US trade and industrial policy as a challenge to the modern system of international trade relations

Full Text

Введение США являются одним из основных участников мировой экономики, ключевым принципом развития которой является стремление к либерализации международной торговли. Тем не менее США активно используют торговые ограничения и национальное законодательство для защиты внутреннего рынка от иностранной конкуренции. Подтверждением протекционистского характера внешнеторговой политики США служит статистика по доле страны в объеме действующих защитных мер в мировой торговле. Согласно данным ВТО, США заявлены 22 % антидемпинговых (492 из 2 242) и 60 % компенсационных (174 из 289) мер от общего количества мер, применяемых в мире в 2023 г.[15] Применяемые инструменты промышленной политики США также не отвечают интересам развития справедливой конкуренции. Учитывая роль США в развитии и становлении современной системы международных торговых отношений, неотъемлемыми элементами которой являются стремление к свободной торговле и справедливой конкуренции, применение протекционистских мер со стороны США следует оценивать как вызов. Цель исследования - анализ соответствия торгово-промышленной политики США идеям свободной торговли и справедливой конкуренции как основополагающим принципам современной системы международных торговых отношений. Материалы и методы Некоторые аспекты анализируемых в настоящей работе нормативных правовых актов США ранее представлены в докладах сотрудников Комиссии по международной торговле США[16], сотрудников Исследовательской службы Конгресса (Watson, 2022), а также в трудах независимых экономистов (Luo et al., 2023). Представленная в указанных работах информация анализировалась с учетом данных официальных порталов административных органов США (International Trade Administration, 2023; Office Acquisition Management, 2023), портала ВТО[17], а также с учетом сведений, представленных в работах других исследователей (Андронова, Сахаров, 2019; Бирюкова, Данильцев, 2015; Чернышева, 2019; Conconi et al., 2018; Evenett, Hoekman, 2005). Протекционистский характер некоторых мер и механизмов торгово-промышленной политики США отмечен в работах ряда российских экономистов (Опальский, Шишов, 2019; Сидоров, 2022). Анализируемый указанными авторами материал актуализирован с учетом обновленных данных и информации об иных мерах, применяемых США в 2023 г. Особое внимание в рамках настоящей работы уделено политике решоринга в контексте прочих мер в сфере промышленности. При этом в научной литературе (Гудкова, Логинова, 2020; Захаров, 2018; Pan, Zhu, 2019) и других источниках[18] освещались причины и инструменты решоринга в США, однако авторы перечисленных работ не оценивали роль решоринга в торгово-промышленной политике США. Позиция США по вопросам актуальной повестки состояния международных экономических отношений затронута в работах экономистов из США (Howse et al., 2023; Milgram, 2018; Sinha, 2021), России (Загашвили, 2023) и других стран (Nwoke, 2020). В работе широко используются методы анализа и обобщения в рамках изучения мер торгово-промышленной политики США и установления закономерностей в их применении. Результаты В 2018 г. США по итогам проведенного расследования пришли к выводу, что избыточные мощности в металлургической промышленности в мире и импорт алюминия и продукции из стали причиняют ущерб экономике и угрожают национальной безопасности. Результатом расследования оказались дополнительные импортные пошлины в отношении алюминия (10 %) и стальной продукции (25 %) из всех стран. Основанием для введения указанных пошлин послужила статья 232 Закона о расширении торговли 1962 г., допускающая ограничение внешней торговли в случае угрозы национальной безопасности. Введенные защитные меры, согласно официальной позиции властей США, должны способствовать выравниванию условий внешней торговли, а также сокращению количества простаивающих и закрытых металлургических предприятий, как и уровня безработицы в отрасли (Milgram, 2018), что является вопросом национальной безопасности в понимании Закона о расширении торговли 1962 г. Несмотря на то что правила ВТО предусматривают возможность введения мер торговой защиты в случае появления угрозы национальной безопасности, вышеуказанные импортные пошлины оцениваются мировым сообществом в качестве элемента исключительно протекционистской политики (Nwoke, 2020) по нескольким причинам. Во-первых, в том же 2018 г. механизм взимания вышеуказанных пошлин был дополнен рядом исключений, согласно которым США могут отказываться от введенных ограничений в торговле по собственной инициативе. Формальными основаниями для реализации возможности освобождения от уплаты дополнительных импортных пошлин являются следующие условия: а) производства в США недостаточно для удовлетворения спроса; б) качество товара, производимого в США, не отвечает предъявляемым к нему требованиям; в) ввоз без пошлин отвечает интересам государства[19]. Другими словами, США обеспечили себе право в ходе закрытых торговых переговоров согласовать с иностранными партнерами «соответствие интересам государства» и разрешить ввоз продукции без уплаты дополнительных пошлин. Во-вторых, по результатам ряда состоявшихся двусторонних переговоров, для некоторых торговых партнеров США введенные ограничения значительно сокращены. В частности, согласно данным ВТО, в ходе торговых переговоров согласие по вопросу найдено с Канадой, Мексикой, ЕС и Индией. С другими странами, среди которых Китай, Норвегия, Швейцария, Турция и Россия, спор относительно обоснованности применения мер торговой защиты по-прежнему решается в органах ВТО, что едва ли имеет шансы на успех. Об отсутствии перспектив успешного разрешения спора в текущих условиях ввиду блокирования деятельности апелляционного органа ВТО будет сказано дополнительно. Таким образом, США подходят к вопросу обеспечения национальной безопасности через призму внешней торговли (Опальский и др., 2019). Однако выборочный подход к применению вышеуказанной защитной меры на основании закона 1962 г. ставит под сомнение выводы США об ущербе экономике и угрозе национальной безопасности, создаваемой импортом алюминия и стальной продукции из всех стран. Говоря об органе по разрешению споров ВТО, следует отметить, что деятельность его апелляционного органа начиная с декабря 2019 г. блокирована США, отказавшимися согласовывать новых кандидатов на пост арбитров (Загашвили, 2023). Согласно официальной позиции США, орган по разрешению споров ВТО, как и сама система международных торговых отношений, устарели, не соответствуют современным экономическим реалиям и непременно должны быть реформированы (Howse et al., 2023), поэтому блокирование деятельности апелляционного органа не только выражает позицию США, но и должно стимулировать мировое сообщество к поиску соответствующего решения. Однако некоторые исследователи (Sinha, 2021) также отмечают несогласие США с решениями органов ВТО, выносимыми не в их пользу, что также могло послужить причиной к блокированию деятельности апелляционного органа. Так или иначе, для США возможности использования механизмов торговой защиты значительно увеличились в связи с блокированием деятельности апелляционного органа ВТО, в котором оспаривалось порядка 60 % всех решений третейской группы органа по разрешению споров ВТО (Чернышева, 2019). Поскольку вступление в силу решения третейской группы откладывается до окончательного вердикта апелляционного органа, США таким образом получили возможность игнорировать исполнение всех решений, выносимых третейской группой не в их пользу, подавая апелляцию. Другой особенностью торговой политики США, ставящей под сомнение приверженность США принципам справедливой конкуренции и свободной торговли, является их подход к расчету ставок антидемпинговых пошлин. Согласно правилам ВТО, ставка антидемпинговой пошлины не может превышать размер демпинговой маржи, рассчитанной на основании данных об экспортной цене товара и его стоимости на внутреннем рынке экспортирующей страны. Однако США зачастую отступают от указанной схемы расчета, пользуясь исключениями из правил, позволяющими конструировать цену товара на внутреннем рынке страны-экспортера на основании собственных представлений о себестоимости производства, торговых издержек и соответствующей прибыльности. В частности, среди таких исключений - отсутствие статуса рыночной экономики страны-экспортера, поскольку высокая роль государства в экономике оценивается как возможность получения несправедливых конкурентных преимуществ экспортерами, что искажает условия международной торговли. Статус рыночной экономики в понимании США, по состоянию на 2023 г., отсутствует у 12 государств, среди которых также отмечены и государства - члены ВТО: Армения, Вьетнам, Грузия, Китай, Кыргызстан, Молдова, Россия и Таджикистан[20]. Более того, отсутствие статуса рыночной экономики используется США также вне рамок проведения антидемпинговых расследований. Так, торговое соглашение ЮСМКА между США, Канадой и Мексикой содержит обязательство об уведомлении участников соглашения о намерении начать торговые переговоры со странами, не имеющими статус рыночной экономики. При этом заключение торгового соглашения со страной, не имеющей статус рыночной экономики, является основанием для фактического прекращения сотрудничества с партнером в рамках ЮСМКА (Сидоров, 2022). Таким образом, США, используя торговое соглашение в качестве дополнительного инструмента конкурентной борьбы, добились своего рода гарантий от Канады и Мексики в отсутствии намерений к торговому сотрудничеству с Китаем или отдельными странами ЕАЭС. Несмотря на то, что вышеуказанные положения торгового соглашения формально нельзя оценивать в качестве нарушающих условия справедливой конкуренции или правила ВТО, такие положения тем не менее не отвечают идеям либерализации международной торговли, которая является одной из основных целей ВТО. Включение в текст торговых соглашений каких-либо гарантий отсутствия сотрудничества с третьими странами служит росту протекционизма в торговле, а также ставит участников такого соглашения перед условным выбором между торговыми партнерами. Однако торгово-промышленная политика США отличается протекционистским характером не только на международной арене. В частности, одним из наиболее сложных для либерализации секторов экономики, по мнению ряда исследователей (Бирюкова и др., 2015; Evenett et al., 2005), считаются государственные закупки. Здесь в дополнение к мерам торговой защиты в США активно применяются инструменты промышленной политики, которые также могут быть признаны протекционистскими. Например, согласно The Buy American Act, к государственным закупкам металлургической продукции с 1933 г. в США предъявляются требования о происхождении товара. При этом указанный закон не только сохраняет свое действие в 2023 г., но и содержит актуальные поправки, ужесточающие его требования. Так, изначальная доля американского происхождения в стоимости товара, составлявшая не менее 55 %, постепенно должна быть увеличена до 75 % в 2029 г. (Watson, 2022). Кроме того, начиная с 2022 г. государственные закупки в рамках инфраструктурных проектов с государственным финансированием, согласно The Build America Buy America Act, возможны исключительно от американских производителей[21]. Под определение «инфраструктурных проектов» подпадает строительство всех аэропортов, вокзалов и станций, железных и автомобильных дорог, инженерных коммуникаций, а также зданий бюджетных организаций. Однако, как и в случае с защитными мерами в рамках Закона о расширении торговли 1962 г., США вновь оставили себе возможность отступать от заявленных требований в интересах национальной экономики, если это «соответствует национальным интересам». Таким образом, США не только обеспечили национальным производителям преимущественное положение, формально закрыв рынок государственных закупок для иностранных производителей, но и, учитывая наличие соответствующего перечня исключений, получили возможность использовать доступ к государственным закупкам как предмету торговых переговоров, где «соответствие интересам национальной экономики» продукции иностранного происхождения, необходимое для участия в государственных закупках, может быть возмещено более значимыми уступками для американских производителей со стороны иностранного государства. Другим важным элементом современной торгово-промышленной политики США является «решоринг», цель которого заключается в возвращении на территорию США предприятий, ранее переместивших бизнес за рубеж в интересах оптимизации и удешевления производственных процессов, а также упрощения каналов поставок сырья и сбыта готовой продукции (Захаров, 2018). США стимулируют возврат промышленных предприятий, поскольку заинтересованы в увеличении количества рабочих мест, а также в обеспечении технологической и промышленной безопасности страны. В качестве инструментов стимулирования решоринга в США применяются меры по улучшению системы налогообложения и нормативного правового регулирования, по повышению качества юридической защиты, в том числе в сфере прав интеллектуальной собственности, а также меры по повышению инвестиционной активности в промышленности (Гудкова, Логинова, 2020). Более того, в США созданы специальные административные органы, основной функцией которых является сопровождение зарубежных американских компаний, заявивших о решоринге бизнеса (Pan, Zhu, 2019). Одновременно в экспертных кругах поднимается вопрос о расширении перечня действующих мер по стимулированию решоринга, учитывая текущие положительные результаты, включающие рост строительства производственных площадок в США[22] и перспективы появления до 350 тысяч новых рабочих мест ежегодно[23]. В качестве новых мер поддержки предлагается финансирование образовательных программ по подготовке квалифицированного персонала для работы на вновь открываемых производствах, а также субсидирование кредитов на такое образование[24]. Таким образом, США активно реализуют промышленную политику, способствующую регионализации мировой экономики. Глобальные цепочки поставок, объединяющие несколько производств в разных странах, не могут быть сохранены по итогам решоринга. Учитывая взаимозависимость протекционизма и риска фрагментации многосторонней торговой системы (Андронова, Сахаров, 2019), регионализация мировой экономики, как следствие решоринга, открывает «перспективы» роста протекционизма в международной торговле. В качестве одного из признаков растущего протекционизма в торгово-промышленной политике США следует также отметить принятые нормативные правовые акты. В частности, Закон о чипах и науке (CHIPS and Science Act), направленный на развитие НИОКР и американского производства полупроводников, предусматривает субсидии и налоговые льготы национальным производителям в отрасли. Однако в качестве одного из условий получения государственной поддержки в рамках указанного закона в отношении ее получателей действует запрет на сотрудничество с предприятиями из ряда иностранных государств, вызывающих обеспокоенность США, включая Китай и Россию (Luo, Van Assche, 2023). Более того, Закон о чипах и науке запрещает получателям поддержки последующее развитие бизнеса в указанных странах. Не менее распространенным инструментом протекционизма являются требования происхождения товаров (Conconi et al., 2018). Так, американское происхождение товаров является условием получения перечня субсидий или налоговых льгот на покупку такого товара. При этом если физическое лицо получает государственную поддержку при покупке электромобиля только с определенной долей американского происхождения комплектующих, то государственные закупки иных электромобилей, не отвечающих требованиям происхождения, запрещены вовсе. Автомобильная промышленность США в целом широко защищена правилами по доле американских комплектующих в производстве. В частности, вышеуказанное торговое соглашение ЮСМКА в зависимости от категории автомобиля допускает использование не более 25-40 % от общей стоимости комплектующих в производстве, происходящих не из США, Мексики или Канады[25]. Таким образом, отдельные инструменты торгово-промышленной политики США носят очевидно протекционистский характер, поскольку одной из основных декларируемых целей такой политики наряду с развитием промышленности является защита отрасли экономики от иностранного влияния. Обсуждение Исследователи, занимающиеся вопросами экономики США[26] (Watson, 2022), признают реализацию мер, направленных на защиту национальной промышленности США от иностранной конкуренции, однако указанные авторы не акцентируют внимание на продолжающемся усилении протекционизма в торгово-промышленной политике США. Тем не менее общее количество протекционистских мер и механизмов, применяемых США, не позволяет считать их исключением из правил, что также подтверждается работами других авторов (Загашвили, 2023; Сидоров, 2022; Milgram, 2018). США заблокировали деятельность апелляционного органа ВТО, а в некоторых отраслях промышленности перешли к разрешительному характеру внешней торговли. Более того, применяемые меры поддержки национальных производителей содержат запрет на сотрудничество с партнерами из отдельных стран. По мнению автора, проводя подобную политику, США не только способствуют росту протекционизма в международной торговле, но и бросают вызов всей современной системе международных торговых отношений. Актуальным остается вопрос о механизме сдерживания такой протекционистской политики США со стороны их зарубежных партнеров, как и о необходимости поиска такого механизма. Возможно, для мирового сообщества реформа современной системы международных торговых отношений окажется менее привлекательной идеей по сравнению с развитием собственных инструментов протекционизма. Заключение Таким образом, о растущем протекционизме в торгово-промышленной политике США свидетельствуют применяемые защитные меры во внешней торговле, заключаемые международные торговые соглашения, а также отдельные нормативные правовые акты США. Промышленность США защищена от иностранной конкуренции высоким уровнем тарифных барьеров, а также пользуется различными льготами и преференциальными условиями, создаваемыми для нее в рамках реализации государственных программ. США, формально оставаясь в рамках правил ВТО, пользуются их несовершенством и фактически перешли к разрешительному характеру внешней торговли в ряде отраслей экономики. Более того, нарушение правил международной торговли со стороны США не может быть оспорено в рамках системы ВТО ввиду блокирования деятельности апелляционного органа. Единственным эффективным способом развития внешнеторговых связей с США остаются двусторонние контакты.

About the authors

Viktor S. Miadzel

RUDN University

Author for correspondence.
Email: myadzel.v@ya.ru
ORCID iD: 0009-0001-1315-1874

PhD Student, Department of International Economic Relations, Faculty of Economics

6 Miklukho-Maklaya St, Moscow, 117198, Russian Federation

References

Supplementary files