероприятий по зарыблению, а также реализацию мер по предотвращению и пресечению незаконной добычи водных биоресурсов (Bogolyubov, 2016:25). Реализация указанных мер будет способствовать повышению эффективности функционирования рыбохозяйственного комплекса, обеспечению продовольственной безопасности страны, а также сохранению и приумножению национального богатства в виде водных биоресурсов^[6].

Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса до 2030 г., определяя приоритетные направления развития отрасли, не содержит конкретных целевых индикаторов, направленных на обеспечение охраны окружающей среды и сохранение биологического разнообразия водных биологических ресурсов. Отсутствие в Стратегии количественных показателей снижения негативного воздействия рыбохозяйственной деятельности на водные объекты, целевых показателей восстановления популяций водных биоресурсов, находящихся в состоянии угнетения, а также показателей, отражающих уровень сохранения биоразнообразия водных экосистем, свидетельствует о неполном учете принципов устойчивого развития при формировании государственной политики в сфере рыбохозяйственного комплекса. Предлагаемая Стратегия регулирования использования водных биоресурсов, основанная преимущественно на критерии промышленной нагрузки, не отвечает в полной мере принципам устойчивого развития, предполагающим сбалансированный учет экологических, социальных и экономических факторов, что требует корректировки для обеспечения устойчивого развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации. В частности, необходимо: разработать и включить в Стратегию конкретные целевые показатели по охране и поддержанию экологических систем, а также по сохранению биоразнообразия водных биоресурсов; предусмотреть механизмы реализации принципов устойчивого развития в рамках Стратегии, в том числе через разработку соответствующих государственных программ и нормативных правовых актов. Внедрение указанных инициатив будет способствовать разработке и совершенствованию эффективной государственной политики в области управления рыбохозяйственным комплексом, ориентированной на устойчивое использование водных биологических ресурсов и сохранение экологического баланса, что обеспечит благоприятные условия для охраны природной среды в интересах как современного общества, так и будущих поколений.

Развитие рыбной отрасли представляет собой одно из приоритетных направлений государственной экономической политики. Государство осуществляет регулирование правоотношений в сфере рыболовства, руководствуясь принципами ускоренного развития отрасли, в том числе путем создания благоприятных условий для субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность в данной сфере. В частности, государственная политика направлена на: развитие и модернизацию объектов инфраструктуры, необходимых для осуществления деятельности в сфере рыболовства; предоставление мер государственной поддержки, направленных на стимулирование внедрения новых технологий в процессы рыболовства, рыбоводства, переработки и хранения рыбной продукции; создание условий для получения субъектами рыбохозяйственной деятельности доступных кредитных ресурсов на развитие бизнеса (Kovaleva, 2017:120). Изучение существующих нормативно-правовых документов, регулирующих процессы стратегического планирования в сфере рыбного хозяйства, позволяет выделить несколько серьезных проблем (Vypkhanova, 2017:187).  В частности, отсутствует официально утвержденный механизм оценки эффективности, что не позволяет объективно оценить результативность действующих государственных программ и мероприятий, связанных с рыболовством и рыбоводством. Также не проводится систематический мониторинг и анализ выполненных действий, что затрудняет своевременное выявление отклонений от установленных целевых показателей и их оперативное устранение (Vypkhanova, 2016:25). Помимо этого наблюдается недостаточная проработка долгосрочных планов, направленных на сохранение и восстановление запасов водных биоресурсов, что может угрожать устойчивости развития отрасли в перспективе. Кроме того, отсутствие четких механизмов привлечения ответственных лиц к ответственности за несоответствие целевым показателям снижает общую эффективность государственной политики в данной области. В этой связи представляется необходимым совершенствование системы стратегического планирования в рыбной отрасли, в том числе путем: разработки и утверждения методики оценки эффективности нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере рыболовства; совершенствования системы мониторинга и оценки результативности реализуемых мероприятий в рыбной отрасли; приведение документов стратегического планирования в сфере рыболовства в соответствие с требованиями основополагающих документов программно-целевого планирования позволит обеспечить эффективное и устойчивое развитие отрасли, рациональное использование водных биоресурсов и сохранение биологического разнообразия водных объектов.

По-прежнему остается нерешенным вопрос о мониторинге исполнения всех обозначенных в документах мероприятий. По мнению ученых, такой мониторинг направлен на исследование выполнения всех этапов реализации мероприятий в рамках документа стратегического планирования, эффективности деятельности органов государственной власти, целевого использования денежных средств в рамках государственного финансирования. В ходе правотворческой деятельности должны учитываться отчетные данные, полученные в ходе правового мониторинга. Одновременно данные правового мониторинга необходимо учитывать при формировании государственной экологической политики (Russkova, 2021:69). Предложенная Стратегия в сфере водных биоресурсов, основанная преимущественно на критерии промышленной нагрузки, не в полной мере отвечает принципам устойчивого развития, требующим комплексного учета экологических, социальных и экономических факторов.

Нормативно-правовые акты, регламентирующие стратегическое планирование в сфере охотничьего хозяйства, устанавливают правовые основы для рационального использования и охраны охотничьих ресурсов, определяя приоритетные направления государственной политики в данной сфере (Andreev, 2013:25). Стратегия развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года^[7] устанавливает в качестве своих целей обеспечение стабильного функционирования экологических систем, гарантирование доступа граждан к охотничьим ресурсам и стимулирование динамичного развития сектора охотничьего хозяйства. Тем не менее, следует отметить, что принципы устойчивого использования и охраны объектов животного мира, являющихся объектами охоты, не включены в число приоритетных векторов государственной политики в сфере охотничьего хозяйства. Стратегия не рассматривает принципы устойчивого использования охотничьих ресурсов как фундаментальные направления государственной политики, что противоречит положениям Конвенции о биологическом разнообразии, ратифицированной Российской Федерацией. Конвенция обязывает государства применять принципы устойчивого использования ко всему многообразию живых организмов. Игнорирование важности устойчивого использования объектов животного мира в Стратегии может привести к расхождению национального законодательства с международными обязательствами России и негативно отразиться на состоянии биологических ресурсов страны. Вместе с тем в настоящее время не разработан и не внедрен полноценный механизм практической реализации мер, направленных на устойчивое использование охотничьих ресурсов (Merebashvili, 2024:115). В связи с этим положения указанной Стратегии, касающиеся обеспечения устойчивого использования охотничьих ресурсов, имеют преимущественно декларативный характер без конкретных инструментов воплощения на практике. К примеру, к числу мер обеспечения доступности граждан к охоте Стратегия относит совершенствование способов выдачи разрешений на изъятие ресурсов охоты между охотниками на установленных территориях; разработку механизма закрепления охотничьих угодий за общественными объединениями; реформирование нормативной основы, закрепляющей право граждан на охоту. В большинстве случаев предлагаемые меры характеризуются декларативным характером и практической неисполнимостью, что обусловлено отсутствием разработанного механизма их реализации. Безусловно, меры, направленные на обеспечение доступности охоты, обладают перспективностью и функциональной обоснованностью, однако их формального закрепления в Стратегии недостаточно. Ключевое значение приобретает определение конкретных форм, процедур и порядка их реализации. Согласно позициям ряда ученых, успешная реализация таких мер требует четкого определения процедурных аспектов. Автор справедливо отмечает, что в случаях отсутствия соответствующих критериев в нормативных правовых актах их практическая эффективность существенно снижается (Vypkhanova, 2016:24).

Концептуальные положения в области охотничьего хозяйства являются составной частью регионального законодательства. Так, положения Концепции развития охотничьего хозяйства на период 2030 г.^[8] года Республики Башкортостан устанавливают основные векторы развития для решения экономических, экологических и социальных вопросов регионального значения в сфере охоты. Таким образом, нормы региональной Концепции отражают показатели устойчивого использования ресурсов охоты, закрепляя и реализуя при этом баланс социальных, экономических и экологических интересов общества и государства.

Таким образом, в настоящее время отсутствие четко разработанного и внедренного механизма практической реализации мер, направленных на устойчивое использование ресурсов охоты и рыболовства, значительно затрудняет достижение целей документов стратегического планирования в рассматриваемых сферах. По-прежнему законодатель основывается на принципах рационального использования ресурсов рыболовства, что не соответствует нормам международного права. В сфере охоты, несмотря на то что в документах декларируется важность устойчивого использования и сохранения охотничьих ресурсов, конкретные механизмы обеспечения этих процессов либо отсутствуют, либо недостаточно проработаны для их успешной реализации на практике.

Эффективность государственных программ по сохранению животного мира  в зарубежных странах

В некоторых зарубежных странах, помимо существующих основных законов о животном мире, активно создавались стратегические документы, посвященные вопросам сохранения и использования диких животных. На территории Соединенных Штатов Америки активное развитие получила идея устойчивого использования ресурсов природы посредством их «консервации» (Sifuna, 2021:925). Основными субъектами исполнения данных проектов являлись должностные лига государственных органов и местное население.

В трудах ученых нередко подчеркивается результативность отдельных программ, в рамках которых осуществляется имплементация принципов государственного управления и достигается баланс интересов физических и юридических лиц, а также органов публичной власти. В качестве примера можно привести программу, реализованную на территории Северо-Западной Намибии (Decker et al., 2019:514), результатом которой стало повышение уровня доходов местного населения посредством развития экологического туризма. Указанная программа характеризовалась минимальным уровнем требуемых материальных вложений со стороны местного населения, при этом обеспечив генерацию дохода для данной категории лиц (Krieps, 1996:465). Необходимо подчеркнуть, что вовлечение населения в реализацию программ, направленных на устойчивое использование объектов животного мира, выступает одним из фундаментальных социальных критериев Концепции устойчивого развития.

Другая программа, реализованная в Австралии была направлена на сохранение численности крокодилов (Decker et al., 2015:291). Результатом данного проекта стало обеспечение местного населения рабочими местами, увеличение численности крокодилов, повышение дохода от экспорта шкур крокодилов.

Следует отметить положительный опыт реализации Программы по устойчивому использованию природных ресурсов в Центральной Азии (Fainisi, 2013:147). Положения данной программы направлены на признание сохранения диких животных посредством привлечения местного населения к процессу управления. И эта практика принесла существенные результаты по восстановлению численности популяций отдельных видов диких животных. Так, на территории Республики Таджикистан активно привлекалось местное население для решения вопросов государственного управления по сохранению объектов животного мира. В итоге, по истечении пяти лет осуществления природоохранной деятельности, восстановилась численность отдельных популяций диких животных. При этом местное население получило экологические и экономические выгоды. В Кыргызстане были организованы две пилотные общинные организации, которые получили знания по принципам управления, осуществлению мониторинга и охране диких животных. В целях реализации Программы по устойчивому использованию природных ресурсов пользователям были предоставлены права на управление объектами охоты и ведения хозяйства на территории охотничьих угодий.

Исследование зарубежной практики имплементации стратегий сохранения и рациональной эксплуатации животного мира демонстрирует потенциал для стимулирования социально-экономического развития сельских территорий и повышения качества жизни населения, способствуя достижению баланса экономических, экологических и социальных интересов государства и общества (Giacomelli, 2019:211). Это подтверждается заявлениями участников 2-го Международного конгресса МСОП, которые считают устойчивое использование объектов животного мира примером эффективного и законного природопользования. В данном контексте представляется целесообразным предоставить местному населению, принимающему участие в реализации соответствующих программ, возможность получения экономической выгоды от природоохранной деятельности при условии неукоснительного соблюдения ими обязательств по сохранению объектов животного мира. В рассматриваемых Программах и проектах можно наблюдать тот факт, что вовлечение местного населения в их реализации приводит к положительным результатам. Однако следует отметить противоположенные случаи, когда подобная практика активного участия общественности приводила к отрицательным «провальным» результатам (Ponomarev, 2017:147).

Анализ опыта зарубежных стран в сфере реализации стратегий сохранения объектов животного мира свидетельствует о его эффективности и потенциальной применимости отдельных правовых механизмов в российском правовом поле с целью совершенствования действующего законодательства о животном мире. В частности, представляют интерес следующие правовые конструкции, используемые в зарубежном законодательстве.

1. Принцип активного вовлечения местного населения в процессы управления ресурсами животного мира. Данный принцип предполагает создание механизмов участия граждан и общественных организаций в разработке и реализации мер по охране и использованию объектов животного мира, что способствует повышению эффективности природоохранных мероприятий.
2. Опыт воплощения в жизнь многосторонних программ и стратегий, ориентированных на активизацию экономического и социального прогресса регионов, неразрывно связан с необходимостью сохранения биологического разнообразия. Такая взаимосвязь позволяет гармонично совместить потребности в охране окружающей среды с задачами социально-экономического роста, создавая тем самым условия для рационального и долгосрочного использования природных богатств.
3. Развитие экологического туризма представляет собой значимый инструмент в снижении уровня браконьерства и формировании экологически ответственного отношения к объектам фауны. Экотуризм предоставляет возможность создания альтернативных источников дохода для местного населения, что, в свою очередь, снижает экономическую привлекательность нелегального использования природных ресурсов.

Комплексный сравнительно-правовой анализ положений зарубежного и российского законодательства, регулирующего охрану животного мира, открывает значительные перспективы для разработки и совершенствования инновационных подходов к обеспечению сохранения биологического разнообразия и устойчивого управления природными ресурсами.

Заключение

В итоге следует сделать следующие теоретические выводы.

1. В рамках анализа стратегического планирования в сфере рыбного хозяйства выявлены существенные препятствия, ограничивающие его интенсивное развитие. К числу основных проблем относятся высокие административные барьеры и значительные инфраструктурные ограничения, которые создают неблагоприятные условия для эффективного ведения деятельности. Данные факторы обуславливают низкую результативность государственного администрирования в данной области. В документах стратегического планирования отсутствуют четко сформулированные показатели и критерии, используемые для оценки и направления развития отрасли.
2. Исследование документов стратегического планирования, направленных на сохранение и устойчивое использование ресурсов охоты, позволяет провести оценку эффективности реализации планировочной функции. Одновременно отмечается недостаток показателей, отражающих экономические и социальные аспекты деятельности региональных органов государственной власти.
3. Предлагаются следующие доктринальные показатели, характеризующие эффективность государственного управления в области регулирования фаунистических правоотношений: 1) обеспечение сохранения и поддержания видового и генетического разнообразия животного мира; 2) поддержание функционирования и стабильности экологических систем; 3) сохранение способности животного мира к воспроизводству и устойчивому развитию; 4) обеспечение и расширение долгосрочных социально-экономических преимуществ, направленных на удовлетворение потребностей общества.
4. Анализ положений стратегических документов планирования показывает, что в Российской Федерации пока не сформирован целостный подход к реализации правовых мер, направленных на сохранение всех видов диких животных. Опираясь на положительный опыт зарубежных стран в области разработки и применения стратегических документов, связанных с охраной и устойчивым использованием животного мира, необходимо сформулировать подход, который учитывал бы эти примеры и соответствовал бы международным обязательствам, предусмотренным Конвенцией о биологическом разнообразии.
5. Представляется необходимым совершенствование системы стратегического планирования в рыбной отрасли, в том числе путем: разработки и утверждения методики оценки эффективности нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере рыболовства; совершенствования системы мониторинга и оценки результативности реализуемых мероприятий в рыбной отрасли.
6. Изучение документов стратегического планирования в области использования животного мира показывает, что отсутствует единый документ, определяющий направления государственной политики по сохранению всех компонентов животного мира. На данный момент не применяется комплексный подход к решению этой задачи. В связи с этим возникает необходимость разработки и утверждения основных положений Концепции устойчивого использования животного мира.

_{¹ Заседание Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений. 27 декабря 2016. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/ state-council/53602 / (дата обращения: 23.09.2024).}

_{² О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 // СЗ РФ. 2021. № 27 (часть II), Ст. 5351.}

_{³ О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года. Указ Президента РФ от 07.05.2024 N 309 // СЗ РФ. 2024. № 20, Ст. 2584.}

_{⁴ Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации. Указ Президента РФ от 21.01.2020 № 20 // СЗ РФ. 2020. N 4. Ст. 345.}

_{⁵ Об утверждении Стратегии развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 года. Распоряжение Правительства РФ от 08.09.2022  № 2567-р (ред. от 07.02.2025) // СЗ РФ. 2022. № 38. Ст. 6481.}

_{⁶ Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации отраслей агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 года. Распоряжение Правительства РФ от 23.11.2023 N 3309-р // СЗ РФ. 2023. № 50. Ст. 9093.}

_{⁷ Об утверждении Стратегии развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 03 июля 2014 г. № 1216-р // СЗ РФ. 2014. № 28. Ст. 4107.}

_{⁸ Концепция развития охотничьего хозяйства Республики Башкортостан на период до 2030 года: утв. постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 мая 2013 г. № 214 [Электронный ресурс]. // Официальный Интернет-портал правовой информации Республики Башкортостан. Режим доступа: http://www.npa.bashkortostan.ru. 29.05.2013 (дата обращения: 23.09.2024).}

About the authors

Svetlana V. Ivanova

Author for correspondence.
Email: servis-05@list.ru
ORCID iD: 0000-0002-9723-0990
SPIN-code: 5586-9807

Doctor of Legal Sciences, Associate Professor, Head of the Department of Theory of State and Law, Orenburg Institute (branch)

References

Supplementary files