Sectoral amparo in the constitutional process: Insights from Spain and Latin America

Full Text

В условиях широкой имплементации зарубежными юрисдикциями «традиционных» североамериканской и европейской моделей конституционной юстиции неизбежно актуализируется проблема сохранения национально-культурных особенностей правовых систем отдельных государств. В этой связи, по справедливому замечанию В.В. Еремяна, ценнейший сравнительно-правовой материал представляет опыт зарубежных государств, позволяющий выявить характерные черты становления и развития национального конституционализма (Eremyan, 2019; Eremyan, 2020). Процедура ампаро, и в особенности «отраслевое» ампаро, в данном контексте выступают важным элементом национальной конституционной идентичности правопорядков.

Упомянутая процедура представляет собой экстраординарное средство правовой защиты конституционных прав от действий со стороны представителей публичной власти и иных лиц. Как правило, права, подлежащие защите в рамках процедуры ампаро, закреплены непосредственно в самой конституции государства. Однако некоторые государства расширяют их перечень за счет признания подлежащими защите прав, закрепленных в международных договорах. Кроме того, права, подлежащие защите, могут иметь отраслевой характер, то есть они могут закрепляться в актах гражданского, трудового, избирательного и иного законодательства.

Опыт Мексики как государства, которое первым ввело в свою правовую систему процедуру ампаро, на данный момент имеет наиболее развитую как эмпирическую, так и доктринальную базу по данному институту. До недавнего времени процедура ампаро была направлена лишь на разрешение конкретного спора и не имела своей целью установление прецедента. Но благодаря нововведениям в Конституцию Мексики прецедент стал доступен.

Теперь, согласно ч. 2 ст. 107 Конституции Мексики, если федеральными судами будет несколько раз установлена неконституционность какой-либо нормы, то Верховный суд Мексики может издать общее положение о неконституционности данной нормы и тем самым ограничить ее действие, что соотносится с позицией Венецианской комиссии, выраженной в Исследовании о прямом доступе к конституционному правосудию, где подчеркивается положительный эффект, который дает наличие полномочия по приостановлению оспариваемого индивидуального и/или нормативного акта при установлении его неконституционности^[1]. В то же время данный механизм не может распространяться на налоговую отрасль, что ставит лиц, чьи права нарушены именно в данной отрасли в менее выгодное положение^[2].

Возможность защиты своих конституционных прав посредством использования процедуры ампаро существует также в Испании, она устанавливается п. 2 ст. 53 Конституции Испании^[3]. С помощью процедуры ампаро могут быть защищены только основные или существенные права и свободы, то есть те, которые регулируются ст. ст. 14–29 Конституции Испании, а также ст. 30.2 (свобода совести). Для этих целей ст. 161 Конституции Испании и ст. 2 Органического закона о Конституционном суде^[4] Конституционный суд Испании наделяется полномочием по принятию решения о защите прав и свобод в рамках процедуры ампаро.

Испанским законодательством применяется дифференцированный подход и формируется различный правовой режим подачи жалобы в рамках процедуры ампаро. Так, в случае нарушения конституционных прав и свобод в результате принятия парламентом Испании, его структурными подразделениями, законодательными органами автономных сообществ или их структурными подразделениями нормативных актов, не имеющих силы закона, может быть подана жалоба в течение 3 месяцев с момента вступления их в законную силу. При этом правопорядком не предъявляются требования относительно исчерпания всех способов правовой защиты до обращения к указанной процедуре.

Иной подход применяется при нарушении конституционных прав и свобод правительством Испании и иными органами исполнительной власти, в том числе и на уровне автономных обществ, в результате принятия актов и совершения действия (бездействия). В отличие от соответствующих нарушений со стороны органов законодательной власти в отношении органов исполнительной власти законодательство предъявляет повышенный стандарт процессуальной добросовестности и исходит из допустимости обращения за защитой в рамках процедуры ампаро только в случае исчерпания всех релевантных конкретной ситуации средств правовой защиты в судебном порядке.

Схожее регулирование с некоторыми особенностями применяется и в случае нарушения конституционных прав и свобод в результате действий или бездействия судебного органа. Так, наряду с необходимостью исчерпания всех доступных средств судебной защиты правопорядком также предъявляются требования относительно наличия причинно-следственной связи нарушения конституционных прав и свобод непосредственно с действиями или бездействием суда, подсудности вопроса, являвшегося предметом судебного разбирательства, Конституционному суду Испании, а также незамедлительности обращения за защитой нарушенного конституционного права с момента, когда лицо узнало о соответствующем нарушении и имело возможность совершить такие действия. Учитывая специфику соответствующих способов применения процедуры ампаро, сроки обращения за защитой в рамках данного механизма различаются. Так, если нарушение конституционных прав и свободы явилось следствием деятельности органов законодательной власти, то соответствующий срок составляет 3 месяца, в случае же с органами исполнительной власти – 20 дней с момента вынесения последнего судебного решения, предшествующего обращению за защитой в рамках процедуры ампаро, в случае с судебными органами – 30 дней с момента вынесения последнего судебного решения, предшествующего обращению за защитой в рамках процедуры ампаро.

Вместе с тем удовлетворение конкретной ситуации рассмотренным требованиям может оказаться недостаточным для принятия жалобы к рассмотрению. Принятие Конституционным судом Испании соответствующей жалобы к рассмотрению осуществляется на основании решения о приемлемости жалобы (decision of admissibility), принимаемого только в том случае, если орган конституционного контроля придет к выводу о том, что рассмотрение поставленного перед ним вопроса имеет особое конституционное значение (special constitutional significance) для толкования и применения Конституции Испании, эффективности ее применения, а равно с этим, определения содержания и объема конституционных прав и свобод.

Таким образом, процедура ампаро в Испании направлена не столько на предоставление всеобъемлющей защиты и восстановления конституционных прав и свобод в каждой конкретной ситуации, сколько на корректировку и эффективное функционирование всего конституционного механизма с учетом складывающейся правоприменительной практики.

Достаточную распространенность в государствах, предусматривающих процедуру ампаро, имеет выделение в рамках данного механизма его особой разновидности, представленной процедурой habeas data. Процедуру ампаро и habeas data можно рассматривать как соотношение общего и частного. Процедура habeas data, в отличие от процедуры ампаро, комплексно затрагивающей широкий спектр субъективных прав и свобод, направлена на правовую гарантию защиты частной информации о лице.

Конституциями государств, воспринявших habeas corpus, среди которых Бразилия, Колумбия, Перу, Аргентина и ряд других государств, так или иначе формируются схожие правовые модели реализации подобного конституционно-правового механизма. Как правило, любому лицу в этой связи предоставляется право обратиться в суд (или же к уполномоченному административному органу, как это, к примеру, имеет место в Бразилии) для получения доступа, исправления или удаления относящейся к нему частной информации.

Схожая ситуация наблюдается в вопросе соотношения процедуры ампаро и habeas corpus. В то время как процедура habeas corpus призвана защищать исключительно физическую свободу лица, то процедура ампаро направлена на защиту всех прав лица, которые подлежат такой защите согласно законодательству страны, в которой действует данный механизм. Здесь же стоит отметить разницу в отраслевой принадлежности прав, подлежащих защите. Если права, подлежащие защите по процедуре habeas corpus, принадлежат исключительно уголовной отрасли, то права, защищаемые процедурой ампаро могут иметь мультиотраслевой характер.

Необходимо также учитывать, что процедура habeas corpus может быть составной частью процедуры ампаро, то есть права, подлежащие защите по процедуре habeas corpus, защищаются непосредственно через процедуру ампаро. Подобную модель, в частности, можно наблюдать в Мексике.

Наряду с государствами, в которых процедура ампаро поглощает все остальные средства защиты субъективных прав, как это имеет место в Мексике, также есть государства, которые посчитали возможным их дифференцировать. Так, в случае Аргентины, Парагвая и Перу наряду с процедурой ампаро отдельно действуют процедуры habeas corpus и habeas data. А такие государства, как, к примеру, Гондурас и Уругвай, выделяют наряду с процедурой ампаро исключительно процедуру habeas corpus. В случае с Венесуэлой наряду с процедурой ампаро признается только процедура habeas data (Tschentscher & Lehner, 2013).

Одни правопорядки формируют конкретную область применения процедуры ампаро, ограничиваясь наиболее важными естественными правами, такими как право на жизнь и безопасность, свобода передвижения, другие же – предусматривают ее максимально широкие пределы, распространяя ее на все защищаемые основным законом права^[5].

При этом особый интерес представляют собой характерные для отдельных правопорядков подходы, обеспечивающие достаточно широкую дифференцированную область применения данного конституционно-правового механизма. Подобные проявления так называемого «отраслевого» ампаро направлены на создание специального правового режима защиты отдельных конституционных прав граждан, которые в рамках того или иного территориального публичного коллектива рассматриваются в качестве наиболее значимых.

К примеру, в отдельных правопорядках круг субъектов, в отношении которых может быть применена процедура ампаро, не ограничивается действиями публично-правовых субъектов. Так, Верховный суд Аргентины в деле Samuel Kot^[6] 1958 г. постановил, что процедура ампаро может применяться не только против действий государства, но и против произвольных и незаконных действий отдельных частных лиц. В рамках данного дела суд обязал членов профсоюза освободить незаконно занятую ими фабрику, поскольку данные действия ущемляют право владельца на труд и лишают его доступа к собственности. Угроза ограничения конституционных прав была присуща не только власти государства, но и власти, существующей во многих организациях частного характера, таких как крупные предприятия и профсоюзы. Суд отметил, что накопление и концентрация огромных материальных ресурсов и власти в этих организациях являются весьма реальным источником озабоченности в области обеспечения соблюдения субъективных прав и свобод.

Схожий подход к допустимости применения процедуры ампаро реализован в конституционном праве Боливии. В частности, в соответствии со ст. 128 Конституции Боливии основанием для обращения в суд за защитой конституционных прав в рамках процедуры ампаро являются незаконные или несправедливые действия или бездействия физических лиц или организаций, которые ограничивают или нарушают конституционные права и свободы либо создают угрозу для их ограничения или нарушения.

Конституционное право Сальвадора придает процедуре ампаро компенсаторный характер, позволяя пострадавшему субъекту обращаться к гражданско-правовых средствам правовой защиты. Так, в соответствии со ст. 35 Закона № 2996 от 14.01.1960 г. «О конституционных процедурах» по решению, принимаемому по процедуре ампаро, лицо, нарушившее конституционное право другого лица, обязано восстановить положение, в котором находился потерпевший до нарушения его конституционных прав. В этой связи предусматривается возможность подачи лицом, обратившимся за защитой в рамках процедуры ампаро, гражданского иска, в случае нарушения его конституционных прав. Причем такой иск может быть подан как к самому правонарушителю, а если таковое не представляется возможным, то и к самому государству.

Тем самым применение соответствующей процедуры не ограничивается исключительно вопросами взаимодействия органов публичной власти и частных субъектов и проникает в частноправовую плоскость, предоставляя дополнительные конституционно-правовые механизмы защиты субъективных прав и свобод.

В Боливии при этом был сформирован предельно широкий круг прав, защита которых может быть осуществлена в рамках процедуры ампаро. В этой связи ст. 128 Конституции Боливии соответствующей правовой защите подлежат права, которые закрепляются как самой конституцией, так и боливийским законодательством в целом.

В свою очередь, в конституционном праве Мексики содержатся специальные положения, предусматривающие возможность обращения к процедуре ампаро при нарушении признаваемых на конституционном уровне прав, связанных с обладанием землей или отдельными природными ресурсами. Так, согласно ст. 17 Органического закона Мексики «О процедуре ампаро»^[7] данная процедура может применяться для обеспечения охраны прав аграриев (amparo agrario). Этот вид ампаро защищает сельских жителей, которые имеют права на общие земли (ejidos). Данный вид конституционно-правовой защиты может быть применен в отношении актов органов публичной власти, за исключением актов судебных органов.

Конституционное право Испании тем временем предусматривает специальный правовой режим применения процедуры ампаро в рамках защиты субъективных избирательных прав. В органическом законе Испании «Об избирательной системе»^[8] предусмотрены две формы защиты от действий и решений избирательных органов в рамках процедуры ампаро:

• применение процедуры ампаро в отношении решений избирательных комиссий о выдвижении и регистрации кандидатов (п. 3 ст. 49);
• обжалование в рамках процедуры ампаро в отношении решений избирательных комиссий об утверждении выборных должностных лиц, проведении выборов и утверждении председателей органов местного самоуправления (п. 2 ст. 114).

В то же время в Никарагуа вопросы избирательного права не могут являться предметом инициирования процедуры ампаро, однако в 2009 г. Верховным судом Никарагуа было рассмотрено дело о предоставления группе лиц, обратившихся вследствие нарушения принципа равенства всех перед законом и равенства в осуществлении права на участие в управлении делами государства положениями ст. ст. 147 и 178 Конституции Никарагуа, устанавливающих избирательные ограничения, в частности, запрещающие занятие лицом должности президента в случае его пребывания на должности президента в течении 2 сроков подряд^[9].

Основанием обращения за защитой в рамках процедуры ампаро в данном случае явилось решение Верховного избирательного совета и впоследствии суда об отказе в допуске к участию в выборах на отдельные государственные должности ряда кандидатов. Верховный суд Никарагуа счел устанавливаемые указанными конституционными положениями ограничения нарушающими принципы всеобщего равенства и пропорциональности, поскольку единственными основаниями для ограничения возможности переизбрания избранных должностных лиц являются возраст, судимость по уголовным делам или признание лица недееспособным. Принимая подобное решение, Верховный суд Никарагуа пришел к выводу, что соответствующие избирательные ограничения были введены в Конституцию Никарагуа в результате поправок в конституцию и вступают в противоречие с изначально установленными конституционными принципами.

Вместе с тем правопорядком Никарагуа возможность применения механизмов в рамках процедуры ампаро предусматривается и в области трудового права. Так, трудовым законодательством Никарагуа свободная регистрация профсоюзов может быть ограничена только в исчерпывающем перечне случаев. Однако если Дирекция профессиональных ассоциаций отказывается зарегистрировать профсоюз по иным основаниям, заявители могут подать апелляцию в Генеральную инспекцию труда и подать иск по процедуре ампаро (для защиты своих конституционных прав) на решение об отказе в регистрации (ст. 213 Трудового кодекса Никарагуа)^[10].

Значимым с точки зрения надлежащей защиты конституционных прав граждан также является разрешения вопроса относительно того, распространяется ли применение процедуры ампаро на все без исключения действия (бездействия) органов публичной власти или же отдельные результаты деятельности таких органов не могут является предметом судебной проверки. Представляется, что если ампаро является судебным средством защиты прав человека, то это иск по ампаро, который может быть подан против любого публичного акта, нарушающего их, и поэтому ни один акт не должен быть исключен из возможности быть оспоренным посредством действия соответствующей процедуры.

Тем не менее в различных государствах Латинской Америки, в частности в Коста-Рике, Никарагуа, Панаме, Перу, можно также выявить тенденцию к исключению некоторых публичных актов из сферы действия процедуры ампаро. В некоторых юрисдикциях исключение касается действий отдельных государственных органов, таких, как избирательные органы, действия которых прямо исключаются из сферы применения процедуры ампаро.

Закрепление процедуры ампаро на национальном уровне оказало существенное влияние на развитие межамериканской системы защиты прав. Так, ст. 25 Межамериканской конвенции о правах человека, вступившая в силу 18 июля 1978 г., закрепляет право каждого человека на простое и быстрое обращение или любое другое эффективное обращение в компетентный суд для защиты от действий, которые нарушают его основные права, признанные конституцией или законодательством государства или указанной конвенцией, даже если такое нарушение могло быть совершено лицами, действовавшими в порядке выполнения своих официальных обязанностей.

Межамериканский суд по правам человека в своем консультативном заключении 11 EHRR 33 от 1987 г. по вопросу действия habeas corpus в чрезвычайных ситуациях сделал ряд важных выводов относительно процедур обеспечения восстановления нарушенных прав^[11]. В частности, именно ст. ст. 25, 27 Межамериканской конвенции о правах человека выступают универсальным правовым основанием для установления и применения данных процедур в национальных правовых системах. Процедура ампаро определяется в данном документе как простое и оперативное средство правовой защиты, предназначенное для защиты всех прав, признаваемых конституциями и законами государств-участников и самой конвенцией.

Учитывая особенности данного правового института, сложившиеся в различных правопорядках, процедура ампаро на современном этапе имеет комплексный характер и может быть использована в различных областях и направлениях правового регулирования. Такая универсальность указывает на высокий правовой потенциал и значение подобной конституционно-правовой процедуры, направленной на обеспечение эффективной защиты и восстановления субъективных прав и свобод. Принимая во внимание обозначенную в последние годы тенденцию, направленную на комплексную модернизацию системы конституционно-правового регулирования Российской Федерации, имеющую в качестве одной из своих целей повышение эффективности реализации принципа правового государства, исследование особенностей функционирования рассматриваемого правового института представляет особую актуальность в целях выявления тех его элементов, инкорпорирование которых в отечественное законодательство могло бы поспособствовать реализации целей конституционной реформы путем повышения уровня качества защиты нарушенных прав.

_{¹ Venice Commission. Study on individual access to constitutional justice – Adopted by the Venice Commission at its 85th Plenary Session (Venice, 17–18 December 2010) Available at: https://www.coe.int/en/
web/venice-commission/-/CDL-AD(2010)039rev-rus (accessed: 04.04.2025).}

_{² Párrafo 2, artículo 107, Capitulo IV. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Última Reforma. Available at: https://mexico.justia.com/federales/constitucion-politica-de-los-estados-unidos-mexicanos/gdoc/ (accessed: 04.04.2025).}

_{³ Constitution of Spain, 1978 (rev. 2011). Constitute Project. Available at: www.constituteproject.org/constitution/Spain_2011 (accessed: 04.04.2025).}

_{⁴ Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Available at: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1979-23709 (accessed: 04.04.2025).}

_{⁵ Однако, принимая во внимание существующие тенденции к широкой дифференциации области применения данного правового института, в том числе в частноправовой сфере, не стоит забывать о его собственно конституционно-правовом эффекте общего характера, обеспечивающем целостность и защиту всего конституционного правопорядка. В.В. Еремян в этой связи на примере реализации процедуры ампаро в Мексике наглядно демонстрирует ее особое значение как механизма обеспечения защиты действующей конституции и фактора сохранения политической стабильности в государстве (Eremyan, 1998).}

_{⁶Samuel Kot, S.R.L.2 [1958-IV] J.A. 216,92 La Ley 626 (1958).}

 _{[7] Ley de amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución política de los estados unidos Mexicanos. Available at: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LAmp_150618.pdf (accessed: 04.04.2025).}

_{⁸ Ley Orgánica 5/1985, de 19 de Junio, del régimen electoral general. Available at: https://www.boe.es/eli/es/lo/1985/06/19/5/con (accessed: 04.04.2025).}

_{⁹Case No. 602-09, in the Amparo Writ Ortega et al. v. the Supreme Electoral Council of the Republic of Nicaragua, ARCHIVOS DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Oct. 19, 2009. Available at: http://content.glin.gov/summary/224071 (accessed: 05.04.2025).}

_{¹⁰ Nicaragua. Código del Trabajo. Available at: https://www.poderjudicial.gob.ni/cjnejapa/image/codigo-trabajo.pdf (accessed: 10.04.2025).}

_{¹¹ Habeas Corpus in Emergency Situations (Arts. 27(2) and 7(6) of the American Convention on Human Rights, Advisory Opinion OC-8/87, January 30, 1987, Inter-Am. Ct. H.R. (Ser. A) No. 8. Available at: http://hrlibrary.umn.edu/iachr/b_11_4h.htm (accessed: 12.04.2025).}

About the authors

Andrey A. Klishas

Author for correspondence.
Email: klishas-aa@rudn.ru
ORCID iD: 0000-0002-3472-4926
SPIN-code: 2146-7486

Doctor of Legal Sciences, Full Professor, Head of the Department of Theory of Law and State of the RUDN University, Scientific Director of the RUDN Law Institute, Chairman of the Committee of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation on Constitutional Legislation and State Building, Law Institute

References

Supplementary files