Искусственный интеллект в системе государственного управления России и стран Европейского союза: сравнительно-правовой анализ. Часть I

Полный текст

Введение Индустрия 4.0 развивается во всем мире неравномерно. Для так называемой Четвертой промышленной революции свойственна территориальная обособленность, несмотря на тот факт, что цифровые трансформации существенно снижают значимость административных барьеров. В современном мире оформляются несколько центров опережающего развития в деле внедрения цифровых инноваций, к числу которых помимо России можно отнести США, КНР, Японию, Республику Корея, Индию, Великобританию и, безусловно, Европейский союз (ЕС). При этом каждому из перечисленных центров присущи свои особенности. Так, например, считается, что американские компании доминируют на рынках решений для интернета вещей (GE, Intel), его безопасности (Symantec, IBM, Intel), систем дополненной и виртуальной реальности (AMD, Google, Microsoft). Японские компании занимают ведущие позиции на рынках промышленных роботов и станков с числовым программным управлением. Считается, что Китай лидирует по количеству патентов в области искусственного интеллекта (ИИ) [1]. Несмотря на прослеживаемое разделение труда между ведущими цифровыми державами, конкуренция на мировом рынке цифровых технологий (ЦТ) из года в год возрастает. Например, российские производители новейших инновационных разработок, точно так же, как и их зарубежные коллеги, заинтересованы в увеличении экспорта собственной продукции [2]. Более того, актуализировался вопрос обеспечения национальной цифровой безопасности. Это вызвано тем, что в условиях цифровизации административные барьеры могут утратить свою значимость. Безусловно, в сложившихся условиях, зарубежный опыт, в т.ч. современные правовые инновации в странах ЕС, могут представлять для российского академического сообщества немалый интерес. Итак, основной причиной, сподвигнувшей нас к проведению исследования, является понимание того, что четкое представление об особенностях цифровых трансформаций в ЕС, включая и сферу применения ИИ в государственном управлении, крайне необходимо для российского бизнеса и российского государства в целом. Искусственный интеллект - один из наиболее важных и неоднозначно оцениваемых видов сквозных цифровых технологий (СЦТ). Правовое регулирование его применения только начинает оформляться в системах права наиболее продвинутых с точки зрения развития ИТ-индустрии стран. Необходимо заметить, что в данной сфере складывается парадоксальная ситуация: нет ясности в понимании не только ИИ как правовой категории, но и ЦТ как объекта научного исследования. Цифровизация демонстрирует настолько широкое и стремительное распространение, что человеческий или, говоря другими словами, естественный интеллект не успевает дать взвешенный, научно обоснованный анализ происходящим изменениям. Условно говоря, мы действительно становимся заложниками наших же достижений. ЦТ, стремительно проникая практически во все сферы деятельности человека, формируют ту самую новую реальность, о которой уже немало сказано как в российской, так и в зарубежной научной литературе [3]. Действительно, понимание ИИ неоднозначно. Нередко специалисты отождествляют его с иным видом СЦТ - так называемым интернетом вещей, что характерно, прежде всего, для наших европейских коллег, о чем более детально будет сказано ниже. Заметим, что между этими видами СЦТ есть, по нашему мнению, существенная разница: искусственный интеллект подразумевает некую автономию ЦТ от воли человека, что, впрочем, тоже ставится под сомнение. Тем не менее, в интернете вещей как в системе передачи цифровой информации от одного субъекта к другому есть некая программа или алгоритм действий, заранее предусмотренный человеком. Затронув проблему концептуальной схожести ИИ и интернета вещей, как нам видится, необходимо подчеркнуть еще один важный аспект, касающийся всех видов СЦТ. Анализ научной литературы демонстрирует, что в научном сообществе нет четкого понимания и того, по какому ключевому принципу все многочисленные СЦТ классифицируются на виды, которые уже стали общепризнанными. Например, ответ на вопрос о том, в чем заключается принципиальное отличие между мессенджером и блокчейном ясен: для второго вида СЦТ характерно обязательное одновременное присутствие нескольких субъектов, транслирующих информацию. В концептуальной основе ИИ и интернета вещей заложена иная магистральная идея - полная или ограниченная автономность виртуальной среды от человека. Действительно, и в первом, и во втором случае мы наблюдаем сам процесс транслирования цифровой информации, что является самой сутью любой ЦТ. Тем не менее, как нам видится, пока еще не выстроена некая четкая и крайне необходимая для понимания система классификации ЦТ и соотносимых с ними терминов. Цель исследования - внести некую ясность в объяснение тех или иных терминов и понятий, которые активно применяются как в России, так и в ЕС, в контексте с возможностью регламентирования их применения. Уверены, что формирование единого категориального аппарата будет только способствовать взаимопониманию между учеными всего мира, укреплению духа справедливой конкуренции, более однозначному пониманию того, по каким принципам и какими методами может быть более надежно обеспечена цифровая безопасность. Материалы и методы исследования В исследовании мы использовали так называемые общетеоретические, или общенаучные, методы, которые применяются во всех сферах научного познания, а также методы, свойственные преимущественно правовым наукам. Из методов первой группы выделим такие, как абстракция и индукция, которые во многом, исходя из объекта нашего исследования, пересекаются. Выбирая эти методы, мы исходили из того, что общее представление о правовом регулировании применения ИИ дают отдельные нормативно- правовые акты, которые имеют и собственный предмет регламентирования, преследуют собственные цели, опираясь на принципы, присущие каждой правовой системе. Таким образом, собирая воедино, образно говоря, мозаику из различных правовых норм, мы преследовали цель дать общую картину двух конкурирующих правовых систем. Из методов второй группы, которые именуются специально- юридическими, особое внимание заслуживает сравнительно- правовой метод, с помощью которого мы не только сравнили два подхода к вопросу регламентирования применения ИИ, но и выявили особенности каждого из них. Более того, мы применяли сравнительный метод с учетом актуализации того или иного вопроса во времени, что позволило сопоставить российский опыт и опыт наших европейских партнеров в историческом измерении. Нашу методологическую базу дополнил метод государственно- правового моделирования, практическая значимость которого также оказалась достаточно высокой. Так, например, исходя из принятых на сегодня нормативно- правовых актов мы обозначили не только сильные, но и слабые стороны российской законодательной базы в сфере обеспечения информационной безопасности и предложили способы нивелирования последних. Обзор литературы Российские исследователи достаточно плотно изучают правовую природу ИИ, возможности его полноценного вовлечения в правовое поле, особенности регулирования его применения как в сфере бизнеса, так и на государственном уровне. Активно исследуются также проблемы, связанные с защитой различных видов прав граждан, юридических лиц и государства в виртуальном пространстве. Совокупность проведенных и опубликованных исследований условно можно разделить на три группы: монографические публикации; исследования, результаты которых были изложены в формате статьей в российских и зарубежных рецензируемых научных журналах; исследования, представленные в форме диссертации на соискание ученой степени. В целом, исходя из того, что объектом данного исследования является достаточно узкое и новое направление, находящееся на стыке юриспруденции, истории, теории международных отношений и теории информационных технологий, было крайне сложно вывить работы по заявленной нами теме. Тем не менее, российским академическим сообществом на сегодняшний день опубликован широкий пласт трудов по проблемам, которые прямо или косвенно касаются объекта нашего исследования. Среди монографических работ необходимо выделить труды А.В. Кульназаровой [4] и И.А. Умновой- Конюховой [5], отличающиеся своими крайне интересными выводами. Что касается статей в периодических научных изданиях, то их перечень существенно шире. В число публикаций подобного рода мы бы включили изыскания Ю.А. Савинова и Е.В. Тарановской [6], И.В. Понкина и А.И. Редькиной [7], З.И. Хисамовой, И.Р. Бегишева и Р.Р. Гайфутдинова [8]. Из диссертационных исследований выделим труды, которые имеют не только большую практическую значимость, но и послужили для нас достойным источником информации. К числу таких исследований стоит отнести работу П.М. Морхата [9], которая была позднее доработана и переиздана в виде монографии, а также более объемный и содержательный труд А.А. Карцхии [10], в котором помимо ИИ рассматриваются и иные виды цифровых технологии в правовом контексте. В целом, исходя из итогов анализа российской научной литературы по обозначенной нами проблеме, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день проблема применения ИИ и его правовое регламентирование в странах ЕС не является приоритетной для российского специалиста. ИИ активно исследуется и за рубежом. Анализ цитируемости иностранной литературы российскими специалистами показал, что достаточно сложно выделить наиболее популярные зарубежные монографические исследования. Однако можно констатировать, что уже оформился перечень публикаций в периодических изданиях, на которые российские ученые достаточно часто ссылаются. С. 1970 г. издается старейший тематический журнал «Artificial intelligence journal», который, будучи междисциплинарным научным изданием, популяризирует современные достижения в сфере цифровизации и с точки зрения ее правового регулирования. Помимо этого, высоким индексом цитируемости обладают такие североамериканские издания, как «Journal of Artificial Intelligence Research» и «The International Journal of Systems & Cybernetics», индийский «Indian Journal of Artificial Intelligence and Law», китайский «Artificial intelligence in Agriculture» и др. Из числа периодических изданий, имеющих сугубо правовую направленность, стоит выделить «International journal of digital law», издаваемый в Бразилии. Результаты исследования В первую очередь рассмотрим ключевые, наиболее важные положения нормативно- правовых актов, принятых в России. Далее проанализируем документы, одобренные в странах ЕС. И, наконец, попытаемся сравнить отдельные нормы права, а также ключевые положения, регулирующие применение искусственного интеллекта в двух правовых системах. Опыт Российской Федерации РФ считается одним из общепризнанных мировых лидеров в сфере применения цифровых инноваций в государственном управлении. Как следствие, российский опыт развития сектора цифровых технологий и его правового регламентирования интересен и поучителен для специалистов многих стран. Ряд исследователей полагает, что формирование российского цифрового права началось в первой половине 2019 г. [11]. Однако, заметим, что первые шаги в данном направлении были предприняты еще в июле 2017 г., когда Правительством РФ была утверждена Федеральная Программа «Цифровая экономика Российской Федерации»[97]. В разделе I этого документа ИИ (наряду с нейротехнологиями) обозначен как один из видов СЦТ, что, конечно же, не ушло от внимания многих российских исследователей [7. С. 92]. С точки зрения органов власти РФ, «под искусственным интеллектом в России понимается комплекс технологических решений, позволяющий имитировать когнитивные функции человека (включая самообучение и поиск решений без заранее заданного алгоритма) и получать при выполнении конкретных задач результаты, сопоставимые, как минимум, с результатами интеллектуальной деятельности человека»[98]. Заметим, что данное определение можно назвать достаточно смелым и, действительно, передовым. В частности, акцентирование внимание на возможности искусственного интеллекта самообучаться, а также искать решения без учета заложенной в него программы, свидетельствует о том, что российский законодатель нацелен на решение непосредственно тех задач и проблем, которые выдвигает нам та самая новая реальность. Примерно такая же трактовка данного вида СЦТ была дана и в других наиболее значимых нормативно- правовых актах, речь о которых пойдет ниже. Среди основных правовых документов, регламентирующих применение ИИ в России, важное место занимает изданный в октябре 2019 г. Указ Президента Российской Федерации «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации»3, положения которого утвердили «Национальную стратегию развития искусственного интеллекта на период до 2030 г». (далее - Стратегия). Указ также включил в себя поручение исполнительной ветви власти России «разработать и утвердить федеральный проект «Искусственный интеллект». Стратегия по своей важности и актуальности, безусловно, выходит за рамки иных принятых документов в сфере планирования и прогнозирования развития тех или иных отраслей экономики, что только подтверждает большую значимость искусственного интеллекта для российского законодателя. В документе излагается видение перспективы развития искусственного интеллекта в нашей стране и в мире в целом, а ее положения позднее были подхвачены и развиты многими российскими учеными и экспертами. Стратегия представляет собой достаточно объемный документ, в котором детально расписаны ключевые положения по таким вопросам как концептуализация самого понятия искусственный интеллект, разработка технологий применения ИИ, определение важнейших направлений использования ИИ и принципов правового регламентирования его применения. Исходя из того, что цель нашего исследования - сравнение законодательства в России и странах Европейского Союза в сфере применения ИИ, мы акцентируем внимание только на тех направлениях, которые позволяют наиболее полно и наглядно выявить общие черты или различия в этих двух правовых системах. Итак, среди основных положений Стратегии наиболее важны, на наш взгляд, следующие. • Стратегия не только признает общий, т.е. сквозной характер ИИ, но и отводит ему центральное место в ряду всех видов СЦТ. Данное положение аргументируется тем, что именно влияние технологических решений, разработанных на основе ИИ, в перспективе будет определять «результативность деятельности организаций и человека, в т.ч. связанной с принятием управленческих решений». Помимо этого, в документе подчеркивается, что ИИ обладает свойством крайне высокого уровня доступности, возможностью его самого широкого применения в различных сферах жизни человека и общества. Констатируется также и тот факт, что благодаря ИИ становится возможной обработка большого объема данных, что также важно для обеспечения экономического роста и национальной безопасности. • В Стратегии РФ признается одним из ключевых игроков на мировом рынке новейших разработок ЦТ, в т.ч. ИИ. Так, например, в ст. 13 говорится о том, что Россия «обладает существенным потенциалом для того, чтобы стать одним из международных лидеров в развитии и использовании технологий искусственного интеллекта». Подчеркивается, что данный потенциал обеспечен сложившимися традициями подготовки высококвалифицированных специалистов, высоким уровнем образования в сфере программирования и смежных научных правлений. Однако, авторы констатируют и тот факт, что в современном мире складывается ситуация возрастающей конкуренции за доступ к современным цифровым инновациям, что в перспективе чревато рисками вытеснения России с международных рынков ЦТ. В документе говорится, что «согласно прогнозам долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации в случае недостаточного развития и использования конкурентоспособных технологий искусственного интеллекта реализация приоритетных направлений научно- технологического развития страны замедлится, впоследствии повлечет за собой ее экономическое и технологическое отставание». • Впервые даются трактовки многих ключевых понятий, которые имеют самое прямое отношение к применению искусственного интеллекта в практической плоскости. Так, например, благодаря данному документу законодательно закрепились толкования таких неоднозначно оцениваемых понятий, как набор данных, разметка данных, вычислительная система, архитектура вычислительной системы и др. Безусловно, центральное место в данном перечне отведено ИИ и технологиям применения ИИ. Последние, рассматриваются, как «технологии, основанные на использовании искусственного интеллекта, включая компьютерное зрение, обработку естественного языка, распознавание и синтез речи, интеллектуальную поддержку принятия решений и иные перспективные методы искусственного интеллекта». • Четко определены те задачи, которые являются сегодня приоритетными для органов власти РФ. В контексте объекта нашего исследования к таким задачам можно причислить разработку и развитие программного обеспечения, в котором используются технологии ИИ; повышение доступности и качества данных, необходимых для развития технологий ИИ; повышение доступности аппаратного обеспечения, необходимого для решения задач в области ИИ; повышение уровня обеспечения российского рынка технологий ИИ квалифицированными кадрами и уровня информированности населения о возможных сферах использования данного вида СЦТ; а также создание комплексной системы регулирования общественных отношений, возникающих в связи с развитием и использованием технологий ИИ. • Большое внимание уделено поддержке научных исследований в сфере применения технологий ИИ. В документе говорится о том, что «осуществление непрерывной государственной поддержки фундаментальных научных исследований в области искусственного интеллекта, прежде всего с использованием существующих механизмом оказания такой поддержки, должно быть направлено на обеспечение лидерства Российской Федерации в создании и использовании перспективных методов искусственного интеллекта». Научные изыскания, которые, как предполагается, найдут финансовую поддержку со стороны органов власти России, разделены на два вида - фундаментальные и прикладные. При этом подчеркивается, что основной целью фундаментальных научных разработок должно стать создание универсального или сильного ИИ. В документе отражены и те показатели, на основании которых к 2024 г. станет возможным подведение предварительных итогов эффективности Стратегии в области поддержки научных изысканий. Заметим, что в число данных показателей входят не только общетеоретические достижения, измеряемые показателем цитируемости российских специалистов в авторитетных международных изданиях, но и количество сугубо «прикладных решений, уже внедренных в практическую сферу». Примечательно, что российский законодатель не обходит вниманием и региональный уровень. Учитывая тот факт, что сфера регулирования применения ИИ представляет собой новое и стратегически важное направление в нормотворчестве, принятие федеральных законов, регламентирующих использование ЦТ на региональном уровне, нам видится правильным и своевременным. Так, важным шагом стало принятие в апреле 2020 г. Федерального закона «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона «О персональных данных». Ключевым в документе является понятие экспериментальный правовой режим, суть которого заключается в создании в Москве площадки для введения цифровых инноваций на пятилетний срок до 30 июня 2025 г. С точки зрения практической значимости данного нормативно- правового акта, как полагают специалисты, прослеживаются два направления[99]. Во- первых, закон предусматривает создание благоприятных условий для организаций, которые будут вести деятельность по разработке и созданию технологий, использующих ИИ. Во-в торых, предполагается предоставление таких же комфортных условий для участников программы, которые будут внедрять собственные разработки непосредственно в сферу производства товаров и услуг. Участниками эксперимента могут стать юридические лица и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в Москве, с условием, что и их деятельность связана с теми направлениями, которые указаны Законе. В целом, данный нормативно- правовой акт имеет четкую адресность и целевую установку - обеспечение в Москве максимально благоприятных условий для производства товаров и услуг с применением новейших цифровых инноваций в виде ИИ. В августе 2020 г. Правительство Российской Федерации утвердило «Концепцию развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники до 2024 г.» (далее - Концепция), разработанную Минэкономразвития России, которая «стала первым документом в Российской Федерации, формирующим основы нормативного регулирования технологий искусственного интеллекта и робототехники»[100]. Данный документ следует рассматривать неким продолжением Стратегии, о чем и говорится в первом разделе Концепции «Общие положения». Примечательно, что там же подчеркивается: «в целом ряде стран уже существует первичное правовое регулирование применения искусственного интеллекта и робототехники», и в качестве одной из целей ставится включение России в число этих стран. Основная особенность Концепции заключается в ее более выраженной практической направленности. Третья глава, именуемая «Отраслевые направления совершенствования регулирования применения технологий искусственного интеллекта и робототехники», четче и конкретнее определяет те направления, в рамках которых правовое регулирование видится более актуальным. В число приоритетных сфер вошли такие, как охрана здоровья граждан, государственное и муниципальное управление, транспорт, градостроительная деятельность, реализация программы «Умный город», финансовая сфера, космическая деятельность и промышленность. В качестве второй особенности Концепции, думается, будет уместно подчеркнуть ее сугубо правовую направленность, что подразумевается исходя из названия документа. Идея необходимости введения в правовое поле тех или иных сфер применения ИИ проходит красной нитью от первой до заключительной главы Концепции. Если в Стратегии были четко оговорены значения основных правовых категорий, таких, как искусственный интеллект, технологии применения искусственного интеллекта и др., то в Концепции конкретизируются механизмы применения этих категорий в практической плоскости. Например, разработчики документа затронули крайне актуальные сегодня проблемы определения юридической ответственности и совершенствования оборота больших данных. Пожалуй, впервые рассмотрен вопрос страхования ответственности за вред, причиненный либо искусственным интеллектом, либо его пользователями, либо собственниками. Особо подчеркнем, что зарубежной законодательной практике проблема страхования пока не затрагивается. В августе 2020 г. во исполнение рассмотренной выше Стратегии Президиум Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности утвердил Федеральный проект «Искусственный интеллект» (далее - Проект)[101]. Отличительна черта Проекта - конкретизация тех мер, которые обозначены в Стратегии. Например, в рамках внедрения ИИ в систему образования Проект предусматривает ежегодное проведение всероссийской школьной олимпиады, дающей преференции при поступлении в учреждения высшего образования, а в целях реализации программы развития российского здравоохранения - организацию так называемой вертикально- интегрированной медицинской системы «на основе больших данных, распознавания и оцифровки медицинских данных» по профилям онкология, сердечно- сосудистые заболевания, профилактика, акушерство и гинекология. В Паспорте Проекта также обозначены и некоторые финансовые показатели, в частности наименования конкретных задач и источники финансирования. Также в документе были указаны размеры ежегодного финансового обеспечения на период до 2024 г. Добавим, что Федеральный проект «Искусственный интеллект» на период 2021-2024 гг. включал в себя показатели результатов, «обеспеченных бюджетным финансированием в размере 24,3 млрд руб. и 6,9 млрд руб. из внебюджетных источников»[102]. Выводы Итак, на сегодняшний день в российской системе права единый нормативно- правовой акт, регламентирующий применение ИИ, не принят. Мы рассмотрели пять ключевых документов, которые дают общее и, как нам видится, полное представление о формировании в стране административно- правового механизма регулирования тех общественных отношений, которые складываются в сфере применения ИИ, а именно: • Федеральная Программа «Цифровая экономика Российской Федерации»; • Указ Президента Российской Федерации «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации»; • закрепленная данным Указом «Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 г.»; • Федеральный проект «Искусственный интеллект»; • «Концепция развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники до 2024 г.». Помимо этого, в качестве показателя того, что и уровень субъектов РФ, пусть и опосредованно, но также включен в законотворческий процесс, мы проанализировали Федеральный Закон «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона „О персональных данных‟». В контексте нашего исследования среди рассмотренных документов центральное место занимает «Концепция развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники до 2024 г.», так как именно в ней отражены те основные направления, по которым, как видится законодателю, должна быть продолжена работа по внедрению ИИ и правовому регламентированию этого процесса.

Об авторах

Булат Дамирович Нуриев

Государственный университет управления

Автор, ответственный за переписку.
Email: nurievbd@mail.ru
ORCID iD: 0000-0001-8434-2419
SPIN-код: 5615-0500

кандидат философских наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления

Россия, 109542, г. Москва, Рязанский проспект, д. 99

Список литературы

Дополнительные файлы