Теоретико-методологические аспекты изучения политико-административных трансформаций в государстве

Полный текст

Введение В современный период мы наблюдаем внешние и внутренние общественно- политические события, способствующие преданию институционального [1] разнообразия политико- административному ландшафту российского государства. События проносятся яркими шумами в информационном пространстве, оставляя за собой изменения, которые отражаются на структурах государства, власти, общества, нации. Многие эпизоды, речь о которых пойдет ниже, ждут своего исследователя, предметного анализа и оценок. В обзорной статье мы затронем некоторые аспекты теории политико- административных трансформаций в политической системе государства. Рассмотрим методологические предпосылки изучения влияния государственных решений [2] на разнообразные сферы жизни: политическую, просветительскую, социально- экономическую, коммуникационную и др. Изменения, инициаторами которых, как правило, выступают государство и политические институты, в истории государств, обществ и политических систем по своей аксиологии не новы. Но скорость, с которой они протекают, как говорят кибернетики, «шумы» [3], оставляют заметные штрихи на портрете государства и страны далеко в будущем. В работе «Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор» Д. Осборн и Т. Гэблер [4] сформулировали современную теорию рыночного преобразования публичного сектора и основные принципы обновления систем государственного управления. В труде нам представляют те десять принципов, на которых основывается государственный менеджмент, преимущественно западноевропейский и англо- саксонский в определении авторов. К ним относятся поощрение политического плюрализма в процессе принятия решений, децентрализованное управление на различных уровнях власти, делегировании полномочий на нижние уровни управленческой иерархии, более сбалансированном распределении власти, ответственности и подотчетности, развитии и расширении гражданского участия и т.д. Поставим вопрос: актуальны ли подобные обновления в политиком- административном поле для России? Результатом обновлений, а значит трансформаций могут быть новые процедуры в государственном управлении, формы публичного политического участия и представительства, принятые нормативно- правовые порядки. Стремительность изменений, с которой вследствие научно- технической революции разгоняется и также быстро угасает информационно- коммуникационный эффект от трансформаций в политике и управлении, характерна и для России [5]. Следовательно, времени для охарактеризования, описания и оценки интересующего нас предмета в текущем моменте, что по своему методическому назначению актуально для политических наук, не так уж и много. Политико-а дминистративная сфера как предметное поле в гуманитарных науках Ознакомившись с источниками и литературой гуманитарных наук об описании политико- административной сферы как части политической системы и публичного управления, можно сделать осторожный предварительный вывод. Уже в самом понятии заложена конфликтность и проблемность исследуемого предмета. Так, российские авторы В.С. Комаровский и Л.В. Сморгунов отмечают, что изначально наука государственного управления, главным образом, американская, находилась под влиянием проблемы дихотомии политики/ управления, которая была обозначена в середине XX в. 28-м президентом США Вудро Вильсоном еще в начале формирования этой отрасли знания [1]. Другими словами, управление в публичной, государственной сфере разделяется на то, кто принимает решение, и кто его исполняет. Так или иначе это устоявшиеся условия, сложившиеся в западной политологической традицией и принятые многими российскими авторами в 1990-х гг. Наиболее ярко проблема соотношения политики и управления выражается в используемом этой концепцией понятии governance. Английское слово governance непросто поддается однозначному переводу на русский язык. Это - «руление», «управление на высших уровнях организации», «руководство», «общее управление», «политическое управление», «регулирование». Конечно, все значения данного термина связаны друг с другом, но это слово обладает и более широкой коннотацией, если его использовать, как часто делают, в ряду с другими терминами, например рынком и иерархией как двумя способами координации взаимодействий. Мы используем это слово в значении общего политического управления, т.е. руководства, которое включает многие другие толкования термина. В свою очередь обозначим: управление - эквивалент латинского термина administratio. Так же Л.В. Сморгунов приводит в пример книгу Дуайта Уалдо «Административное государство» и следом отмечает, что дихотомия политика/управление все еще остается существенной характеристикой ведущихся в США споров о сущности государственного управления. Устойчивые позиции, по мнению этого автора, занимает формула «политика - администрация», смысл которой состоит в том, что деятельность государства разделена на две части - решение и исполнение; при этом исполнение (администрация) может быть предметом научного исследования, базирующегося на поиске фактов, развитии предшествующего знания, прагматизме [1]. Добавим определение политико- административной системы, данное Ю. Хабермасом. Политика- административная система - это система отношений между высшим политическим руководством, ветвями государственной власти, государственными и гражданскими институтами и иными субъектами, формирующими политико- управленческие процессы, направленные на достижение и удовлетворения государственных и общественных интересов, достижение общественного согласия. Таким образом, отношения политики- управления (администрирования) осуществляются в определенных институциональных рамках, правилах. Обратимся к основным научным представителям данного направления, объясняющего природу политико- административной сферы. Общепризнанную роль в постижении ключевых аспектов политико- административной сферы в западной политологии играет такое направление, как институционализм. К представителям этого направления относятся американцы Сеймур Мартин Липсет [6], (1922-2006), Чарлз Миллс [7] (1916-1962), француз Морис Дюверже [8] (1917-2014) и др., а также экономист Дуглас Норт[78] (1920-2015), сторонник неоинституционализма, предположивший зависимость экономики и ее процессов от культурных, социальных, правовых и иных факторов [9, 10. С. 100]. Государство и процессы внутри него рассматриваются как организация и ее правила, структуры и их институты. Несомненно, подобная трактовка предопределяет значимость для государства любых формальных (процедурных, административных, процессуальных), и неформальных (политических, культурных, социальных) правил, изменение или отклонение от которых накладывают определенные обязательства и новые правила поведения «игроков» внутри государства и институтов. В том контексте, который интересует нас в рамках обзорной статьи, Д. Норт замечает [11. С. 113], что если институты - это правила игры, то цель организаций- игроков - выигрывать. Неоинституционалисты изучают устойчивые формы организации и регулирования общественной, в т.ч. политической, жизни. Основной категорией, используемой данным направлением, является «политический институт», под которым понимается создаваемое для выполнения определенных политических целей и функций учреждение, имеющее внутреннюю организационную структуру и подчиняющееся установленным правилам и нормам деятельности. Политическое поведение людей изучается институционализмом в тесной связи с существующей системой социально- нормативных актов и институтов, необходимость возникновения и функционирования которых признается в качестве естественно- исторической закономерности. Под таким углом рассматриваются и все политические явления. К примеру, Д. Норт, лауреат Нобелевской премии по экономике, получивший награду за постановку проблемы path- dependence, или так называемой «колеи зависимости», выдвинул предположение о том, что принятые правила государственного управления, политические и экономические институты, воспроизводящие определенные паттерны поведения, приводят к институциональной траектории и политико- административной трансформации, влекущим для одних стран демократические свободы и экономическое процветание, а для других стагнацию и революцию. Это - позиция западных исследователей. Об этом изыскании написана книга, снискавшая популярность во всем мире [12], основная идея которой важна для нашего обзорного исследования. Существуют «правильные» и «неправильные» модели развития государства в политике и государственном управлении, которые напрямую зависят от политико- административной сферы. Трансформации влекут за собой и смещение с заданных траекторий развития. Можем предположить, что отнесение институциональных стандартов России к «зависимым от пути» и «недемократичным» по западным лекалам некорректно. Следовательно, и оценивать политико- административные изменения в условиях отхода от западных школ в социальных и гуманитарных науках необходимо иным инструментарием и методологическим основанием. Например, деинституциализация [13] политических процессов и деперсонализация управленческих решений не вписываются в теоретическое описание процессов, так знакомых западному научному сообществу. Отмежеваться от установочности понятия governance в российской исследовательской практике политических процессов недостаточно. Нужен свой понятийный тезаурус, теоретическое закрепление традиции. Так, где все видят закономерности, следует находить детали исключений[79]. В качестве подтверждения невозможности копирования и проецирования устоявшихся англоязычных терминов и концептов на описание российских политико- административных процессов приведем мысли М.В. Локтионова о том, что русские слова «губернатор» и «гувернер» происходят от греческого «кибернет» (или «гибернет»), что означает «управляющий» или «организатор» [14. С. 85]. Автор также говорит о наследии российского ученого- экономиста, разработчика теории организационных наук А.А. Богданова, которое ценно и для нашего предметного поля. А именно, перефразируя: поиск закономерностей политико- административных процессов приоткрывает объяснение организационных принципов управления, лежащих в основе политической системы. И мы можем охарактеризовать как более системный на разных исторических этапах подход российского исследовательского и наблюдательского опыта к описанию процессов политико- административного спектра, предполагающий, на наш взгляд, более концептуально- понятийное содержание процессов в политике и управлении, нежели чем нам предлагают западные научные толкования. Отходя от традиций теоретического и методологического языка западных наук социо- гуманитарного блока, сложившихся в XXI в. и заимствованных нами после крушения СССР, российская школа гуманитарных дисциплин ждет своего исследователя с предложением отличающегося современного взгляда и инструментария для описания политико- административных трансформаций, формирующих новую общественно- политическую реальность. Уровень последствий от политико- административных трансформаций распространяются на разные уровни и орбиты: глобальную, федеральную, региональную; внешние и внутренние [15]. При это нельзя не упомянуть исследования российского экономиста А.А. Аузана. В сентябре 2014 г. на экономическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова прошел научный симпозиум «Институциональные проблемы долгосрочной социально- экономической динамики», в рамках которого А.А. Аузан прочитал доклад «Эффект колеи». Проблема зависимости от траектории предшествующего развития - эволюция гипотез. В докладе автор отметил виды траекторий политико- экономического развития, определяющихся институциональными треками, политическими и административными реформами. Все в совокупности, по мнению российского ученого, а также ряда зарубежных авторов о которых мы написали ранее, нивелирует географические компоненты, историческую предопределенность, зависимость от внешних факторов. Так, по мнению экономиста, к одним из первых теоретических предположений в вопросе трансформаций, следующих за институциональными решениями, теперь относятся и политико- административные. Известна так называемая гипотеза развития, или модернизационная гипотеза С. Липсета, главы институциональной школы в социологии США. Американский ученый предполагал, что переход происходит через экономический рост, который потом ведет к социальным результатам, распространению образования, появлению среднего класса и затем к формированию демократии. Тогда замыкаются между собой эти условия, и возникает устойчивый мощный рост, выход на хорошую траекторию. Но политический аспект помимо экономического в трудах известного социолога представлен недостаточно. Однако в контексте России С. Липсет предлагал рассмотреть ряд актуальных общественно- политических событий, по которым можно предположить возможность будущего формирования социальных преобразований и заданного экономического курса. Как показывает А. Аузан, согласно такому подходу не экономика определяет успешность «транзита», а государственная политика. Поставим вопрос: является ли Российская Федерация моделью такой политической системы, как ее описал Д. Истон [16]: имеет не только социально- системный, структурно- функциональный, но и кибернетический характер, а значит представляет собой управляющую, сложную, открытую социально- политическую систему с гибкой обратной связью? Изучая работы российских и зарубежных авторов, можно прийти к предварительным выводам о том, что политика- административная система структурно описана западной, в первую очередь американской, политическими и экономическими исследованиями в силу естественного зарождения и популяризации в широком социо- гуманитарном поле в начале и середине XX в. Однако российские ученые предпринимают попытки изучения и описания общественно- политических процессов с опорой на исторический опыт России как государства- цивилизации[80] с самобытной системой управления, подпадающей лишь по ряду признаков под классификации политических систем и типов государственного устройства, опубликованные западным академическим сообществом. Представив определение политико- административной системы как предмета исследований в гуманитарных науках, перейдем к вопросу о структуре и роли трансформаций в современных политических и управленческих процессах. Понятие трансформации в политике и государственном администрировании Предмет трансформаций как процессов изменений в различных сферах жизнедеятельности людей и организаций представлен сразу в нескольких направлениях и группах гуманитарных наук, интересующих нас в рамках данного обзора. Как отмечают авторы [15], понятие «политические трансформации» в политической науке часто подменяют категориями «политические изменения», «политическое развитие», «политическая модернизация». Системный подход к пониманию жизни общественного организма как системы показал больше возможностей для анализа общественно- политических трансформаций, благодаря работам специалистов в области синергетики. Данный подход в политической науке дал возможность взглянуть на состояние политической системы через призму баланса между системным, генеральным и частным гомеостазисом, и на изменения, влекущие трансформацию системы, как переход в новое состояние. Так, в политической науке и, если так можно выразиться, философии управления в публичной сфере, нельзя пройти мимо идей немецкого философа и социолога, автора теории коммуникативного действия, Ю. Хабермаса. В частности, в его работе «Структурная трансформация публичной сферы» [17], посвященной центральной роли публичной сферы для политической жизни Запада, Ю. Хабермас прослеживает существенные изменения, которые она претерпела под воздействием цифровых медиа и социальных сетей. В представленном труде автора заметна идея публичной сферы как концентрации дискурсивных практик в конкретных физических пространствах, где их развитие связывается воедино с процессом становления либеральных демократий в Европе и США в XVII-XVIII вв. Но как мы уже видим из третьего десятилетия XXI в., трансформационные процессы глобализации и либеральной унификации государств, отличных от западных демократий, переживают ценностно- мировоззренческий упадок [18]. Хабермас видел свою задачу в том, чтобы вывести «идеальный тип» буржуазной публичной сферы, проследить ее формирование от истоков в английских кофейнях и клубах, во французских салонах и германских читательских обществах XVII-XVIII вв. до полного воплощения в массовой печати и парламентской деятельности XIX в. В государственном управлении и менеджменте сложилась бинарная позиция подходов и определений. В сопоставлении подходов к этимологической и концептуальной трактовке понятия governance приведем в пример тезисы теории нового государственного управления (одной из самых популярных по этой проблеме является опубликованная Д. Осборном и Т. Гэблером [4] книга «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор»), напротив, высвечивает роль высших административных лидеров - таких политических назначенцев, как министры, руководители агентств, комитетов, управлений. В движении за переосмысление управления государством «избираемые руководители исполнительной власти и уполномоченные государственные служащие вовлечены в «руление», в постановку «миссионерских целей» и в получение «результатов». В названной работе менеджериалистские (управленческие) доктрины выступают как предмет публичной деятельности. Одно это может нам подсказывать, что суть концепции государственного менеджмента заключается в проникновении менеджмента как управления бизнесом в рыночной экономике («духа предпринимательства») в сферу государственного управления [4]. Можем ли мы, учитывая данную трактовку, разделять политику и администрирование, как вынесение решения (политика) и его исполнение (менеджмент- управление). Точка зрения Дж. Андерсена сводится к тому, что «публичная политика - это все то, что правительство решает делать или не делать» [19. С. 32]. Современные концепции нового публичного менеджмента (new public management) и руководства (governance) концентрируют внимание на высокой результативности государственного управления, политическом плюрализме в процессе принятия решений, делегировании полномочий на нижние уровни управленческой иерархии, более сбалансированном распределении власти, ответственности и подотчетности, развитии и расширении гражданского участия. Подобные трансформации свидетельствуют о частичном переходе власти в руки избираемых или уполномоченных высшей политической властью управленцев. Может ли вышеописанное свидетельствовать о смешении граней исследовательского толкования между политикой и администрированием, о стирании границ между вынесением решений верховной властью и администрированием. И характерны ли подобные трансформационные свойства в политико- административных процессах российскому государству. Напротив, в политической психологии феномен трансформационных процессов, касающихся такой специфической[81] сферы, как политика и государственное управление, изложены в теории трансформационного лидерства, предложенной американским исследователем Д. Макрегором Бернсом. По толкованию его ученика Б. Басса трансформационные лидеры должны уметь сформулировать и представить видение организации, и подчиненные должны доверять своему лидеру [20]. Понятие трансформационного лидерства во многом тождественно определению эффективного руководства - способности направить организационное поведение в коллективе в правильное русло, достичь высокого уровня производительности, приверженности, мотивации, организационного гражданского поведения и т.д. Это в свою очередь позволяет допустимо проецировать основные положения трансформационного подхода в изучении политического лидерства на изучение институтов и административных органов, политических решений, которые принимаются в т.ч. лидерами и высшими руководителями. Какие политико- административные решения могут принимать высшим руководством государства без четкого убеждения в их исполнение и что важно принятие и исполнение политической системой и обществом. Подводя предварительную черту под представлениями различных школ и течений в гуманитарных науках, можем суммировать, что «трансформации» в политико- административной сфере зависят от их отнесения к тому или иному параметру власти, политико- управленческих теорий, и в конце концов от личностей лидеров, которые процедурно, содержательно или символически могут давать окраску протекающим или инициируемым событиям. Дадим определение: совокупность кардинальных изменений, которые меняют структуру системы, добавляют в нее новые объекты и субъекты деятельности, формируют новые процессы, наделяют систему новыми свойствами, справедливо называть трансформациями. Какие существуют теоретические основания, методологические подходы и классификации политико- административных трансформаций, процессов, систем в государстве, с помощью которых можно фундированным научным языком описать накапливающиеся события, ждущие своего исследователя? Трансформационные процессы в публичной сфере влияют как на изменение миссии государства и структуры, функций и технологий его политики и управления в современном обществе, так и на содержание деятельности публичных ассоциаций и структур. Трансформационные процессы в публичной сфере приводят одновременно к повышению роли государственных и негосударственных акторов в производстве и осуществлении публичной политики и изменяют систему их отношений с гражданскими ассоциациями в направлении сотрудничества. При этом осуществляется переход от административного государства к государству координационному, а в сфере негосударственной активности возрастает значение «вовлечения в публичные дела». Изменяется и идейное наполнение термина «государство», когда автономия государства является относительной и ограничивается структурами социальной власти. Нередко государственные процессы становятся не субъектами трансформаций, а объектами. Глобальные процессы оказывают прямое или опосредованное влияние на политическую систему, которая в будущем приобретает необратимые свойства. Так, основная особенность координируемого капитализма заключается в том, что изменяются способности государства: оно перестает просто владеть собственностью и в этом смысле быть непосредственным экономическим агентом действия, а переходит к так называемым «трансформативным способностям» [20], т.е. способностям оказывать помощь, координируя экономические отношения, и повышать тем самым конкурентоспособность экономики в целом. Конкурентоспособность экономического развития нового рынка связана не с тем, что государство берет на себя выполнение чисто экономических задач, она повышается в условиях усиления управленческой функции государства, в центре которой лежит координация и публичные ценности. Обратимся к политико- административным трансформациям в России, свидетельствующим о гибридной форме принятия и исполнения решений в политико- административном управлении. Актуальные управленческие трансформации в российском государстве За последнее десятилетие в России стартовали и завершались политико- административные процессы, этапы и процедуры, провоцирующие политический исследователей и историков на научное описание предмета с позиции устоявшихся теоретических подходов, если таковые имеются. Приведем ряд событий, произошедших в административно- политической сфере российского государства, которые можно квалифицировать как трансформации по описанным нами признакам. • Утверждение единой системы публичной власти с поправками в Конституцию Российской Федерации. С 1 июня 2022 г. вступили в силу основные главы закона о публичной власти - о государственных органах, формируемых в субъекте РФ, об их взаимодействии, а также о высшем должностном лице субъекта. Изменениями закрепляется принцип единства системы публичной власти в Российской Федерации, реализация которого призвана повысить эффективность взаимодействия всех уровней публичной власти (федерального, регионального и местного) для более качественного решения задач, стоящих перед органами публичной власти, а также усилить контроль деятельности и повысить ответственность этих органов. • Так, Федеральным законом устанавливаются принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации. • 21 февраля 2022 г. Россия признала независимость Донецкой и Луганской народных республик, а 24 февраля президент РФ Владимир Путин объявил о начале специальной военной операции (СВО) на Украине в ответ на просьбу о помощи со стороны Донбасса. • Указ Президента РФ от 9 ноября 2022 г. № 809 «Об утверждении Основ государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно- нравственных ценностей». • С 1 сентября 2023 г. предмет «Основы российской государственности» ведется на первом курсе образовательных программ бакалавриата и специалитета вне зависимости от направлений подготовки студентов. Новая дисциплина разработана и включена в учебные программы вузов в соответствии с поручением Президента РФ Владимира Путина по итогам заседания Госсовета, состоявшегося 22 декабря 2022 г. Выделенный ряд событий как следствия политико- административных решений позволяет рассмотреть особенности современной политической организации российского общества, каузальную природу и специфику его актуальной трансформации [21; 22], ценностное обеспечение традиционных институциональных решений и особую поливариантность взаимоотношений российского государства и общества в федеративном измерении, допустить объективное представление о российских государственных и общественных институтах. Также выделить особенности современного российского политического класса, уровни организации власти, генеалогию ведущих политических институтов, их историю, причины и следствия их трансформации. Заключение Таким образом, политико- административная система в России складывается из политики решений руководства и отношений между институтами, обеспечивающими их исполнение. Политика в лице высшего руководства формирует цели, достижение которых напрямую зависит от задач, возложенных на административный сектор государственной власти. Структура заданных отношений, зачастую конфликтных в рамках одной политической системы, определяется институтами и решениями, направленными на них высшим руководством или инициируемых ими, для прохождения стадий политического «черного ящика», представляя собой сложную подсистему общественной системы, необратимо влияющую на нее посредством политико- административных решений. Меняющиеся административные рамки и политические реформы в России на современном этапе истории могут подсказывать, что с точки зрения преимущественно американской школы политологии и управления Россия выходит за рамки трактовки политика- администрация/решение- исполнение, представляя гибридной вариант, некоторыми авторами обозначенный как «суверенная демократия». Кроме того, повышающаяся публичная роль Правительства Российской Федерации, подотчетность общественному контролю, фильтрация в назначении путем представления в законодательном органе свидетельствует о приобретении своей выработанной политико- административной традиции российской политики, сообразной внешним глобальным вызовам и угрозам, и отвечающей внутренним задачам.

Об авторах

Сергей Владимирович Чуев

Государственный университет управления

Email: SV_Chuev@guu.ru
ORCID iD: 0009-0003-6785-8722
SPIN-код: 9202-8559

кандидат исторических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления, советник ректора

Российская Федерация, 109542, Москва, Рязанский пр-кт, д. 99

Никита Андреевич Юданов

Государственный университет управления

Автор, ответственный за переписку.
Email: NA_Yudanov@guu.ru
SPIN-код: 7965-5555
ассистент кафедры государственного и муниципального управления Российская Федерация, 109542, Москва, Рязанский пр-кт, д. 99

Список литературы

Дополнительные файлы