ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНФОРМАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: ПРОБЛЕ-МЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Полный текст

Современное государство располагает несколькими основными видами ресурсов, такими как технологические, природные, материальные, финансовые, трудовые. В условиях стремительного развития информационнокоммуникационных технологий такой ресурс, как информация, является для государства одним из наиболее важных. Государственные информационные ресурсы являются важным и необходимым условием эффективной деятельности во всех сферах жизни общества. В XXI в. качественное состояние и потенциал развития государственных информационных ресурсов становится одним из определяющих факторов развития страны в эпоху информационного общества, а также ее статуса в мировом сообществе. Информация и информационные технологии становятся решающими факторами, которые детерминируют развитие технологий и ресурсов в целом. Создание, а в последующем использование в интересах государства и общества информационно- телекоммуникационных систем различного назначения на основе интеграции телекоммуникационных, вычислительных, информационных ресурсов, использования новейших информационных технологий - это сложная, комплексная и многоплановая межотраслевая задача, требующая глубокого изучения. Ключевым законодательным нормативным правовым актом, регламентирующим деятельность в сфере государственных информационных ресурсов, является Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», который определяет информационные ресурсы как «отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)» [7]. Государственные информационные ресурсы - это информационные ресурсы, которые в качестве элемента имущества находятся в собственности у государства . В Российской Федерации сформированы государственные информационные ресурсы следующих уровней: ● федеральные информационные ресурсы; ● информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (информационные ресурсы совместного ведения); ● информационные ресурсы субъектов Российской Федерации. Отдельные аспекты формирования и использования государственных информационных ресурсов регламентируются нормами федеральных законов от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», а также положениями постановления Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти». Для того, чтобы сделать деятельность органов государственной власти более открытой и повысить степень ее эффективности, улучшить взаимодействие с гражданами, был разработан ряд государственных программ. Одной из таких программ являлась федеральная целевая программа (ФЦП) «Электронная Россия», которая реализовывалась с 2002 по 2010 г. Данная программа была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65. Миссией Программы являлись внедрение единых стандартов к обслуживанию населения, повышение доступности информации для граждан о деятельности органов государственной власти, а также предоставление возможности гражданам оперативно пользоваться государственными и муниципальными услугами. В качестве целей ФЦП «Электронная Россия» были заявлены: 1) повышение эффективности государственного управления, а также обеспечение необходимого уровня контроля над органами государственной власти; 2) повышение эффективности в организации внутренней деятельности органов государственной власти, а также в межведомственном взаимодействии, внедрение телекоммуникационных и информационных технологий в деятельность органов государственной власти и обеспечение эффективного использования данных технологий органами государственной власти. Задачами ФЦП были определены: 1. переход на исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг федеральными органами исполнительной власти в электронном виде; 2. развитие инфраструктуры, необходимой для доступа граждан к информации о деятельности государственных и муниципальных органов и о предоставляемых ими услугам; 3. внедрение в использование элементов электронного правительства для решения задач государственного управления; 4. развитие самой инфраструктуры электронного правительства. По плану ФЦП общий объем ее финансирования за 2002-2010 гг. должен был составить 26 964,213 млн рублей (в ценах соответствующих лет), в том числе: 1) 20 369,431 млн рублей из средств федерального бюджета; 2) 6 594,782 млн рублей из средств субъектов Российской Федерации. На 2010 г. общий объем финансирования программы составил 3 139 млн рублей (в ценах соответствующих лет), из них 39 млн рублей из средств бюджетов субъектов Российской Федерации и 3 100 млн рублей из средств федерального бюджета, в том числе: 1) 177 млн рублей на научно-исследовательские работы и опытноконструкторские разработки; 2) 1 199,4 млн рублей - государственные капитальные вложения; 3) 1 723,6 млн рублей на прочие нужды. Говоря о достигнутых результатах реализации программы, необходимо подчеркнуть, что они существенно отличаются от запланированных показателей. В итоге ФЦП фактически не была реализована так, как изначально предполагалось. Основной проблемой, с которой столкнулись при реализации ФЦП «Электронная Россия», явилось недофинансирование. В ходе реализации программы стало ясно, что фактическое кассовое исполнение, которое за весь период реализации программы составило 20 775,2 млн рублей, из которых 19 395,2 млн рублей были выделены из средств федерального бюджета и 1 380,0 млн рублей - из средств бюджетов субъектов Российской Федерации, не соответствует плановым бюджетным показателям. Наибольшее сокращение финансирования программы по сравнению с изначальным планом наблюдалось в начальный период ее реализации. В дальнейшем в ходе осуществления программы плановые расходы также неоднократно сокращались [11]. 15 августа 2006 г. была принята новая редакция Программы - постановление Правительства Российской Федерации № 502 «О внесении изменений в Федеральную целевую программу “Электронная Россия (2002-2010 годы)». Данные изменения также привели к проблемам с финансированием [9]. В 2008 г. был проведен анализ реализации Программы за период с 2002 по 2007 г., в ходе которого было выявлено, что большая часть реализованных предприятий имели прикладной характер и были узконаправленными на реализацию технологических задач. Также из-за недостаточного количества выделяемых средств не была создана единая информационная и телекоммуникационная система для органов государственной власти. 10 сентября 2009 г. постановлением Правительства № 721 «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002-2010 г.)» были скорректированы цели Программы. Основной целью стало создание инфраструктуры электронного правительства для обеспечения общественного доступа граждан к электронным источникам информации государственных органов. 15 декабря 2009 г. был открыт в тестовом режиме портал www. gosuslugi.ru [2]. Несмотря на объективные трудности, с которыми столкнулась Программа за период реализации, основные ее цели в основном были достигнуты. По итогам на 2010 г. из 42 показателей, которые были профинансированы, достиг планового значения 41 показатель. Были завершены работы по строительству и сданы в эксплуатацию волоконно-оптические линии связи, с помощью которых органы государственной власти могут подключаться к защищенной системе МЭДО (межведомственный электронный документооборот). Для того, чтобы обеспечить контроль выполнения государственных программ, были усовершенствованы программные средства интеграции информационных ресурсов. Был создан и начал функционировать единый портал (www.gosuslugi.ru) для предоставления различных государственных услуг, что увеличило открытость государственных органов и повысило степень эффективности взаимодействия с гражданами, оперативности в предоставлении им многих видов государственных услуг. Впервые в России создана единая система, в которую входит весь набор услуг, которые предоставляются государством населению в электронном виде [6]. Тем не менее, данная Программа помимо положительных результатов принесла и отрицательные. В первую очередь, это дублирование услуг, в связи с чем предоставление государственных услуг стало не таким эффективным, как планировалось, привело к наибольшим затратам и путанице. После открытия портала государственных услуг органы, предоставляющие государственные услуги, продолжили их предоставление в традиционном формате, а именно - на личном приеме граждан с условием подачи заявите- лями документов на бумажных носителях. Необходимо отметить, что данное обстоятельство объективно обусловлено низким уровнем информационнотехнологической грамотности значительной части населения России. Вместе с тем сложившаяся ситуация существенно затрудняет переход к предоставлению государственных услуг в удаленном доступе и безбумажному делопроизводству в сфере государственно-общественного взаимодействия. Еще одна государственная программа, принятая в целях стимулирования создания эффективной и целостной системы использования информационных технологий гражданами и пришедшая на смену ФЦП «Электронная Россия», - Программа «Информационное общество (2011-2020)». Первая редакция Программы «Информационное общество» была одобрена распоряжением Правительства от 20 октября 2010 г. № 1815-р, но в связи с изменением подхода государства к долгосрочным программам и бюджетированию вышло новое распоряжение от 2 декабря 2011 г. № 2161-р. Ответственным за исполнение Программы было определено Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации [8]. Цели и задачи Программы - получение гражданами и организациями преимуществ от применения и в дальнейшем использования ими информационных и телекоммуникационных технологий, а также создание необходимых условий для эффективного и оперативного взаимодействия граждан и организаций с государством на основе использования данных технологий. Показателями успешной реализации Программы станут рост индекса Российской Федерации в международном рейтинге стран по уровню развития телекоммуникационных и информационных технологий, а также увеличение количества граждан, которые используют в повседневной жизни госуслуги, полученные в электронном виде. К 2020 г. планируется увеличить долю населения, которая пользуется электронными госуслугами, с 11% (показателя 2010 г.) до 85%. Программа «Информационное общество» включает в себя следующие подпрограммы. 1. Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе. 2. Информационная среда. 3. Безопасность в информационном обществе. 4. Информационное государство. Рассмотрим их подробнее. 1. Подпрограмма «Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе». Исполнитель подпрограммы - Россвязь. Бюджет подпрограммы - 1,86 млрд рублей. Цели подпрограммы: ● обеспечение доступа к услугам электронной связи на территории Российской Федерации; ● развитие федеральной почтовой связи; ● усовершенствование механизмов управления с использованием радиочастотного спектра; ● управление развитием информационных и телекоммуникационных инфраструктур информационного общества и услугами, которые оказываются на ее основе. 2. Подпрограмма «Информационная среда». Исполнитель подпрограммы - Роспечать. Бюджет подпрограммы - 6,4 млрд рублей. Цели подпрограммы: ● строительство, реконструкция, переоборудование, восстановление объектов телерадиовещания; ● развитие электронных средств массовой информации; ● участие Российской Федерации в международном информационном пространстве; ● развитие национальных информационных ресурсов; ● поддержка различных социально значимых проектов в сфере средств массовой информации. 3. Подпрограмма «Безопасность в информационном обществе». Исполнители подпрограммы - Роскомнадзор, Минкомсвязь, ФСБ России, Роспечать. Бюджет подпрограммы - 1,2 млрд рублей. Цели подпрограммы: ● надзор и контроль за соблюдением законности в информационном пространстве; ● предупреждение об информационно-технологических угрозах национальным интересам Российской Федерации; ● противодействие насилию, терроризму и экстремизму в информационной среде; ● развитие грид-технологий. 4. Подпрограмма «Информационное государство». Исполнители подпрограммы - Минкомсвязь, Минобрнауки, Минздрав России. Бюджет подпрограммы - 1,94 млрд рублей. Цели подпрограммы: ● развитие электронного правительства; ● управление развитием информационного общества; ● создание и внедрение современных информационных технологий в целях повышения качества государственного управления; ● внедрение электронных государственных услуг области здравоохранения, медицины, социального обеспечения; ● поддержка региональных проектов в области информационных технологий. Общий объем финансирования программы «Информационное общество» составляет 1,2 трлн рублей [10]. Промежуточные результаты программы «Информационное общество» были озвучены на совещании в Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации 12 октября 2015 г. По итогом совещания эффективность исполнения Программы оценивается в 88,1%. Данный показатель сформирован с учетом оценки бюджетного исполнения (на данном этапе истрачено 121,6 млрд рублей из изначально запланированных 121,8 млрд рублей), а также с учетом степени исполнения контрольных событий (достигнуты на 76,4%) [10]. Проведенный краткий анализ важнейших направлений развития системы государственных информационных ресурсов позволяет сформулировать некоторые выводы. В первую очередь, одной из основных тенденций является повсеместное внедрение новейших информационных технологий в повседневную жизнь. Переход от бумажных носителей к электронным, активное создание и использование электронных баз данных, стремление государства перевести в электронный вид все государственные услуги для их активного использования гражданами, а также делопроизводство и документооборот органов государственной власти и управления для эффективного взаимодействия между самими органами. Стремление к росту индекса России в международном рейтинге по уровню развития информационно-телекоммуникационных технологий отражает то внимание, которое руководство страны уделяет данной сфере. Необходимо подчеркнуть, что успешное достижение вышеуказанной амбициозной задачи представляется возможным только при условии развития собственных технологий и их доведения до международного уровня. В данной связи необходима адресная государственная поддержка различных проектов по усовершенствованию и продвижению информационных технологий. Во-вторых, стремление к повышению степени доступности информации и информационных услуг. Данная тенденция является одной из ключевых задач информационной политики государства. Доступность информации государственных органов и соответственно их открытость также способствует наилучшему взаимодействию между государством и обществом, увеличению количества граждан, которые будут использовать электронные информационные ресурсы в повседневной жизни. Большое значение для обеспечения открытости органов государственной власти и местного самоуправления имело принятие целого ряда нормативно-правовых актов, призванных регламентировать данную сферу государственно-общественных отношений, таких, как Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» и др. Сфера информационно-коммуникационных технологий является одной из наиболее динамично развивающихся, и органы государственной власти обязаны учитывать объективные реалии, совершенствуя нормативно-правовую базу в области информационных технологий и информатизации и применяя новейшие технологии в своей профильной деятельности. Размещение в свободном доступе информации о деятельности государственных органов и государственных организаций, о предоставляемых ими услугах позволяет сделать деятельность органов государственной власти более предсказуемой и понятной для всех граждан [1]. В-третьих, резко возрастает потребность органов государственной власти в оперативном получении объективной и достоверной информации о действительном положении дел в том или ином городе, регионе, предприятии, отрасли или секторе. Данная тенденция обусловлена также ростом технологий и активным использованием гражданами информационных ресурсов. Для предоставления качественных услуг гражданам и организациям органы государственной власти и местного самоуправления должны обладать всей полнотой информации. В-четвертых, в настоящее время становится недостаточным получение лишь значительных объемов информации, так как для принятия эффективных управленческих решений необходимо использование оперативно функционирующего аналитического аппарата, который позволяет определить причинноследственные связи различных явлений и дает возможность прогнозировать различные ситуации, а также разрабатывать варианты решений, оценивать их и в последующем следить за исполнением данных решений [12]. Говоря об актуальных проблемах в сфере государственных информационных ресурсов, следует отметить, что одной из основных на настоящем этапе является проблема их консолидации. Существуют и другие проблемы, но они скорее связаны с ней либо вытекают из нее [4]. Вплоть до настоящего времени информация, являющаяся исходной для выработки концепций решения социально-экономических задач и принятия конкретных управленческих решений, аккумулируется в различных органах государственной власти, министерствах и ведомствах разобщенно, в результате чего их деятельность в ряде случаев дублируется, а межведомственное взаимодействие существенно затруднено либо отсутствует вовсе. Также на современном этапе не вполне реализован эффективный доступ к фонду информационно-телекоммуникационных систем. Важным шагом в решении задачи по созданию и дальнейшему совершенствованию консолидированных информационных ресурсов стало исполнение ФЦП «Электронная Россия», благодаря которой был создан единый портал государственных услуг. Тем не менее, не вполне уместно считать исполнение вышеназванной задачи завершенным, о чем красноречиво свидетельствуют официально так и не достигнутые плановые показатели ФЦП «Электронная Россия», напротив, совер- шенствование технологической инфраструктуры в сфере интеграции государственных информационных ресурсов необходимо продолжать. Следует также отметить, что доступ к информационным ресурсам органов государственной власти не является в полной мере законодательно регламентированным. Обмен служебной информацией между министерствами и ведомствами осуществляется зачастую не на системной основе, а именно: не разработаны нормативно -методические документы, призванные четко регламентировать порядок доступа к массивам информации. Помимо этого отсутствуют правила, нормы, а также мотивация к активному наполнению целостного информационного ресурса. Законодательно не закреплен единый перечень всех видов информации, их соотношение и механизмы реализации, технологии изменения, а также не установлена ответственность за нарушение режима доступа к информации. Не создана четкая нормативная база, которая обеспечивала бы доступ «внешних» пользователей к общественно значимой информации. Также серьезной проблемой нормативного характера является проблема обеспечения доступа пользователей к конфиденциальной информации, например, к персональным данным. Так, из-за наличия пробелов в законодательных актах, которые регулируют вопросы доступа пользователей к конфиденциальной информации, содержащейся в архивных фондах, пользователи не могут в полной мере воспользоваться их ресурсами. Несовершенство нормативно-правовой базы препятствует обеспечению баланса интересов пользователей и эффективной защиты информационных ресурсов, имеющих конфиденциальный характер. В значительной мере развитие современной информационной среды осложняется таким немаловажным фактором, как неосведомленность многих граждан об электронных информационных ресурсах государственных ведомств и организаций. В свою очередь, информационные ресурсы большинства государственных организаций изначально создавались как ресурсы «для внутреннего пользования» и в дальнейшем не были в достаточной мере приспособлены по таким параметрам, как структура, поисковый аппарат и т.п., к требованиям «внешнего» пользователя. Помимо этого не все государственные организации обладают соответствующими технологическими, организационными, кадровыми и финансовыми возможностями для эффективного предоставления необходимой информации в электронном виде, несмотря на то, что информация, которой они располагают, является общественно значимой. Размещение информации органов государственной власти в сети Интернет представляет собой сложный процесс, требующий выполнения комплекса организационных и технологических задач (обработка информации, создание удобного интерфейса для «внешнего» пользователя, организация обслуживания, размещение в сети и т.п.), решить которые самостоятельно многие государственные учреждения не в состоянии. Отдельной проблемой является крайне медленная реализация работ по созданию электронных цифровых копий книг и документов, что в случае на- ступления чрезвычайных обстоятельств может привести к невосполнимой утрате уникальных и особо важных единиц хранения, ярким и печальным подтверждением чему стал пожар, произошедший в январе 2015 г. в Институте научной информации по общественным наукам Российской Академии наук (ИНИОН РАН) и приведший к уничтожению 2,32 млн экземпляров ценных изданий, что составило 15,7% от всего фонда [3]. С похожей проблемой также сталкиваются и российские архивы. В настоящее время из-за недостатка средств во многих организациях архивной отрасли в них затруднена нормальная организация обслуживания пользователей. Также не решены нормативно-правовые вопросы, касающиеся проблемы финансирования архивных фондов, не определены источники, из которых следовало бы возмещать затраты на обслуживание пользователей. Из-за регулярного недофинансирования архивов граждане не могут эффективно пользоваться их услугами, несмотря на то, что архивный фонд Российской Федерации является информационным и интеллектуальным достоянием народов страны и важной частью национального культурного наследия, к которой должен быть доступ у каждого [14]. Для решения основной проблемы - консолидации государственных информационных ресурсов и перехода на новый технологический уровень, а также прочих проблем в сфере государственных информационных ресурсов необходимо последовательно реализовывать комплекс регулятивных, организационных, технико-экономических, надзорных и контрольных мероприятий [13]. В числе первоочередных, по мнению авторов, следует назвать следующие: 1. Проведение единой целенаправленной технической политики, усовершенствование технического оснащения государственных организаций, в том числе при помощи стандартизации, для перевода информационных ресурсов в электронный вид, а также обучения государственных служащих использованию данных информационных ресурсов для наиболее эффективного взаимодействия с гражданами и оказания им необходимой помощи. Необходимо повсеместное внедрение в деятельность государственных органов новейших технологий, позволяющих предоставлять общественно значимую информацию в электронном виде, перевод всего оборудования на новый технологический уровень. Важнейшими мероприятиями на данном направлении представляются: 1) развитие информационно-телекоммуникационной инфраструктуры информационного общества и услуг, оказываемых на ее основе; 2) строительство, реконструкция, переоборудование и восстановление объектов телерадиовещания; 3) создание автоматизированных справочников, каталогов, путеводителей, перевод всех библиотечных изданий и документов архивных фондов в электронный вид. Главной целью является повышение качества государственного управления и эффективного использования информационных ресурсов гражданами за счет создания и внедрения в данные государственные организации современные информационные технологии и оборудование. 2. Совершенствование правовой базы, регламентирующей использование государственных информационных ресурсов, которое в первую очередь должно быть ориентировано на повышение степени открытости и прозрачности органов государственного управления для граждан. Актуальной задачей представляется нормотворческая работа с уже существующими нормативно-правовыми актами, регулирующими вопросы использования государственных информационных ресурсов. Необходимо принять меры по улучшению межведомственной координации в сфере создания и использования государственных информационных ресурсов, более четко определить обязанности и ответственность органов государственной власти по предоставлению гражданам различных сведений, представляющих общественный интерес. При этом нормативно-правовые акты должны быть близки и понятны гражданам для того, чтобы стимулировать их использовать данный вид услуг, состав информации должен соблюдать законные права и интересы граждан и организаций, а также соответствовать мировой практике [12]. 3. Создание необходимых административных механизмов для осуществления организации надзора, контроля и регулирования сферы государственных информационных ресурсов. Выполнение этих функций могут осуществлять функциональные группы организаций, являющихся операторами государственных информационных ресурсов, либо специально организованные штатные структурные подразделения этих организаций. В некоторых случаях реализация этих задач может быть делегирована на договорной основе специализированным организациям. Необходимо законодательно разграничить функции и определить степень ответственности в указанной сфере деятельности. 4. Формирование экономических стимулов и санкций за корректное/ некорректное использование информационных ресурсов государственными организациями. Данное решение представляется необходимым для стимулирования перехода органов государственной власти на новый технологический уровень в работе с информацией. На всех уровнях государственного управления необходимо осознание того, что переход к новейшим технологиям, применение их на практике, эффективное взаимодействие с гражданами и организациями, предоставление необходимых услуг в электронном виде очень важны для совершенствования данной сферы. Ежедневное применение новейших информационных технологий органами государственной власти станет толчком к переходу на новый международный уровень всей системы государственного управления в Российской Федерации. Для корректного использования информационных ресурсов необходимо создать стандартную схему, которой должны придерживаться все государственные организации при работе с государственными информационными ресурсами. 5. Развитие национальных информационных ресурсов. Участие Российской Федерации в международном информационном обмене, переход к новейшим информационным технологиям, не уступающим передовым технологиям зарубежных стран, например, развитие грид-технологий (технологий, требующих значительных вычислительных ресурсов) как новый технологический этап. Помимо этого необходима поддержка и стимулирование социально значимых и региональных проектов для развития национальных информационных ресурсов. Все меры, которые предпринимает государство в информационной сфере, должны быть направлены в первую очередь на повышение эффективности и доступности в использовании государственных информационных ресурсов гражданами и организациями, а также совершенствование технологий их предоставления, использования, обмена, передачи [14].

Об авторах

Н Ю Кравчук

Российский университет дружбы народов

Автор, ответственный за переписку.
Email: kravchuk_nyu@rudn.university

Кравчук Наталья Юрьевна - студентка 4 курса кафедры госуарственного и муниципального управления факультета гуманитарных и социальных наук Российского университета дружбы народов.

ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198

Д В Юрков

Российский университет дружбы народов

Email: yurkov_dv@rudn.university

Юрков Дмитрий Викторович - кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления факультета гуманитарных и социальных наук Российского университета дружбы народов, член-корреспондент Всемирной Академии наук комплексной безопасности.

ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198

Список литературы