Современные подходы к управлению государственными программами в контексте повышения результативности и эффективности бюджетных расходов

Полный текст

Введение Практика решения задач государственной политики посредством разработки и последующего осуществления целевых программ в современной российской системе публичного управления имеет тридцатилетнюю историю. Ее введение при переходе с плановой на рыночную экономику предопределило упразднение системы государственного снабжения материально-техническими ресурсами на основе централизованного распределения. Обеспечение федеральных государственных нужд программным методом регламентировалось законом РФ от 28.05.1992 № 2859-1 [1] и постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27.08.1992 № 638 [2]. Именно период использования государственного программирования становится для исследователей методологии публичного управления основанием включения его в традиционные, а не в инновационные методы. В то же время ни один другой метод управления не имеет такой внутренней динамики: методологические подходы и технологии его реализации меняются с периодичностью раз в четыре-пять лет. Целевые смыслы метода, зафиксированные в законе РФ № 2859-1 как обеспечение связи целей и результатов государственной политики с финансовыми, трудовыми и иными ресурсами на их достижение, согласованность решения федеральных и территориальных задач развития, остаются без изменений. Предпосылкой частных нововведений, на наш взгляд, является систематическое невыполнение лишь одного из них, а именно не достижение конкретных результатов программ в установленные сроки. Следовательно, ключевая причина совершенствования методологии программного метода - низкая результативность и эффективность бюджетных расходов. К такому выводу мы пришли на основании исследования векторов и результатов реформы программного подхода, анализа структуры и содержания программ, мнения экспертного сообщества, отчетов об оценке эффективности государственных программ, подготовленных Минэкономразвития России и Счетной палатой России. Накопленный опыт, применение методов сравнительного анализа, наблюдения, обобщения позволят нам обосновать влияние вступивших в силу с 1.01.2022 новых правил управления программами на эффективность последних. Предпосылки реализации нового этапа реформирования государственных программ Цикличность оптимизации программ синхронизирована с этапами реформы бюджетного процесса и административной реформы [3]. Так, в 2000-2005 гг. система перестраивалась под принципы бюджетирования по результатам, в 2010-2014 гг. - под принципы программного бюджета, связи стратегического и бюджетного планирования, внедрением проектного подхода [4. С. 39]. Предпринимаемые на каждом из этапов действия способствовали адаптации программно-целевого метода к изменениям системы публичного управления, но ключевые проблемы его функционирования решены не были. Неэффективность госпрограмм является постоянным вопросом политической повестки дня органов федеральной власти. В июне 2017 г. в выступлениях на экономическом форуме в Санкт-Петербурге Т.А. Голикова как Председатель Счетной палаты России указала на неэффективность трети программ, охарактеризовав программы в целом как громоздкий, негибкий инструмент с непредсказуемым для ответственных исполнителей фактическим финансированием из средств федерального бюджета. Кроме методологических недоработок модели программного бюджета, к причинам неудачи этого этапа она отнесла размытую ответственность главных распорядителей бюджетных средств и руководителей отраслевых органов власти как следствие регулярного секвестирования программных бюджетов [5]. Рассуждая об эффективности инвестиционных программ госкорпораций, выделила следующий парадокс: «как только туда замешиваются бюджетные средства, эффективность программ снижается» [6]. Стратегический аудит, проведенный Счетной палатой РФ в отношении формирования и выполнения показателей работы исполнительных федеральных органов в 2017 и 2018 гг., показал, что в планы их деятельности входит лишь 26 % показателей программ и 55 % показателей проектов (национальных, федеральных). Общие выводы проведенного аудита, сформулированные в 2019 г., включали такие концептуальные рекомендации, как: 1. Необходимо создать методику оценки влияния исполнительных органов на достижение показателей проектов и программ; 2. Необходимо переработать методологию планирования показателей деятельности исполнительных органов для обеспечения взаимосвязи из деятельности с результатами программ и проектов; 3. Необходимо встроить в систему стратегического планирования система управления рисками [7]. Устранение накопленных за годы применения недочетов практики реализации программного бюджета федеральное правительство связывало с возможностями проектного подхода. Эксперимент по встраиванию проектов в структуру программ проводился на основании постановления Правительства РФ от 17.11.2017 № 1242 [8]. Указанный документ и постановление от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ» [9] утрачивают силу с 1.01.2023 в связи с полномасштабным инкорпорированием проектов в структуру госпрограмм согласно постановлению Правительства РФ от 26.05.2021 № 786 «О системе управления государственными программами РФ» [10]. Ключевые принципы разработки и управления государственными программами, обеспечивающие достижение стратегических целей развития России Правила разработки, осуществления и оценки программ приближены к ранее действующим алгоритмам, существенно меняется модель управления. Следовательно, можно сказать, что наименование постановления задает цели очередного этапа реформирования программ. С 01.01.2022 по каждой программе назначен куратор (заместитель Председателя Правительства РФ), наделенный правом на формирование управляющего совета, который, в свою очередь, обеспечивает функции по управлению разработкой и реализацией госпрограммы (одобрение стратегических приоритетов, целей, показателей и пр., осуществление контроля реализации). В состав совета включаются заместители Председателя Правительства РФ, руководитель федерального органа - ответственного исполнителя программы, сотрудники Минэкономразвития РФ и Минфина РФ (не ниже ранга заместителей министра), представители иных федеральных исполнительных органов и организаций (по решению куратора). Куратор вправе возложить функции совета на проектный комитет по национальному или федеральному проекту. Фиксация органов управления по каждой госпрограмме позволяет оперативно принимать управленческие решения. По каждой программе кураторы, управляющие советы одобряют предложения по распределению базовых и выделению дополнительных бюджетных ассигнований на реализацию программ, которые готовят ответственные исполнители совместно с соисполнителями и участниками. Предложения по планированию бюджетных расходов учитываются при разработке проекта федерального бюджета и бюджетной отчетности. Одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу представляется сводный доклад о ходе реализации и оценке эффективности программ за отчетный год. С учетом достигнутого уровня развития системы электронного правительства в России работа с программами на всех этапах их жизненного цикла частично осуществляется в электронном виде в подсистеме управления государственными программами ГИИС управления общественными финансами «Электронный бюджет» (по мере ввода модулей в эксплуатацию). Электронные документы, сформированные в ходе этапов формирования, представления, согласования и утверждения, заверяются усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченных лиц. Часть документов формируется в системе автоматически на основании имеющихся в ней данных. Посредством указанного информационного ресурса ответственный исполнитель направляет в Минэкономразвития РФ и в Минфин РФ согласованный проект паспорта. При наличии разногласий между исполнителями, соисполнителями и участниками проводятся согласительные совещания, протоколы которых предоставляются в составе документов по проекту паспорта. После получения заключений со стороны указанных министерств ответственный исполнитель направляет документы в управляющий совет программы. Одобрение проекта паспорта в совете влечет за собой подготовку ответственным исполнителем проекта нормативного правового акта Правительства РФ об утверждении программы, его согласование с соисполнителями, участниками, двумя указанными министерствами. В Правительство РФ этот документ вносит ответственный исполнитель или куратор. По мере реализации программы в установленном порядке в нее могут вноситься изменения. Изменился не только порядок, но и уровни утверждения госпрограмм. Паспорт программы одобряется на заседании Правительства РФ при рассмотрении проекта закона о бюджете. Правовым актом об утверждении программы также утверждаются: стратегические приоритеты программы; правила предоставления субсидий; перечень объектов прикладных исследований и экспериментальных разработок, объектов капитального строительства, объектов недвижимости; предельные объемы средств федерального бюджета, предусмотренных на исполнение государственных контрактов. Внесение изменений осуществляется управляющими советами. Федеральные проекты утверждаются на уровне Правительства РФ. Ведомственные проекты и комплексы процессных мероприятий утверждаются федеральными органами исполнительной власти или иными организациями, участвующими в реализации госпрограммы. Детализированный алгоритм разработки и реализации программ, формы документов, сопровождающих эти процессы, определены приказом Минэкономразвития РФ от 17.08.2021 № 500 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ РФ» [10]. Сбор и обработка информации и данных, анализ реализации и оценки эффективности программ происходит в ГАС «Управление». Проектная и процессная части стали обязательными элементами в структуре программы. Проектная часть программы включает федеральные проекты и (или) мероприятия (результаты) федеральных проектов, ведомственные проекты и ориентирована на получение конкретного, измеримого результата в определенный срок. Процессная часть включает мероприятия «рутинного» (повторяющегося или текущего) характера, отражает непосредственные нормативно закрепленные функции органов исполнительной власти: выполнение государственных заданий на оказание государственных услуг; оказание мер социальной поддержки отдельным категориям населения; обслуживание государственного долга; предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; осуществление текущей деятельности казенных учреждений и пр. [10]. В структуре программы появилась стратегическая часть, где цели и показатели программ отражают связь с национальными целями и их показателями. Эффективность государственных программ, по замыслу разработчиков, обеспечивается посредством их синхронизации с национальными целями, содержанием Единого плана по достижению национальных целей развития на период до 2024 г. и плановый период до 2030 г. Как следствие, существенно изменилась структура перечня государственных программ. Согласно распоряжению Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р [12] с изменениями от 28.12.2021 перечень включает 8 разделов и 49 программ (см. табл.). Отметим, что не все изменения отражены на специализированном портале https:// programs.gov.ru. Таблица 1 / Table 1 Сопоставление национальных целей и реестров государственных программ до 1 января 2022 г. и после 1 января 2022 г. Comparison of national goals and registers of state programs before January 1, 2022 and after January 1, 2022 Национальные цели Ранее действовавший реестр программ Действующий реестр программ а) сохранение населения, здоровье и благополучие людей; б) возможности для самореализации и развития талантов; в) комфортная и безопасная среда для жизни; г) достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство; д) цифровая трансформация. Раздел 1. Новое качество жизни» Раздел 2. Инновационное развитие и модернизация экономики Раздел 3. Обеспечение национальной безопасности Раздел 4. Сбалансированное региональное развитие Раздел 5. Эффективное государство» Раздел 1. Сохранение населения, здоровье и благополучие людей Раздел 2. Возможности для самореализации и развития талантов Раздел 3. Комфортная и безопасная среда для жизни Раздел 4. Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство Раздел 5. Развитие науки, промышленности и технологий Раздел 6. Цифровая трансформация Раздел 7. Сбалансированное региональное развитие Раздел 8. Обеспечение национальной безопасности и международного сотрудничества В числе нововведений выделение двух видов программ - комплексных и отраслевых. Программы первого вида нацелены на выполнение приоритетов и задач межотраслевой государственной политики и (или) политики территориального развития. Программы второго типа направлены на выполнение приоритетов и целей политики в конкретных отраслях, сферах социально-экономического развития. Заключение Изменения, которые введены систему управления государственными программами постановлением Правительства РФ № 786, должны обеспечить достижение запланированного состояния всех сфер народного хозяйства сообразно показателям национальных целей. По мнению отраслевого органа управления - Минэкономразвития РФ, в настоящее время программы полностью встроены в систему стратегического планирования. Предполагая, что практика правоприменения действительно обеспечит указанные результаты, открытым считаем вопрос влияния изменений на эффективность программ. Скажем, повышению качества содержания программ способствует переход на автоматизированное заполнение документов в ГИИС (проекта паспорта, отчетов), обеспечению направления бюджетных средств на приоритетные направления развития - стратегическая часть программы, определению лимитов бюджетных средств на реализацию программ - механизм программного бюджета. Как представляется, не достижение конкретных результатов в установленный срок в пределах бюджетных ассигнований как наиболее существенная причина низкой эффективности программ остается вне зоны воздействия проанализированных в статье нововведений. В свою очередь, причинами недостижения результатов программ стали: формальный характер контроля и мониторинга; непрозрачность процессов на стадии реализации (осуществления мероприятий); формальный характер оценки эффективности программ; несогласованность действий разных уровней управления и участников этапа реализации. В части системы контроля целесообразно вводить контроль исполнительской и бюджетной дисциплины, контроль влияния ответственного исполнителя на промежуточные и конечные результаты программ и проектов, обеспечивать эффективную коммуникацию всех сторон. Применяемая в настоящее время система мониторинга программ формальна и представляет собой внесение в информационную систему значений показателей, большая часть из которых в течение календарного не проверяется. Следовательно, эти значения не отражают реального состояния процессов реализации мероприятий и не оказывают влияние на их ход. В 2017 г. в отношении программ администрировались 2440 показателей, в 2022 г. их стало уже 490. Этот шаг обеспечивает экономию бюджетных средств, но работу по формированию «живого» перечня показателей следует продолжать. Показатели программ и проектов следует полностью включить в планы деятельности федеральных исполнительных органов. В целях повышения ответственности всех сторон, реализующих программы, представляется целесообразным разработать матрицу комплайенс-рисков и способов их минимизации. Предлагаемые позиции нацелены на обеспечение управляемости программ, что положительно повлияет на повышение эффективности бюджетных расходов.

Об авторах

Наталья Сергеевна Гегедюш

Государственный университет управления

Автор, ответственный за переписку.
Email: gegedush@rambler.ru
ORCID iD: 0000-0003-2659-4743

кандидат социологических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления

109542, Россия, Москва, ул. Рязанский проспект, д. 99

Список литературы