Зарубежный опыт осуществления государственного финансового контроля в сфере капитального строительства

Полный текст

Обратимся к механизмам осуществления государственного финансового контроля соответствующими органами (далее также - орган ГФК, высший орган финансового контроля (ВОФК), высший орган аудита, контрольный орган) в исследуемой сфере в некоторых зарубежных странах. Данное изучение решает вопрос о возможности имплементации лучших зарубежных практик в деятельность российских органов финансового контроля, а также позволяет в целом оценить значение контроля капитального строительства с позиций зарубежных стран. В условиях ограниченного объема исследование сфокусировано на анализе деятельности ряда зарубежных органов внешнего государственного финансового контроля в части осуществления бюджетных расходов на капитальное строительство. Для целей настоящей работы используемые термины и определения, в том числе в части понятия капитального строительства, методов и форм осуществления ГФК, наименования итоговых документов, соответствуют российской терминологии. Отражается информация об осу- ществленном контрольном или экспертно-аналитическом мероприятии, его наиболее интересные в практическом плане выводы, раскрывается их теоретико-правовая сущность в контексте российской юридической науки. Итак, высшие органы аудита при осуществлении контроля в сфере капитального строительства нацелены на проверку не только собственно законности и эффективности бюджетных расходов (в том числе с точки зрения полноты и своевременности их доведения до исполнителей) [1], но и на анализ эффективности существующей системы управления строительной сферой и строительного надзора. Так, к примеру, Верховная контрольная палата Польши (польск. Najwyższa Izba Kontroli, NIK) в 2015 году по результатам одной из своих проверок [2] оценила, что существующий механизм выдачи разрешений на строительство объектов и их последующий ввод в эксплуатацию имеет существенные недостатки, в том числе с кадровой и организационной точек зрения. Указанный пример иллюстрирует также и то, что строительная сфера для органа ГФК - это не только собственно контроль строительства осуществляемыми публично-правовыми образованиями, но и в целом существующая система строительного управления. Таким образом, контрольные органы в этом роде решают более важную, ответственную задачу, а именно оценивают весь комплекс действий государства в строительстве и рекомендуют к исправлению его отдельные недостатки. Анализ принимаемых органами исполнительной власти управленческих и иных решений, несомненно, находится в поле зрения высших органов аудита. Так, к примеру, Счетная палата Германии (нем. Der Bundesrechnungshof) [3, 4] в 2017 году подвергла оценке решения федерального министерства строительства относительно точечных строительных работ по реконструкции офисного здания указанного министерства. С одной стороны, финансирование таких работ не предполагает внесения изменений в закон о бюджете (что приводит к дисбалансу в отношениях между ветвями власти), а с другой, свидетельствует об отсутствии комплексного подхода в решении вопроса о реконструкции [5]. Влияние органа финансового контроля на деятельность в строительной сфере Счетная палата Германии иллюстрирует и тем, что, как отмечает федеральный контрольный орган, рекомендации по результатам одной из своих проверок позволили Федеральному правительству пересмотреть некоторые аспекты строительства туннелей, в результате чего обеспечена экономия бюджетных средств и повышена безопасность эксплуатации указанных сооружений [6]. Отметим далее, что нарушение установленных сроков строительства - одно из самых распространенных нарушений, выявляемых органами ГФК в большинстве стран. Так, по результатам проверки расходования бюджетных средств на строительство автомагистрали D8 протяженностью более 90 км [7] (2016 год) Высшее контрольно-ревизионное управление Чехии (чешск. Nejvyšší kontrolní úřad) отметило, что завершение работ задерживается на 15 лет. Более того, контрольный орган исследовал вопрос сохранения уже построенных конструкций и, в частности, обозначил проблему схода оползней на некоторых участках магистрали, не решенную ответственными исполнителями работ. Данная проверка показательна и в том отношении, что инспекторский состав детально изучил причины срыва сроков осуществления строительных работ, среди которых было обстоятельство судебного разбирательства относительно места строительства автомагистрали. Процесс длился более семи лет по причине низкого качества подготовки к судебным заседаниям административного органа, систематически не представлявшего необходимый комплект подтверждающей документации. Этот пример иллюстрирует важное направление деятельности органов финансового контроля в части анализа достаточности принимаемых ответственными исполнителями мер по сохранению сроков осуществления строительных работ. В этом состоит важная часть контрольной и экспертно-аналитической деятельности по анализу управленческих решений, приведших к нецелевому или неэффективному использованию бюджетных средств, избыточным или безрезультатным расходам [8, 43-44]. Указанная проверка, проведенная высшим органом аудита Чехии, обратила внимание также на проблематику недостаточного планирования (расчета) требуемых для строительства бюджетных ассигнований, то есть финансового обеспечения строительных работ. Так, если по расчетам исполнителей в 2004 году стоимость одного км дороги должна была составить 120 млн крон (около 335 млн рублей), то в 2008 году перерасчет показал необходимость финансирования в объеме 300 млн крон (около 837 млн рублей) на 1 км. Высшее контрольно-ревизионное управление воспользовалось и многочисленными научными и статистическими разработками по исследуемому вопросу и привело также расчет специалистов Чешского технического университета, согласно которому стоимость обслуживания (содержания) недостроенной автомагистрали ежегодно приводит к убыткам в объеме 680 млн крон. Положительный опыт ВОФК Чехии проявляется и в том, что результаты анализируемой проверки (как и ряд предшествующих контрольных мероприятий [9]) заинтересовали аудиторов осуществить комплексный анализ строительства, модернизации и реконструкции автомобильных дорог в Чехии [10]. Органом контроля были исследованы причины медленных темпов дорожного строительства, что повлияло на перенос общего срока завершения работ по созданию автодорожной сети Чехии с 2010 года на 2050 год (по состоянию на 2017 год построено только 873 км из запланированных 2073 км). Основные причины - вопросы зонирования и неполучение разрешений на строительство объектов. Здесь следует иметь в виду существующий в Чехии механизм подготовительного этапа строительства, включающий в том числе вопросы оценки воздействия строительства объекта на окружающую среду. В среднем данный этап достигает продолжительности в 13 лет. Данное обстоятельство наводит на мысль о недостаточности правового регулирования отношений в части подготовительного этапа строительства: отсутствие регламентированных предельных сроков позволяет затягивать данный этап, приводит к рискам коррупционных нарушений, а также к возможности отпадения потребностей в строительстве того или иного объекта. В данной ситуации можно будет говорить о безрезультатных расходах бюджета. В целом, деятельность Высшего контрольно-ревизионного управления в строительной сфере показывает высокий уровень планирования контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Он демонстрирует, что только комплексный охват сферы контроля, систематическое наблюдение за ее состоянием по-настоящему способно обеспечить финансовую дисциплину в органах исполнительной власти. Еще один аспект, подлежащий анализу со стороны высших органов аудита, состоит в тщательной оценке экономического эффекта деятельности органов исполнительной власти в части заключения и исполнения государственных строительных контрактов. Так, в 2012 году Счетная палата Австрии (нем. Der Rechnungshof Österreich) провела проверку деятельности государственной корпорации Asfinag по вопросу строительства автомобильного тоннеля [11]. Результаты контрольного мероприятия показали, что, хотя в целом строительство объекта осуществлялось без нарушений, произошло завышение стоимости строительных работ, но не с точки зрения сметных нормативов, а возможностей по экономии бюджетных средств посредством проведения конкурсных процедур. Счетная палата, таким образом, приходит к выводу, что Asfinag на начальном этапе поиска контрагентов и заключения контрактов следовало более тщательно исследовать рынок для целей поиска экономически выгодных решений. Таким образом, высший орган аудита закономерно исследовал не только вопросы целевого характера использования бюджетных средств, но и изучил экономность для бюджета уже совершенных действий проверяемой организации. Инновационный подход к основным задачам государственного аудита демонстрирует Главное контрольное управление США (U.S. GAO). Так, в 2019 году орган провел проверку деятельности Национального научного фонда (NSF) [12], финансирующего строительство крупных капиталоемких объектов (например, крупные обсерватории, научные центры, лаборатории и проч.). Обозначив проблемные аспекты финансирования и соблюдения сроков строительства, наибольшее внимание контрольный орган уделяет рекомендациям в адрес NSF, направленным на улучшение его деятельности по механизмам финансирования и строительства объектов. Так, к примеру, выявлено, что Фонд не определил своим сотрудникам необходимые компетенции для управления проектами. По этой причине NSF вынужден на регулярной основе привлекать внешних экспертов; отсутствие критериев их деятельности также не способствует повышению эффективности расходования денежных средств. Наглядно иллюстрирует роль органа ГФК в строительной сфере и проверка деятельности Управления общего обслуживания США (GSA) [13], наделенного полномочиями по управлению федеральным недвижимым имуществом. Суть вопроса заключается в том, что до 1981 года в широком использовании при строительстве зданий в Америке находился асбест, пока не был доказан его вред для здоровья населения. С тех пор все построенные таким способом здания подлежат наблюдению со стороны GSA. Роль органа ГФК заключалась в оценке, насколько планомерно и эффективно GSA осуществляет данную работу. Возможность дать грамотную рекомендацию, в том числе приложить необходимые пояснения по эффективному определению уровня асбеста в зданиях, стало возможным только благодаря достаточной компетенции контролеров в вопросах строительства и строительных материалов. Важную роль высший орган аудита США играет и в анализе достижения стратегических задач. Так, к примеру, после терактов, совершенных в 1998 году в посольствах США, была разработана программа, направленная на строительство и реконструкцию посольств таким образом, чтобы они максимально отвечали требованиям безопасности. Ответственным органом был назначен Государственный департамент (аналог российского министерства иностранных дел) в лице своего Бюро по надзору за строительством зданий. Однако, как было установлено Главным контрольным управлением [14], по состоянию на сентябрь 2017 года плановые назначения достигнуты лишь по 77 посольствам из 180. Контрольный орган дал рекомендации учитывать изменение инфляции при запросе бюджетных ассигнований в предстоящем финансовом году, усилить строительный контроль на объектах, доукомплектовать Бюро в целях эффективной реализации своих функций. Расширение сферы деятельности органов финансового контроля и выход за рамки непосредственно вопросов финансового обеспечения деятельности государства наглядно демонстрирует и Национальная служба аудита Великобритании (англ. The National Audit Office). Так, к примеру, в одном из отчетов по просьбе органов исполнительной власти NAO исследовало новые методы жилищного строительства, посредством оценки экспертных мнений оценила лучшие из них (в частности, те, которые позволяют при аналогичных сроках и трудовых затратах построить в четыре раза больше домов). Любопытно, что исследование посвящено преимуществам для инвесторов-строителей и не содержит анализа социального и экономического эффекта для бюджета. При этом именно такой подход и представляется правильным, ибо ориентация на стимулах и выгодах для застройщиков позволяет в конечном счете решить проблемы и для широкой общественности. В целом аналитики NAO отмечают, что современные методы строительства не могут быть оценены однозначно, на что влияют различные факторы: от цены и качества до вопросов управления новыми типами проектов [15]. Вопросы планирования строительства, проблема их реальности в увязке по срокам и потребности актуальны не только для России, часто эти вопросы затрагиваются региональными органами ГФК зарубежных стран. Обратимся к деятельности баварской Счетной палаты. Так, она оценивала [16] выполнение 6-го Плана строительства дорог (с разбивкой по приоритетам) по трем основным критериям: число реализованных проектов, объем затрат, загруженность введенных дорог. Все критерии подлежат раскрытию в контакте плановых назначений. Так, к примеру, установлено, что по первоочередным проектам введено в действие около 400 км из запланированных 1000 км. Указанный подход иллюстрирует комплексный характер деятельности СП Баварии, оценивающей результативность и экономность достигаемых Правительством действий, а также реалистичность и реализуемость принимаемых исполнительной власти планов развития региона. С точки зрения механизмов регионального ГФК представляет интерес и Управление государственного аудитора штата Вермонт, США. Так, в 2017 году Управление провело аудит эффективности по вопросу финансирования и строительства капитальных объектов [17]. Результаты анализа десяти наиболее крупных объектов, в частности, показали, что допущено повышение планируемой стоимости более чем на 27 процентов. Одна из основных причин - недостаточное качество планирования, которое не позволяет определить действительно необходимую стоимость строительства. И вот что в результатах этого мероприятия заслуживают особенного внимания - развернувшаяся дискуссия между аудитором штата и руководителем профильного департамента, последний объяснял причины выявленных нарушений и недостатков, предлагал механизмы их исправления. Представляется, что подобный опыт широкой транспарентности - показательный пример для правительств и высших органов аудита всех стран и регионов. Еще одна поднятая в указанной проверке проблема сводится к вопросу об эффективности использования зданий после ввода их в эксплуатацию. В частности, аудитор задается вопросом об оправданности бюджетных потерь в размере 7,6 млн долларов, которые сложились из сумм строительства здания, проектных и инженерных решений его использования. Отдельно хотелось бы остановиться также на анализе организационной структуры КСО зарубежных стран. Так, например, в Вольном ганзейском городе Бремен Счетная палата функционирует по пяти основным направлениям деятельности [18], при этом четвертое направление осуществляет аудит в сферы строительства, транспорта и окружающей среды. Подход, согласно которому указанные области охватываются контролем вместе, в целом характерен для европейских стран. Так, к примеру, организационная структура Счетной палаты Германии [19] представлена девятью аудиторскими направлениями (или ревизионными отделами), второе реализует контроль в сферах строительства, недвижимости, окружающей среды и иностранных дел, а два его ревизионные сектора непосредственного занимаются вопросами строительства (hochbau). Выделение аудиторского направления с таким набором сфер нельзя признать достаточно успешным, ибо оно не позволяет сконцентрироваться исключительно на вопросах строительства, сформировать соответствующий персонал. Более того, контролем дорожного строительства занимается ревизионный отдел по вопросам транспорта и инфраструктуры, а контролем в сфере жилищного строительства - восьмое аудиторское направление. Таким образом, отсутствие четкого и однозначного выделения направления контроля в сфере капитального строительства уже на организационном уровне не способствует комплексному решению вопросов в исследуемой сфере. На наш взгляд, не самый удачный подход к организационной структуре избран в немецкой земле Саксония-Анхальт, Счетная палата которой осуществляет свои полномочия в строительной сфере в разрезе сразу трех аудиторских направлений (управление строительством в одном, гидротехническое строительство - в другом, градостроительная деятельность - в третьем) [20]. Как представляется, подобная структура не в полной мере обеспечивает качество контрольной деятельности и профессионализм сотрудников для целей анализа строительной сферы. Таким образом, анализ работы высших органов аудита в сфере капитального строительства позволил предложить ряд механизмов, которые в том или ином виде могли бы использоваться органами внешнего (Счетная палата РФ и КСО субъектов РФ) и отчасти внутреннего ГФК России с точки зрения анализа: · всей сферы управления и контроля за капитальным строительством: от механизмов выдачи разрешения на строительство до правил ввода объекта в эксплуатацию; · причин срыва сроков осуществления строительных работ, что позволит предлагать меры по законодательному ограничению отдельных этапов строительства объектов; · планирования объема бюджетных расходов на строительство объекта, причин изменения плановых назначений, объема планируемых и фактических доходов бюджета после ввода объекта в эксплуатацию; · достаточности мер, принимаемых органами исполнительной власти, по вопросу экономности закупочных процедур, поиска вариантов уменьшения бюджетных расходов при сохранении качества реализации проекта; · компетентности и достаточности навыков персонала проверяемой организации по вопросу организации эффективных управленческих процессов, направленных на своевременное завершение строительства объекта, исключение коррупционных рисков. Указанные направления, а также ряд иных механизмов позволят российским контрольным органам на более высоком уровне обеспечивать контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств в сфере капитального строительства.

Об авторах

Ринат Габделхаевич Ибрагимов

Автор, ответственный за переписку.
Email: RGIbragimov@yandex.ru

магистрант Высшей школы государственного аудита (факультет) Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова

Список литературы