International and national legal aspects of standardization in public procurement

Full Text

Введение

В обществе, где каждый привык пользоваться результатами передовых технологий, сложно представить себе жизнь без определенных стандартов, нацеленных на унификацию выпускаемой продукции на основе единообразия предъявляемых к ней требований, в том числе по качеству и безопасности. Данная унификация продукции, называемая также стандартизацией, позволяет добиться значимых экономических эффектов: например, только в автомобильной промышленности столетие назад стандартизация обеспечивала ежегодную экономию затрат автопроизводителей на уровне 750 млн дол. США (Agnew, 1924: 269). К другим важным результатам стандартизации исследователи относят адаптацию и поддержку инноваций (Gottinger, Ladu & Blind, 2023: 190), сохранение и улучшение окружающей среды (Rainville, 2017: 1030), сокращение сроков выполнения работ (Hinds, 1933: 113–123).

Сами стандарты представляют собой утвержденные признанными органами документы, содержащие характеристики товаров или услуг либо соответствующих процессов и методов производства, которое предназначены для всеобщего, многократного применения и соответствие которым не является обязательным (ст. VI Соглашения о государственных закупках ВТО^[1]). Альтернативные нормативные определения стандартов представлены в Протоколе о техническом регулировании в рамках Евразийского экономического союза^[2], а также в ст. 2 Федерального закона о стандартизации^[3].

Понимая важность работ по стандартизации, каждое государство создало собственные органы по стандартизации и отраслевое законодательство в сфере стандартизации. Россия, где в рамках Федерального закона о стандартизации Росстандарт проводит государственную политику в области стандартизации, не стала исключением.

Заинтересованность различных стран в стандартизации связана еще и с тем, что зачастую государство – крупнейший покупатель продукции на отечественном рынке. Например, в России совокупный объем заключенных контрактов по правилам Федерального закона о контрактной системе^[4] составил почти 11 трлн руб. только за 2024 г.^[5] В этой связи необходимость использования документов по стандартизации в российских государственных закупках закреплена на уровне Федерального закона о контрактной системе.

Проблемы правового регулирования стандартизации и технического регулирования являются предметом исследования ряда авторов, рассматривавших в своих работах соотношение законодательства о стандартизации и техническом регулировании, исследовавших правовую природу стандартов, вопросы неоднозначности терминологического аппарата, который используется в законодательстве о стандартизации и законодательстве о техническом регулировании (Andreeva, 2018; Panova, 2019).

Особенностью законодательства в сфере закупок является значительный объем международно-правового регулирования: многие государства имеют ряд международных обязательств по применению документов по стандартизации в закупочной деятельности, которые должны быть имплементированы в национальное законодательство. В этой связи актуальным является рассмотрение требований международных актов в части применения документов по стандартизации в закупках в сочетании с национальным законодательством отдельных государств.

Международно-правовые аспекты стандартизации в государственных закупках

Проблемы применения документов по стандартизации являются значимым вопросом Соглашения по техническим барьерам в торговле ВТО^[6], Договора о ЕАЭС и иных международных договоров. Преодоление имеющихся технических барьеров, которые обусловлены различиями в технических регламентах и стандартах, а также «местных» правилах, является неотъемлемым условием решения задачи по расширению доступа участников международных соглашений на мировой рынок.

Наряду с преодолением технических барьеров в сфере стандартизации международные договоры универсального и регионального характера нацелены на урегулирование порядка применения документов по стандартизации непосредственно в государственных закупках.

Правовые средства преодоления технических барьеров  в сфере стандартизации

ВТО рассматривает технические барьеры в ходе применения документов по стандартизации в рамках Кодекса добросовестной практики применительно к разработке, утверждению и применению стандартов, включенного в текст Соглашения по техническим барьерам в торговле ВТО^[7].

Указанный кодекс обязывает органы по стандартизации не допускать разработки, утверждения и применения стандартов так, чтобы создавались избыточные препятствия в международной торговле. Такие же требования статья 2 Соглашения по техническим барьерам в торговле ВТО устанавливает к техническим регламентам.

Другими словами, ВТО признает, что документы по стандартизации и технические регламенты, которые не отвечают требованиям Соглашения по техническим барьерам в торговле ВТО, могут являться скрытым ограничением импорта иностранной продукции. Как справедливо отмечается в литературе (Panova, 2019: 59–66), в отношении стандартов уместно говорить о «концепции технического барьера», что означает использование стандартов в целях обеспечения безопасности продукции с одновременным запретом на применение стандартов для противодействия легальной торговой практике.

Вместе с тем появившуюся у органов по стандартизации обязанность не допускать избыточные препятствия в международной торговле можно считать средством предотвращения (превенции) новых ограничений и, соответственно, значимым правовым инструментом для преодоления технических барьеров.

Иные международные договоры с участием России также называют отличия в стандартах одним из видов технических барьеров в межстрановой торговле. К таким международным договорам следует отнести Соглашение о порядке и условиях устранения технических барьеров во взаимной торговле с третьими странами^[8], и Соглашение государств – членов Таможенного союза об устранении технических барьеров во взаимной торговле с государствами – участниками Содружества Независимых Государств, не являющимися государствами – членами Таможенного союза^[9].

Эти соглашения предполагают нейтрализацию технических барьеров в сфере стандартизации посредством взаимного признания имеющихся результатов оценки соответствия. Это означает, что органы по стандартизации различных государств должны сопоставлять между собой обязательные требования^[10] на идентичную продукцию, и в случае достаточного соответствия этих требований друг другу признавать возможность продажи иностранных товаров на территории своей страны без последующего прохождения процедур обязательной сертификации и/или государственной регистрации по национальным правилам.

Безусловно, взаимное признание существующих результатов оценки соответствия позволяет значительно сократить издержки выхода производителей товаров на зарубежные рынки и потому также является значимым правовым средством преодоления технических барьеров в сфере стандартизации. Пример такого взаимного признания представлен в Консультативном заключении Суда ЕАЭС от 30.05.2023 № Р-1/23, где рассматривался вопросы маркировки молочной продукции и взаимного признания средств ее идентификации.

Еще одним правовым средством, направленным на противодействие возникновению технических барьеров, является механизм согласования вводимых стандартов. Фактически все международные стандарты были приняты именно по результатам согласования стандарта различными государствами, что позволяет минимизировать технические барьеры за счет внедрения единых универсальных технических требований к продукции.

Полноценное и своевременное применение перечисленных правовых средств для преодоления технических барьеров в сфере стандартизации представляется чрезвычайно важным. В противном случае высокие транзакционные издержки, связанные с заключением сделок, существенно ограничат объемы международной торговли (Mokhov, 1999: 356). И даже внутри одной страны поставщики товаров нередко сталкиваются с последствиями недостаточной гармонизации стандартов: например, во франкоговорящей части Швейцарии длительное время применялся стандарт цветного телевидения SECAM, а в немецкоговорящей части – стандарт PAL, что создавало дополнительные неоправданные издержки для производителей и поставщиков телевизионного оборудования (Ruzhevicius, 2010: 8).

Также следует подчеркнуть, что попытки использовать документы по стандартизации в целях воспрепятствования импорту неоднократно имели место на практике, во многом ввиду простоты использования данного подхода. В частности, примерно 70 лет назад Израиль активно использовал стандарты в протекционистских целях, в то время как Соглашение о ВТО предписывает их использование для обеспечения качества поставляемой продукции. И вплоть до 90-х гг. ХХ в. в Израиле наблюдалось противостояние ассоциаций промышленников, поддерживавших использование стандартов для ограничения импорта, и Министерства финансов, выступавшего за отмену подобного способа применения стандартов (Fedorchenko, 2012:56).

И с учетом того, что технические барьеры в сфере стандартизации в отдельно взятом государстве могут носить как нормативный, так и ненормативный характер^[11], представляется принципиально важным эффективное функционирование международных правовых институтов, позволяющих участникам международной торговли оспорить действие технических барьеров. Отдельные примеры оспаривания действия технических барьеров в сфере стандартизации рассмотрены в последующих разделах статьи.

Соотношение международных и национальных стандартов в государственных закупках

Одним из направлений, где различные барьеры в торговле наиболее заметны, являются государственные закупки. Ряд государств предпочитает не открывать сферу государственных закупок для иностранных поставщиков либо вводить ограничения на поставку иностранных товаров, например, путем принятия актов импортозамещения.

Вместе с тем существует ряд международных договоров (ВТО, ЕАЭС и др.), предусматривающих возможности участия в государственных закупках для иностранных поставщиков, что также обуславливает необходимость в правовых средствах преодоления технических барьеров в сфере стандартизации.

В рамках ВТО ст. VI Соглашения о государственных закупках ВТО определяет, что применяемые заказчиками описания закупаемой продукции должны базироваться на международных стандартах, а при их отсутствии – на национальных стандартах, а также технических регламентах.

Соответственно, Соглашением о государственных закупках ВТО воспроизведен один из вариантов превенции технических барьеров в торговле, так как международные стандарты получили преимущество перед национальными стандартами в государственных закупках. Кроме того, наличие у международных стандартов подобного преимущества, очевидно, стимулирует участников Соглашения о государственных закупках ВТО гармонизировать национальные стандарты в соответствии с утвержденными международными стандартами, что также ведет к ликвидации барьеров в торговле между участниками соглашения.

Тем не менее, на практике присоединение государства к Соглашению о государственных закупках ВТО не гарантирует повышение доступности государственных закупок для иностранных поставщиков (Shingal, 2011: 527–549).

Необходимо отметить, что данный подход к превенции технических барьеров в торговле преобладает и в других международных договорах, регламентирующих государственные закупки.

Например, п. 3 ст. 52 Договора о ЕАЭС предоставлено право добровольного применения международных и межгосударственных стандартов, а в случае их отсутствия – государственных стандартов.

Это регулирование повлекло за собой формирование на пространстве ЕАЭС собственной системы стандартизации, определенной в ГОСТ 1.0-2015 и применяемой и на территории ЕАЭС, и на территории отдельных государств СНГ, находящимися за пределами ЕАЭС. Соответственно, российские национальные основополагающие стандарты, например, ГОСТ Р 1.12-2020, должны определяться на основе межгосударственной системой стандартизации ГОСТ 1.0-2015, имеющей приоритет по отношению к национальной системе.

Кроме того, в ЕАЭС проводится систематическая работа по формированию перечней программ и стандартов по разработке ГОСТ к техническим регламентам ЕАЭС^[12]. Стоит отметить, что соглашения ЕАЭС в существенной степени заместили национальное техническое регулирование, а также стандартизацию (Ershova, 2013: 33-45). Это обстоятельство может рассматриваться и как преимущество (расширение масштабов стандартизации), и как недостаток (ограничение возможностей национального регулирования), но положительное влияние межгосударственной стандартизации все же преобладает с учетом участия в разработке системы межгосударственной стандартизации всех государств-членов ЕАЭС.

Напротив, п. 10 Протокола между государствами – участниками Договора о зоне свободной торговли от 18 октября 2011 г. о правилах и процедурах регулирования государственных закупок^[13] не дает каких-либо преимуществ международным или межгосударственным стандартам по отношению к государственным стандартам. В то же время отмеченный факт не стоит считать ошибкой, поскольку данный международный договор применяется в неразрывной связи с п. 3 ст. 52 Договора о ЕАЭС^[14].

Такой же подход к преимущественному использованию международных или межгосударственных стандартов в государственных закупках по отношению к национальным (государственным) стандартам прослеживается и в п. 3 ст. 10 Протокола о государственных закупках МЕРКОСУР^[15], применяемого отдельными государствами Южной Америки. Наряду с традиционным для международных договоров национальным режимом наибольшего благоприятствования, предоставляемым для отдельных групп товаров (Kamalyan, 2018: 171), предложенный подход к применению стандартов нацелен на снижение барьеров участия в государственных закупках стран-участниц МЕРКОСУР.

В целях снижения барьеров ведения торговой деятельности в МЕРКОСУР, как в ЕАЭС, существуют и собственные единые органы, реализующие политику стандартизации на наднациональном уровне (Mercosur Association for Standardization), и единые технические регламенты (напр., Технический регламент МЕРКОСУР GMC № 46/06 О положениях в отношении упаковки, покрытий, посуды, крышек и металлического оборудования, контактирующего с пищевыми продуктами).

Другим таким примером на уровне Европейского союза (далее – ЕС) является подп. «b» п. 3 ст. 42 Директивы № 2014/24/ЕС^[16], предусматривающей преимущественное использование европейских и международных стандартов в государственных закупках. В правовой доктрине ЕС такой порядок применения стандартов считается удачным примером политики гармонизации законодательства, целью которого является создание общего товарного рынка (Craig, 2002: 24).

Европейские стандарты тоже имеют отдельное обозначение EN, применяются на территории всех стран ЕС в качестве основных национальных стандартов. Что показательно, отечественные заказчики при подготовке закупок нередко не знают о правовом статусе тех или иных стандартов, и могут по ошибке применять иностранные стандарты (например EN) вместо национальных (ГОСТ Р)^[17], руководствуясь технической документацией на закупаемую иностранную продукцию.

В этой связи важно отметить, что европейский подход к применению стандартов дополнительно предусматривал разработку и утверждение подробных алгоритмов применения стандартов как для случая наличия европейских стандартов, так и для случая их отсутствия^[18]. Представляется целесообразным заимствовать практику разработки таких алгоритмов и на территории ЕАЭС для обеспечения корректного применения стандартов государственными заказчиками.

Понимая преимущества наднационального регулирования стандартизации, некоторые государства заимствовали рассмотренную модель и в двухсторонних международных договорах^[19].

К немногочисленным примерам международных договоров, где у международных и межгосударственных стандартов отсутствует преимущество перед национальными стандартами при описании объекта государственных закупок можно отнести Соглашение между США, Мексикой и Канадой (USMCA)^[20]. В частности, par. 2 art. 13.11 USMCA предписывает использовать в описании объекта закупки международные либо национальные стандарты, не отдавая приоритет одному из видов стандартов. В то же время, учитывая, что из трех членов USMCA только Мексика не присоединилась к Соглашению о государственных закупках ВТО, можно прийти к выводу об отсутствии существенных правовых барьеров между участниками USMCA при использовании стандартов в государственных закупках.

В числе значимых для государственных закупок международных документов, не относящихся к международным договорам, следует упомянуть Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках^[21]. Данный международный документ ограничивается указанием на необходимость использования стандартных показателей и требований в отношении характеристик закупаемой продукции без указания на статус применяемых стандартов. В данном случае отсутствие указания на статус стандартов может быть обусловлено тем, что далеко не все государства отдают преимущества международным стандартам в государственных закупках.

Таким образом, через стимулирование преимущественного применения в государственных закупках международных и межгосударственных стандартов международные договоры способствуют сокращению технических барьеров в международной торговле и расширению интеграции государств в единое правовое поле. В то же время практика применения стандартов отдельными государствами показывает, что добиться снижения технических барьеров таким способом удается далеко не всегда, поэтому рассмотрим правовое регулирование данного вопроса на национальном уровне.

Национально-правовые аспекты стандартизации  в государственных закупках

Кроме международных договоров правила государственных закупок, включая порядок применения документов по стандартизации в государственных закупках, определяются национальным законодательством каждого государства. И именно от национального законодательства будет зависеть то, в какой мере государственными заказчиками будут учитываться нормы международных договоров в закупочной деятельности.

Подходы различных государств к применению стандартов  в государственных закупках

В вопросе применения документов по стандартизации в государственных закупках среди различных государств наметились две ярко выраженные тенденции. Первая группа государств пошла по наиболее очевидному пути, предписанному нормами ратифицированных международных договоров, и имплементировала существующие международные обязательства по предоставлению преимуществ международным и межгосударственным стандартам в национальное законодательство.

К первой группе государств можно отнести:

1. Швейцарию^[22];
2. Новую Зеландию^[23];
3. Сингапур^[24];
4. Австралию^[25];
5. Исландию^[26];
6. страны Европейского союза (например, Польша^[27] и Швеция^[28]).

Указанные государства придерживаются требований Соглашения о государственных закупках ВТО, отдавая в государственных закупках предпочтение международным стандартам и допуская применение национальных стандартов лишь в случае отсутствия международных стандартов.

Не менее многочисленной является и вторая группа государств, не отдающая приоритет международным и межгосударственным стандартам при описании объектов государственных закупок. В качестве примеров таких государств следует выделить:

1. Саудовскую Аравию;
2. Индию;
3. Турцию;
4. Армению;
5. Российскую Федерацию.

Рассмотрим эти случаи более подробно, поскольку подходы к применению документов по стандартизации и международные обязательства по регулированию государственных закупок в отмеченных странах заметно отличаются.

Итак, законодательство Саудовской Аравии^[29] предписывает использовать национальные стандарты, а в случае отсутствия таковых – международные стандарты. Следует отметить, что Саудовская Аравия не является участником Соглашения о государственных закупках ВТО и потому вправе оставлять приоритет за национальными стандартами в государственных закупках при условии соблюдения Соглашения по техническим барьерам в торговле ВТО. Данный аргумент применим и к другим государствам, не являющимся участниками Соглашения о государственных закупках ВТО и потому имеющими возможность применять стандарты как дополнительный инструмент защиты внутреннего рынка.

Разумеется, приоритизация национальных стандартов не является единственным инструментом защиты внутреннего рынка. Например, в государственных закупках Индии^[30] применяются как специальные знаки соответствия национальным стандартам, наносимые на поставляемую в рамках государственных контрактов продукцию, так и административные ограничения на продажу отдельных видов иностранных товаров^[31].

При этом, как отмечается некоторыми авторами (Jatkar et al., 2014: 58), Индия не просто не является стороной Соглашения о государственных закупках ВТО, но и ранее решительно отвергла для себя участие в данном соглашении. Кроме того, существующие региональные торговые соглашения Индии с другими государствами, например, Соглашение о зоне свободной торговли с Японией, не предусматривают допуск иностранных поставщиков на индийский рынок государственных закупок и ограничиваются в основном сотрудничеством в вопросах предоставления информации о проводимых закупках.

Во многом такая политика обусловлена тем, что от глобальной стандартизации выигрывают в первую очередь международные корпорации, а менее конкурентоспособная отечественная промышленность в таком случае окажется под серьезной экономической угрозой. Россия в этом смысле не отличается от Индии, ограничивая участие иностранных поставщиков в государственных закупках как через акты импортозамещения, так и через внедрение цифровой маркировки отдельных групп товаров^[32].

Важно подчеркнуть, что часть государств второй группы, не отдающих преимущества международным стандартам, в действительности имеют обязательства международно-правового характера, предусматривающие преимущества международных стандартов в государственных закупках.

В частности, Армения является участником Соглашения о государственных закупках ВТО, но допускает использование на равных как международных стандартов, так и действующих в Республике Армения нормативно-технических документов, стандартов^[33].

Турция^[34], напротив, не присоединилась к Соглашению о государственных закупках ВТО, однако имеет ряд обязательств перед ЕС в части корректировки собственного законодательства о государственных закупках в рамках принятия в члены ЕС. По этой причине отдельные исследователи отмечают необходимость приведения турецкого законодательства в соответствие с Директивой № 2014/24/ЕС, требующей отдавать предпочтение европейским стандартам (Alyanak, 2007: 217).

Российское законодательство^[35] предписывает использовать национальные стандарты при описании объекта закупки. При этом существующий порядок применения стандартов, утвержденный Приказом Росстандарта от 21.06.2021 № 1061, допускает использование международных и межгосударственных стандартов лишь в случае отсутствия соответствующих национальных стандартов. Представляется, что существующий в Российской Федерации порядок применения международных и межгосударственных стандартов противоречит ранее рассмотренным нормам п. 3 ст. 52 Договора о ЕАЭС и потому нуждается в корректировке с учетом требований Договора о ЕАЭС.

Несоблюдение отдельными государствами порядка применения документов по стандартизации в сфере закупок может стать предметом международных судебных разбирательств. Наиболее известным таким разбирательством является дело Ирландии против ЕС, отраженное в решении Суда ЕС от 22.09.1998 по делу № 45/87^[36]. В рассматриваемом деле оспаривалась правомерность требования о поставке асбестоцементных труб, сертифицированных по ирландскому национальному стандарту, с одновременным запретом на поставку труб, соответствующих иным стандартам и всем предъявляемым заказчиком требованиям к безопасности.

Рассмотрев это дело, Суд пришел к выводу, что действия ирландского заказчика неправомерно ограничили возможность участия в закупке для испанских поставщиков труб. По мнению суда, отсутствие возможности поставки труб иного производителя в данном случае не соответствовало нормам ст. 30 Договора о функционировании Европейского союза (далее – Договор о функционировании ЕС), поскольку ирландская сторона не обеспечила возможность проверки эквивалентной продукции установленным требованиям к качеству и безопасности, безальтернативно потребовав использование ирландских материалов при исполнении договора. Суд также дал оценку возражениям технического характера, предоставленным ирландской стороной, но не нашел их достаточно убедительными.

В то же время подобные международные судебные разбирательства нельзя считать частым явлением. Это связано и со сравнительно редким прямым участием в государственных закупках иностранных компаний^[37], и с наличием ограничений международно-правового регулирования, на что обращается внимание в судебных актах. В частности, в решении Суда ЕС от 16.04.2015 по делу № C‑278/14^[38] указывается на то, что европейское регулирование не распространяется на процедуры государственных закупок ниже определенной стоимости, и потому в таких процедурах государственных закупок применению подлежат только основополагающие нормы и общие принципы Договора о функционировании ЕС.

Таким образом, отсутствие у государства международных обязательств в сфере государственных закупок, с одной стороны, сохраняет дополнительные свободы в вопросе применения законодательства о стандартизации при описании объектов государственных закупок, но, с другой стороны, ограничивает возможности отечественных поставщиков в участии в закупках за рубежом ввиду наличия различных подходов к применению стандартов. Вместе с тем не стоит забывать и о том, что расширение сотрудничества различных государств в сфере стандартизации позволяет сократить издержки на производство продукции и для отечественных поставщиков, делая их продукцию более конкурентоспособной на мировом рынке.

Немаловажным препятствием на пути применения стандартов в государственных закупках является наличие в законодательстве отдельных государств требований об использовании иных документов, «конкурирующих» со стандартами (Bayrashev, 2024: 26). В частности, российские заказчики одновременно с национальными стандартами обязаны учитывать требования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, акты нормирования, требования к отдельным видам товаров, установленных Правительством РФ^[39], что далеко не всегда удается на практике. Решение данной проблемы для российских государственных закупок видится во введении иерархии требований к описанию объекта закупки, например, по аналогии с США^[40].

Правовое значение стандартов в российских государственных закупках

Рассмотрев подходы к применению стандартов различными государствами, обратим внимание на вопрос обязательности стандартов для государственных заказчиков. Напомним, что п. 3 ст. 52 Договора о ЕАЭС указывает на добровольность применения стандартов на территории ЕАЭС. Аналогичные требования содержатся в ч. 1 ст. 26 Федерального закона о стандартизации.

Тем не менее, требование п. 2 ч. 1 ст. 33 Федерального закона о контрактной системе об указании в описании объекта закупки конкретных стандартов фактически означает обязательность применения стандартов в государственных закупках (Andreeva, 2018: 35-42). Представляется, что сложившаяся ситуация противоречит существу законодательства о стандартизации, и Федеральный закон о контрактной системе нуждается в корректировке для устранения данного противоречия.

Такая двойственность стандартов в системе правового регулирования проявляется не только в государственных закупках. В частности, в Консультативном заключении Суда ЕАЭС от 11.07.2023 отмечается, что соответствие продукции требованиям ТР ЕАЭС 043/2017^[41] обеспечивается выполнением требований стандартов, применяемых на добровольной основе. То есть исполнение стандарта, носящего добровольный характер, может служить подтверждением соответствия продукции требованиям обязательного технического регламента.

Более того, добровольный или обязательный характер стандартов в отдельных случаях становится предметом самостоятельных судебных разбирательств. Например, в решении Верховного суда РФ от 04.02.2020 № АКПИ19-873 рассматривалось дело о признании недействующим п. 1 приказа Росстандарта от 18.09.2012 г. № 335-ст, которым для добровольного применения утвержден ГОСТ 54991-2012 «Безопасность аттракционов. Общие требования к безопасности». По мнению административного истца, указание в оспариваемом приказе на добровольный характер применения стандарта вводил ее в заблуждение: приговором Череповецкого городского суда г. Вологды она была признана виновной в совершении преступления, предусмотренного п. «б» ч. 2 ст. 238 УК РФ, в том числе в связи с несоблюдением требований ГОСТ 54991-2012.

С этой точки зрения государственные закупки также могут быть рассмотрены в уголовно-правовой плоскости ввиду наличия специальных уголовных составов. В частности, к уголовной ответственности может быть привлечено лицо, осуществляющее приемку поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг (ст. 200.4 УК РФ), или давшее заведомо ложное экспертное заключение в сфере  закупок (ст. 200.6 УК РФ). И подобное привлечение указанных лиц к уголовной ответственности вполне может быть обусловлено тем, что изначально добровольный национальный стандарт становится обязательным для сторон контракта в момент включения ссылки на такой стандарт в текст государственного контракта^[42]. Отметим также, что подобная проблема на территории ЕАЭС встречается и в государственных закупках Республики Казахстан^[43], и в чуть меньшей степени в законодательстве Киргизии^[44].

Представляется, что в условиях действия экономических санкций и параллельного импорта, когда на рынке обращается большой объем продукции, произведенной в соответствии с требованиями иностранных стандартов, целесообразно ослабить требования законодательства о закупках, допустив поставку продукции, соответствующей национальным или аналогичным иностранным стандартам. Разумеется, при условии соответствия товара установленным заказчиком требований к качеству и безопасности.

Реализация этой идеи потребует корректировки Приказа Росстандарта от 21.06.2021 № 1061 для приравнивания национальных и иностранных стандартов, что в целом соответствует тенденции упрощения законодательства последних лет (например, в рамках «регуляторной гильотины»^[45] или актов Правительства РФ по автоматическому продлению сроков действия разрешительных документов^[46]) и добавит необходимой гибкости российским государственным закупкам. Альтернативой уравниванию национальных и иностранных стандартов может быть упрощение процедуры признания иностранных стандартов на территории Российской Федерации, исходя из того, что большинство иностранных стандартов, особенно европейские и американские, предъявляют к продукции не менее высокие требования к качеству и безопасности, чем российские национальные стандарты.

Применение частных (негосударственных) стандартов: опыт отдельных государств

Применяемые государственными заказчиками международные, межгосударственные и государственные (национальные) стандарты формируют основу описания объекта государственных закупок. Но важно отметить, что законодательство о стандартизации ряда государств не ограничивается только этими видами документов о стандартизации.

Например, ст. 14 Федерального закона о стандартизации предусматривает, что документами по стандартизации являются не только документы национальной системы стандартизации, включающие в себя национальные стандарты, но и такие документы, как стандарты организаций, в том числе технические условия, своды правил, технические спецификации (отчеты). Применение стандартов организаций, в том числе технических условий, являющихся примерами частных (негосударственных) стандартов, в российских государственных закупках долгое время носило крайне ограниченный характер. Дело в том, что и стандарт организации, и технические условия утверждаются не уполномоченным органом власти (Росстандартом), а самими разработчиками этих документов, поэтому в большинстве случаев применение таких документов при описании объекта государственных закупок нередко рассматривается как необоснованное ограничение конкуренции.

Однако в 2021 г. ситуация изменилась, и поправки в Федеральный закон о стандартизации сделали возможным применение в государственных закупках стандартов организации и технических условий, включенных в федеральный информационный фонд стандартов, наряду с национальными стандартами, так как согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона о стандартизации и те, и другие документы теперь относятся к документам национальной системы стандартизации. Некоторые авторы положительно оценивают принятые изменения, потому что, по их мнению, повышение статуса стандартов организаций и технических условий до уровня национальных стандартов в условиях импортозамещения является механизмом внедрения передового опыта отечественных предприятий (Grigoriev & Makoveev, 2022: 5).

Российская Федерация не является единственным государством, допускающим при определенных условиях применение стандартов организации и технических условий в государственных закупках. В частности, ч. 3 ст. 13 Закона Республики Армения от 16.12.2016 № ЗР-21-Н «О закупках» также допускает использование в описании объектов государственных закупок временных технических условий, если соответствующие международные, национальные стандарты или действующие в Республике Армения нормативно-технические документы отсутствуют. Подобные возможности применения стандартов организации в государственных закупках можно было ранее встретить в законодательстве Республики Беларусь и Киргизии (Ikryannikov & Barykin, 2019: 51).

Разумеется, за пределами ЕАЭС также существуют свои аналоги стандартов организаций/технических условий, утверждаемых не уполномоченными государственными органами в сфере стандартизации, а юридическими лицами, в первую очередь различными профессиональными ассоциациями. Несмотря на то, что разрабатываемые частные (негосударственные) стандарты не носят общеобязательный характер, а потому не попадают в сферу регулирования Соглашения по техническим барьерам в торговле ВТО, на практике такие частные стандарты нередко становятся барьерами для иностранных поставщиков. Поэтому в отношении наиболее значимых частных международных стандартов существуют рекомендации ВТО о необходимости обеспечивать открытость процедур разработки и принятия частных международных стандартов (Drobyshev, 2015:37–43).

Особенно актуальным на международном уровне долгое время являлся вопрос разработки частных международных стандартов для сферы информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Существовавшая традиционная система стандартизации ввиду сложной и длительной процедуры утверждения стандартов для сферы ИКТ не подходила в связи с быстрым обновлением технологий, а применение частных международных стандартов, разрабатываемых профессиональными ассоциациями в сфере ИКТ, в государственных закупках не допускалось ввиду того, что такие стандарты не относятся ни к международным, ни к национальным стандартам.

Решение проблемы потребовало включение в Регламент № 1025/2012 Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О европейской стандартизации…»^[47] нового термина «техническая спецификация»^[48], легализовавшего применение в государственных закупках некоторых международных частных стандартов в сфере ИКТ. Как отмечают некоторые авторы, применение технических спецификаций в сфере ИКТ не противоречит требованиям Соглашения по техническим барьерам в торговле ВТО (Rotondo, 2013: 77-80). Упоминание о возможности применения стандартов в сфере ИКТ содержится и в законодательстве США^[49].

Конечно, наличие возможности применения в государственных закупках документов по стандартизации, которые не являются международными или национальными стандартами, добавляет определенную гибкость в правовом регулировании. Тем не менее, применение таких документов должно быть взвешенным, в противном случае неконтролируемое применение частных (негосударственных) стандартов существенно снизит положительные эффекты стандартизации в государственных закупках.

Заключение 

Подводя итог, подчеркнем, что международные соглашения безусловно стимулируют гармонизацию законодательства в сферах стандартизации и государственных закупок, сокращая технические барьеры в торговле между различными государствами за счет введения единого подхода к применению стандартов в государственных закупках.

Преодолению технических барьеров также способствует активное применение таких правовых средств, как запрет на введение новых торговых ограничений, взаимное признание стандартов и результатов оценки соответствия техническим регламентам, согласование новых вводимых стандартов.

Приоритетное применение международных и межгосударственных стандартов в государственных закупках, предусмотренное международными договорами, расширяет доступ поставщиков к зарубежным государственным закупкам, упрощая ведение деятельности международными корпорациями.

Однако значительная доля государств не участвует в таких международных соглашениях в целях защиты внутреннего рынка государственных закупок, а в некоторых случаях страны-участницы таких соглашений не соблюдают в полном объеме принятые на себя международные обязательства, что не позволяет реализовать существенную часть потенциала стандартизации в мировой экономике. Инструментами защиты внутреннего рынка государственных закупок у таких государств выступают как приоритетное применение национальных стандартов, так и иные требования, например, введение специальной маркировки, или прямые законодательные ограничения на участие иностранных поставщиков в государственных закупках.

Существенной проблемой в российском регулировании видится двойственный характер национальных стандартов: с одной стороны, законодательство о стандартизации относит стандарты к документам добровольного применения, с другой стороны, законодательство о закупках предусматривает обязательное применение национальных стандартов. В условиях дефицита товаров, вызванного экономическими санкциями, представляется целесообразным снизить требования к обязательному применению национальных стандартов, допуская применение иностранных стандартов в случае, когда такие стандарты отвечают требованиям государственных заказчиков к качеству и безопасности продукции.

Одновременно с этим быстро меняющиеся экономические условия сформировали спрос на увеличение гибкости законодательства о стандартизации, включая повышение роли стандартов организаций и технических спецификаций, разработанных негосударственными организациями. И хотя такие документы по стандартизации имеют большой потенциал для применения, представляется, что применение частных (негосударственных) стандартов в государственных закупках должно носить ограниченный характер с учетом реальной востребованности таких стандартов участниками рынка.

_{¹ Agreement on Government Procurement (Annex 4 of Agreement establishing The World Trade Organization, Marrakesh, dated 15.04.1994).}

_{² Приложение № 9 к Договору о ЕАЭС (подписан в г. Астане 29.05.2014).}

_{³ Федеральный закон от 29.06.2015 № 162-ФЗ (ред. от 30.12.2020) "О стандартизации в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. № 27. Ст. 3953.}

_{⁴ Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. 04.08.2023) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.}

_{⁵ По данным Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru}

_{⁶ Agreement on Technical Barriers to Trade (Annex 1 of Agreement establishing The World Trade Organization, Marrakesh, dated 15.04.1994).}

_{⁷ Annex 3 of the Agreement on Technical Barriers to Trade.}

_{⁸ Соглашение о порядке и условиях устранения технических барьеров во взаимной торговле с третьими странами (заключено в г. Москве 22.11.2021) // Бюллетень международных договоров. 2023. № 7.}

_{⁹ Соглашение государств – членов Таможенного союза об устранении технических барьеров во взаимной торговле с государствами – участниками Содружества Независимых Государств, не являющимися государствами – членами Таможенного союза (заключено в г. Москве 17.12.2012) // Бюллетень международных договоров. 2015. № 8.}

_{¹⁰ К обязательным требованиям относятся технические регламенты и в отдельных случаях национальные стандарты.}

_{¹¹ Технические барьеры ненормативного характера связаны с требованиями отдельных групп потребителей, профессиональных ассоциаций, рекомендациями органов власти в адрес потребителей.}

_{¹² Стандартизация – базовый элемент повышения конкурентоспособности продукции ЕАЭС, Режим доступа: https://eec.eaeunion.org/news/standartizatsiya-bazovyy-element-povysheniya-konkurentosposobnosti-produktsii-eaes/ (дата обращения: 20.01.2024).}

_{¹³ Протокол между государствами – участниками Договора о зоне свободной торговли от 18 октября 2011 года о правилах и процедурах регулирования государственных закупок (подписан в г. Бишкеке 07.06.2016) // Бюллетень международных договоров. 2017. № 10. С. 3–13.}

_{¹⁴ В ст. 10 Протокола между государствами – участниками Договора о зоне свободной торговли указано, что данный Протокол применяется в части, не противоречащей Договору о ЕАЭС.}

_{¹⁵ Protocolo de contrataciones publicas del MERCOSUR (MERCOSUR/CMC/DEC. № 37/17, Brasilia, dated 20.12.2017).}

_{¹⁶ Directive No. 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC (Strasbourg, dated 26.02.2014).}

_{¹⁷ См., напр., Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.01.2024 по делу № А56-107014/2023, решение Московского УФАС России от 01.11.2022 по делу № 077/06/106-16232/2022, решение Ростовского УФАС России от 11.03.2021 по делу № 061/06/64-448/2021.}

_{¹⁸ art. 5.1-5.4 Guide to the community rules on public procurement of services (DIRECTIVE 92/50/EEC, в настоящее время утратило силу).}

_{¹⁹ art. 11.10 Singapore–Sri Lanka Free Trade Agreement 2018 (dated 23.01.2018), art. 16.9 Australia-UK Free Trade Agreement (dated 17.12.2021).}

_{²⁰ United States–Mexico–Canada Agreement (dated 30.11.2018).}

_{²¹ "Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках" (принят в г. Вене 01.07.2011 на 44-ой сессии ЮНСИТРАЛ).}

_{²² par. 2 art. 30 Federal Act on Public Procurement (PPA) (dated 21.06.2019).}

_{²³ par. 2 art. 27 Government Procurement Rules, 4th Edition (in force 01.10.2019).}

_{²⁴ Government procurement act 1997 (in force 19.05.2002), c поправками, вступившими в силу с 31.12.2021. Данный закон в преамбуле фактически вводит в действие Соглашение о государственных закупках ВТО, включая нормы о порядке применения международных стандартов.}

_{²⁵ art. 10.10 Commonwealth Procurement Rules (dated 01.07.2022).}

_{²⁶ art. 49 Act on Public Procurement No. 84/2007.}

_{²⁷ art. 101 Public Procurement Law (dated 11.09.2019).}

_{²⁸ chap. 9 sec. 4 The Public Procurement Act (2016:1145).}

_{²⁹ par. 1 art. 22 Government tenders and procurement law (Royal Decree № M/128, dated 16.07.2019)}

_{³⁰ par. 3 art. 144 General financial rules 2017 (dated 11.02.2017).}

_{³¹ par. 4 art. 2.2.2, par. 2 art. 15 Manual for Procurement of Goods, 2017.}

_{³² Такая цифровая маркировка введена Распоряжением Правительства РФ от 28.04.2018 № 792-р.}

_{³³ ч. 3 ст. 13 Закона Республики Армения от 16.12.2016 № ЗР-21-Н «О закупках».}

_{³⁴ art. 12 Public Procurement law № 4735 (dated 05.01.2002).}

_{³⁵ п. 2 ч. 1 ст. 33 Федерального закона о контрактной системе.}

_{³⁶ Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61987CJ0045 (дата обращения 20.02.2024).}

_{³⁷ Так по данным Обзора «Государственные (муниципальные) закупки государств – членов Евразийского экономического союза» за 2019 г., государственные заказчики Киргизии заключили всего 181 государственный контракт с поставщиками из других стран ЕАЭС, что не превышает 0,035% от общего числа заключенных государственных контрактов. Режим доступа: https://eec.eaeunion.org/upload/medialibrary/108/statobzor-2019.pdf (дата обращения 20.02.2024).}

_{³⁸ Режим доступа: https://curia.europa.eu/juris/document/document_print.jsf?pageIndex=0&docid=163709&doclang=EN&text=&cid=3697452 (дата обращения 20.02.2024).}

_{³⁹ ч. 5 ст. 19, ч. 6 ст. 23, ч. 5 ст. 33 Федерального закона о контрактной системе.}

_{⁴⁰ art. 11.101 Federal Acquisition Regulation.}

_{⁴¹ Технический регламент Евразийского экономического союза «О требованиях к средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения» (принят Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 23.06.2017 г. № 40).}

_{⁴² См., например, приговор Ленинского районного суда г. Кирова от 27.02.2023 по делу № 1-11/2023.}

_{⁴³ п. 2 ч. 2 ст. 21 Закона Республики Казахстан от 04.12.2015 года № 434-V «О государственных закупках».}

_{⁴⁴ 13 ч. 2 ст. 12 Закона Кыргызской Республики от 14.04.2022 года № 27 «О государственных закупках»}

_{⁴⁵ Ст. 15 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»}

_{⁴⁶ Постановление Правительства РФ от 12.03.2022 № 353 «Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 03.04.2020 № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020–2022 годах».}

_{⁴⁷ Regulation (EU) N 1025/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on European standardisation, amending Council Directives 89/686/EEC and 93/15/EEC and Directives 94/9/EC, 94/25/EC, 95/16/EC, 97/23/EC, 98/34/EC, 2004/22/EC, 2007/23/EC, 2009/23/EC and 2009/105/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Decision 87/95/EEC and Decision No 1673/2006/EC of the European Parliament and of the Council.}

_{⁴⁸ Спустя почти 10 лет термин техническая спецификация (отчет) появился и в ст. 2 Федерального закона о стандартизации, предполагающей использовать такие технические спецификации (отчеты) в отношении инновационных товаров (работ, услуг).}

_{⁴⁹ art. 11.002 Federal Acquisition Regulation.}

About the authors

Vitaly R. Bayrashev

Author for correspondence.
Email: aromird@yandex.ru
ORCID iD: 0009-0002-6424-4170
SPIN-code: 6242-7413

Postgraduate Student

References

Supplementary files