Роль и функции гражданского контроля в формировании эффективного коммуникативного дискурса государственного управления

Полный текст

Для более полного теоретико-методологического исследования роли и функций контроля гражданского общества за государственным аппаратом, на наш взгляд, необходимо обратиться к истокам возникновения понятия «гражданское общество». Гражданское общество представляет собой одну из ключевых категорий современного научного анализа. Возникнув в середине XVII в. в Европе, понятие «гражданское общество» претерпело известную эволюцию, породив несколько концепций и интерпретаций. Вместе с тем можно выделить несколько подходов трактовке понятия «гражданское общество»: как противопоставление более раннему «традиционному», «военному» и как противопоставление «государству» (в некоторых интерпретациях еще и экономике). Кроме того, еще одним важным элементом идеи гражданского общества является наличие некой неполитической публичной сферы, в которой автономные граждане активно выражают свое мнение по общественно важным проблемам и тем самым оказывают влияние на их решение, «в определенной связи стратегии сохранения власти могут быть выделены и подвергнуты публичной критике с точки зрения и морально-практического содержания. В то же самое время для субъектов очевидно тесное переплетение сложных образцов рациональности в реальной жизни. Они, по меньшей мере потенциально, обладают компетентностью для различения и правильного применения этих критериев или дискуссии о них» [23]. Именно коммуникация, по мнению Н. Лумана, есть тот ключевой процесс, благодаря которому структурируются системы. «Система - это структура, состоящая из множества коммуникативных элементов, каковыми являются потоки информации, причем каждое коммуникативное событие открывает и закрывает систему» [18]. Именно с позиции неклассической парадигмы в настоящее время происходит переосмысление принципов социального взаимодействия, роли закономерности, случайности, причинности, связи между знаниями и средствами в процессе социальной деятельности [10]. Если классическая модель коммуникативного пространства основывалась на системе субъект-объектного взаимодействия, то неклассическая парадигма рассматривает это взаимодействие как субъект-субъектное, «как одну из нитей в сложной ткани, сплетенной из познавательных, ценностных, эмоциональных, рациональных, волевых… компонентов сознания» [19]. Понятие ткани общественных взаимодействий перестает быть метафорой. С позиции неклассической парадигмы именно коммуникация как связь выступает в качестве данного феномена: прямая и обратная, линейная и нелинейная, динамическая и вероятностная. Основная функция коммуникации - достижение социальной общности при сохранении индивидуальности каждого ее элемента. В теории коммуникативного действия Ю. Хабермас противопоставляет целерациональное и коммуникативное поведение человека [26]. Задача гуманизации общественной жизни, по мнению Ю. Хабермаса, состоит в развитии коммуникативного поведения [8]. Высокий уровень административного усмотрения, отсутствие механизмов обратной связи существенно ограничивает роль самоорганизации в механизмах регуляции социальных отношений, снижает роль демократических институтов и процедур. В условиях неразвитости легитимных механизмов влияния гражданского общества у институтов власти возникает возможность сверхконцентрации в сфере управления, что приводит к свертыванию диалогового взаимодействия, снижает степень влияния институтов гражданского общества на принятие управленческих решений. Именно в контексте коммуникативного подхода происходит концептуализация гражданского общества как публичной сферы (Ю. Хабермаса). Гражданское общество начинает определяться в контексте социально-политических, экономических, социально-культурных, духовно-нравственных взаимодействий в обществе, детерминируеющих и предопределяющих государственную политику и выражающих волю граждан. При этом саморегуляция рассматривается как основа динамического равновесия, характерная для сложных саморегулирующихся систем, необходимых для сохранения системой значимых, ключевых параметров и функций в условиях постоянных изменений. Новые вызовы общественного развития, связанные с усложнением контекста политической и социальной трансформации, актуализируют все большую потребность в поддержке проводимой государственной политики как со стороны гражданского общества, так и иных центров публичной политики. В контексте развития гражданского общества модернизация государственного управления во многом зависит от того, насколько в деятельность органов власти будут инкорпорированы новые коммуникативные принципы взаимодействия в системе «общество - власть». Условием эффективного взаимодействия является взаимная направленность действий акторов, при этом «идеальный тип» такого взаимодействия на современном этапе предполагает достижение конвенциональных или постконвенциональных типов взаимодействия (Ю. Хабермас). Достижение нормативного консенсуса в процессе взаимодействия и формирование единой разделяемой акторами нормативной базы данного взаимодействия. Так, анализируя тенденции развития в глобализующемся обществе, З. Бауман подчеркивает, что при этом важно акцентировать внимание на устранение таких правил, которые существенно ограничивают собственную свободу выбора [6]. Ключевым параметром, определяющим качество взаимодействия, является симметричность позиций акторов во взаимодействии, создание равных условий участия сторон в коммуникации. Данный принцип предполагает, что в процессе взаимодействия участники в равной степени обладают объективной информацией о реальных условиях коммуникации, взаимодействие исключает использование манипулятивных практик, мотивы и цели каждой из сторон открыты, коммуникационное взаимодействие формируется в «прозрачном» поле дискурса. Вместе с тем важным является установление и равных прав, и ответственности сторон. Именно на данные условия обращал внимание Ю. Хабермас, для протекания коммуникации в дискурсе важно минимизировать «власть лжи» [26]. Не менее важным основанием эффективного взаимодействия является степень институционализации акторов, обеспечение одинаковых возможностей для артикуляции и отстаивания социально значимых интересов каждого из акторов. Вместе с тем на практике достаточно распространена ситуация, при которой один актор взаимодействия обладает высоким уровнем институциализации, четко артикулированными целями, а другая сторона взаимодействия представляет собой скорее дисперсную массу неартикулированных интересов, что создает высокую опасность манипуляции, в том числе и результатами взаимодействия (М. Фуко, 3. Бауман). Именно наличие институциализированных каналов легитимного влияния, развитие роли предпринимательства как важнейшей институции гражданского общества представляет собой важнейший фактор устранения теневых практик, снижения уровня кор- рупции и административных барьеров в системе взаимодействия бизнеса и власти. Достижение оптимального баланса социальных издержек и выгод при взаимодействия неразрывно связано с созданием перечисленных условий, позволяющих обеспечить эффективное взаимодействие равных в поле диалога сторон, результатом которого является социальный нормативный консенсус и получение общезначимых для сторон результатов. Новые информационно-коммуникационные технологии не только качественно видоизменили старые представления, установки, стереотипы, но и трансформировали модели взаимоотношений между государством и обществом. Модернизация государственного управления, повышение социальной эффективности институтов власти обусловливает интегративность подхода к развитию информационно-коммуникативного пространства, повышению качества коммуникативного дискурса в системе «общество - власть». Вместе с тем вопрос о соотношении государства и гражданского общества попрежнему является одним из самых дискуссионных [16]. В рамках одних исследований продолжается традиция конфликтной модели взаимодействия, государство и гражданское общество рассматриваются как противоположными системами. «Государство регулирует жизнь общества (реального, а не мысленно сконструированного «гражданского»)» [28]. Согласно данной модели стабильность связывается с обеспечением баланса, при котором государство обеспечивает создание условий и защиту свободной деятельности институтов гражданского общества, гарантию прав граждан и их объединений, в тоже время структуры гражданского общества соблюдают установленные правила и законодательные нормы, активно участвуя в реализации общегосударственных целей [17]. Гражданское общество определяется и как некий противовес государству, как сдерживающая сила, выполняющая функции контроля за деятельностью властных структур [27]. В ряде исследований модель взаимодействия гражданского общества и государства рассматривается в контексте взаимовлияющих и взаимопроникающих институтов, гражданское общество рассматривается как неотъемлемый элемент правового государства. При этом подчеркивается, что развитие государства не обязательно влечет подавление гражданского общества, конфликтогенность во взаимодействии гражданского общества и государства возникает при условии монополизации государством функций, в том числе и не свойственных, когда государственный аппарат превращается в оторванную от общества корпорацию [21]. Новые вызовы общественного развития, вызванные усложнением контекста социальных изменений, создают повышенный спрос на функции и услуги, связанные с потребностью в поддержке как со стороны гражданского общества, так и центров публичной политики. Теоретико-методологические основы осмысления проблемы развития гражданского общества неразрывно связаны с пониманием роли и функций гражданского контроля, с выработкой интегральных подходов и оптимальных управленческих моделей, взаимной ответственности за достижение социаль- но значимых результатов в контексте институционального развития государственного управления. Раскрывая сущность и специфику гражданского контроля, необходимо акцентировать внимание на том, что сам контроль представляет собой многогранное и многоплановое явление и характеризуется как функция, форма и/или вид деятельности. По мнению Р. Мертона, функция в отличие от субъективных намерений - это объективное следствие, благоприятное для приспособления и интегрированности системы. В механизмах управления функции рассматриваются как основные базовые виды деятельности, которые должны осуществляться субъектами управления [20]. Г.И. Райт подчеркивает, что контроль представляет собой «взвешивание показателей и цели, определение причин отклонений и в случае необходимости принятие мер для исправления положения» [22]. В.Б. Аверьянов обосновывал возможность рассмотрения контроля и как определенного вида, как самостоятельное действие или как составную других видов деятельности [3]. В юридических исследованиях внимание акцентировалось на анализе контроля как средства обеспечения соблюдения законности, составляющей нормативную основу в государственном управлении. Традиционно контроль рассматривается как особая функция государства, которая реализуется в тех или иных формах и в разном объеме при реализации всех функций государства [29]. Как общая функция управления контроль рассматривается в работах Г.В. Атаманчука [5]. Повышение результативности государственного управления невозможно без публичной сферы, в том числе эффективного контроля за властью со стороны общества. Публичная сфера является способом «обеспечения в обществе климата сопричастности и демократизма», функционирование публичной сферы предполагает выполнение целого набора функций, обеспечивающих взаимодействие власти и общества, например, к таким функциям относятся и артикуляция общественных интересов, и влияние на формирование государственной политики, «публичный контроль деятельности власти и в более широком плане состояние дел в обществе, в государстве, в экономике, в социокультурной сфере» [15]. Таким образом, контроль является одним из ключевых элементов сферы публичной политики, является механизмом воздействия граждан на политический институт государства. Несмотря на близость значения, все же «гражданский» и «общественный» контроль данные понятия не тождественны. Кроме того, стоит отметить специфику их употребления в научном и прикладном политическом дискурсе применительно к состоянию общества в конкретный отрезок времени. Категория общественного контроля в большей мере сопоставима с деятельностью социальных и политических институтов, «общественный контроль в современной России… находит свое выражение через специальный публично-властный механизм, характеризующийся самоорганизацией населения и государственной политикой по реализации контрольной функции управления, на основе сочетания интересов общества и государства» [4], «классическая демократическая процедура, являющаяся одной из основ демократического устройства» и как «способ обеспечения устойчивого развития социальной системы» [7], «в демократической системе должен поддерживаться еще один баланс - между согласием и разногласием, поляризация должна быть ограничена. Отсутствие согласия лишает шансов на разрешение политических споров, характерное для демократических процессов» [25]. Важно отметить лексическую смежность понятий «гражданский контроль» и «гражданское общество», исследователи и практики едины во мнении, что гражданский контроль является неотъемлемым элементом устойчивого общественно-экономического и социального развития. В эпицентре внимания исследователей сегодня находятся вопросы повышения эффективности общественного контроля, форм и способов реализации в различных условиях. Достаточно часто понятия «гражданский» и «общественный» контроль отождествляются, общественный контроль рассматривается в качестве одного из направлений жизнедеятельности гражданского общества и важнейшего компонента системы сдержек и противовесов, как механизм противодействия и подавления коррупции, выступая одной из функций гражданского общества [13]. Под общественным контролем понимают и механизм осуществления обществом в целом или его отдельными индивидами учета и оценки формирования, функционирования общественных институтов, включая государственную власть, с целью оптимизации их деятельности, выступающий в роли индикатора определения эффективности и результативности данного воздействия [9]. Общественный контроль - это деятельность граждан или их объединений по контролю над выполнением органами государственной власти или их должностными лицами положений законодательных актов, надлежащего выполнение ими своих полномочий и соблюдение прав и свобод человека [11]. Согласно определению Троицкой Т.В., общественный контроль представляет собой деятельность, осуществляемую некоммерческими организациями и отдельными гражданами, направленная на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны органов государственной власти и местного самоуправления [24]. Зубарев С.М. под общественным контролем понимает также системную деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению [12]. Законодательно гражданский контроль в Российской Федерации основывается на ст. 24 и 29 Конституции [1]. Определение общественного кон- троля содержится в ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений [2]. Общественный контроль связан с проверкой, анализом и оценкой деятельности публичной власти, которые осуществляются некоммерческими организациями, общественными объединениями и отдельными гражданами на основе самоорганизации и по их собственной инициативе. Необходимо заметить, что общественный контроль является технологией, в которой заинтересована и власть, и институты гражданского общества, так как она способствует повышению эффективности деятельности органов власти. Таким образом, общественный контроль определяется как более общая дефиниция, нежели гражданский контроль, который нами предлагается рассматривать в качестве вида общественного контроля, ориентированного на оценку определенного сегмента функционирования общества - государственного сектора в сфере взаимодействия между государством и субъектами гражданского общества. Несмотря на множество определений большинство современных исследователей сходятся во мнении, что гражданский контроль представляет собой деятельность, прежде всего, институтов гражданского общества и отдельных граждан, направленную на установление соответствия действий органов государственной власти нормам законодательства, а также на корректирование выявленных отклонений, способ влиять на власть в общественных интересах [14]. В качестве основных функций гражданского контроля выделяются: · утверждение демократических принципов и норм политики государства; · обеспечение баланса интересов; · контроль за соблюдением законности в деятельности органов государственной власти всех уровней; · выработка рекомендаций исполнительной и законодательной власти, направленных на повышение эффективности и прозрачности их деятельности. Кроме того, отмечаются и формирование и развитие гражданского правосознания; и повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества; и содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов; реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций; обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Наиболее эффективными являются формы, основанные на сочетании непосредственной деятельности граждан, их общественных объединений с деятельностью различных структур, выполняющих по поручению государства публичные функции (например, общественных палат). В настоящее время меняются и формы, и способы участия граждан в процессе гражданского контроля, например, с использованием средств электронной демократии, информационно-коммуникационных технологий. Преодоление бюрократической инерции потребует и существенных изменений внутренних и межведомственных процедур принятия решений (в том числе сокращения количества согласований, развития потенциала межведомственного взаимодействия в рамках совместных рабочих групп) с повышением прозрачности данных процессов. Подмена оценки конечных результатов оценкой действий, предпринимаемых для их получения, приводит к нарушению целого ряда принципов управления по результатам. Так, отсутствие информации нарушает баланс интересов всех заинтересованных сторон: наличие информации о предпринимаемых действиях, как правило, отражает интересы «производителей» этих действий, но не учитывает интересы иных заинтересованных групп. Недостаток информации влияет и на соблюдение баланса интересов во времени, ограничивая возможности государства по прогнозированию долгосрочного развития и распределению с учетом таких прогнозов доступных в настоящее время ресурсов. Перспектива решения проблемы оценки эффективности государственного управления путем использования внешних оценок (в том числе проведения социологических опросов) объективно ограничена, поскольку данные оценки по определению не могут охватывать все сферы государственного управления и все виды государственных функций, а также все этапы управленческого цикла. Более перспективным направлением преодоления данного ограничения является рационализация системы учета (в том числе рационализация системы используемых показателей для оценки результатов) и повышение ее объективности, в том числе с использованием современных возможностей информационно-коммуникативных технологий. В условиях информационного общества властные структуры должны максимально использовать весь ресурсный потенциал средств массовой коммуникации в процессе формирования как своего позитивного имиджа, так и репутации. Однако, на наш взгляд, современная система власти требует сегодня гораздо большего задействования инструментов репутационного менеджмента [30], максимизации количества рациональных рычагов воздействия на россиян для осознанного, свободного одобрения ими государственной политики взамен манипулятивных технологий. Отправной точкой осуществле- ния данного механизма является реализация содержательно-смысловой стороны коммуникации. Эффективность государственного управления в условиях новых вызовов цифровой трансформации зависит во многом от того, насколько в деятельность органов власти будут инкорпорированы новые принципы взаимодействия. В данном контексте особую значимость приобретают вопросы, связанные с устранением коммуникативных разрывов, обеспечением баланса интересов, с достижением идентичности между объективными и субъективными факторами государственного управления. Формирование новой модели качественного государственного управления невозможно без активного участия общества, раскрытия конструктивного потенциала информационно-коммуникативных и цифровых технологий, для адекватного ответа на вызовы современности, устойчивости социальноэкономического развития необходимо смещение акцентов с технико-технологических аспектов обеспечения взаимодействия институтов гражданского общества и власти к социокультурным параметрам, связанным с развитием субъектности, требующей качественно нового уровня развития информационной культуры и коммуникативной компетентности. Актуализируется потребность выработки взаимоотношений и построенных основе информационно отношений, в роль выполняет гражаднский контроль. Развитие системы гражданского контроля невозможно без повышения гражданской активности, субъектности общественных объединений и рядовых граждан в процессе принятия и реализации государственных решений, наиболее полного раскрытия потенциала информационно-коммуникативных технологий.

Об авторах

М С Корецкий

Автор, ответственный за переписку.
Email: pubadmj@rudn.university

Список литературы